229. Dans le strict respect de l'attribution de ses compétences, l'Union européenne a
la capacité d'adopter des normes intéressant le domaine du droit maritime, ce qui impacte les législations nationales de ses États membres compte tenu des effets reconnus aux normes européennes. Il n'a pas toujours été facile de déterminer la sphère de compétence de l'Union, les
traités fondateurs n'ayant pas fixé de liste exhaustive des domaines et des compétences concernés,
se bornant à établir les objectifs à atteindre et les moyens d'actions nécessaires pour y parvenir.230
Ce n'est qu'avec le Traité de Lisbonne qu'a été introduite une typologie clarifiée des compétences de l'Union européenne. Cette dernière dispose de plusieurs canaux d'intervention dans la réglementation maritime internationale et elle a constamment démontré un intérêt grandissant à régir la matière. Elle doit se conformer au cadre procédural établi pour sa coopération législative avec les États membres, d'autant qu'elle partage avec eux ses compétences en matière de transport maritime.
Mais l'Union européenne est plutôt enthousiaste aux initiatives internationales et veille à renforcer l'effectivité du droit international soit en adoptant des décisions autorisant les ratifications, ou adhésions, des conventions (A), soit en adoptant un règlement, à l'instar du règlement intégrant les dispositions de la Convention d’Athènes sur le transport maritime de passagers (B) qui a pour effet de rendre directement applicable les dispositions de la Convention précitée.
A) Les décisions autorisant la ratification d’une convention
230. La France, au même titre que les autres États membres, n'est plus libre de légiférer sur
n'importe quel domaine influant sur la situation juridique de ses ressortissants. Elle demeure soumise au problème de répartition des compétences qui existe entre l'Union et les États membres (1), ce qui limite ces derniers dans l'adoption de nouveaux engagements internationaux (2) et interroge sur l'opportunité de l'adhésion de l'Union européenne à l'OMI (3).
1. Le problème de la répartition des compétences entre les États membres et l'Union européenne
231. Les traités fondateurs instituant la Communauté puis l’Union ont établi un
partage de compétences entre l’Union et les États membres. L'Union européenne obéit donc au
principe d'attribution (ou principe de spécialité) qui traduit cette répartition, les États membres conservant une compétence de droit commun et l'Union européenne ne pouvant exercer ses compétences que dans les limites de celles attribuées par les États membres.
C'est l'article 3§6 du TUE qui pose clairement ce principe : « L'Union poursuit ses objectifs
par des moyens appropriés, en fonction des compétences qui lui sont attribuées dans les traités. »
En vertu du principe d’attribution, l’Union européenne ne peut agir que dans le strict respect du cadre fixé par les traités.
En dehors de ce cadre, les compétences relèvent du droit national de chaque État
membre.231 Avant le traité de Lisbonne, aucune disposition spécifique des traités fondateurs ne
définissait clairement la répartition des compétences et il fallait se livrer à un examen des traités de droit matériel afin de déterminer les pouvoirs de l'Union et ses modalités d'exercice. Cette méthode était imprécise et il était souhaitable que le Traité de Lisbonne clarifie cette situation.
232. Si le droit de l'Union européenne entend étendre ses compétences et intensifier son
action dans la législation nationale des États membres au bénéfice de leurs ressortissants, il est primordial que ses règles de fonctionnement soient clairement établies. Les rapports du droit interne et du droit communautaire ne sont pas toujours évidents, d'autant qu'ils requièrent souvent l'interprétation des juridictions, qu'elles soient européennes ou nationales – bien que celles-ci adoptent parfois des positions divergentes.
Le principe d'attribution des compétences ne peut pas être complètement assimilé au transfert des compétences des États membres puisque l'Union européenne peut légiférer dans des domaines où aucune réglementation nationale n'a déjà été édictée et donc en l'absence de domaine spécifiquement délimité. En revanche, ce principe implique bien pour les États membres « une
limitation définitive de leurs droits souverains ».232
233. Ces compétences sont généralement présentées sous trois grandes catégories
fixant la répartition entre l’Union et les États membres. Elles sont inscrites aux articles 3, 4 et 6
231 Article 5§2, TUE
du TFUE. Il s’agit des compétences exclusives, des compétences partagées et des compétences d’appui. La première catégorie est inscrite à l'article 3 du TFUE et désigne les compétences exclusives qui regroupent les domaines dans lesquels l’Union européenne est la seule à pouvoir légiférer et donc adopter des actes contraignants. Cet article énumère que l'Union dispose d'une compétence exclusive dans le domaine de l'Union douanière, dans celui de l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, dans la politique monétaire des États membres dont la monnaie est l'euro, dans la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche et de la politique commerciale commune. Les États membres ne peuvent plus légiférer dans les domaines inscrits à l'article 3 mais la jurisprudence a apporté un tempérament à ce principe.
Dans une décision du 15 décembre 1976, elle admet qu'à la suite d'un transfert de compétences, les États membres ne sont plus admis à adopter des mesures nationales sauf si ils y sont habilités spécifiquement par la Communauté.
Par ailleurs, aux cotés de la liste des domaines énumérés il faut noter que le paragraphe 2 de l'article 3 restreint également le pouvoir de réglementation des États membres pour la conclusion d'un accord international « lorsque cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l'Union, ou
est nécessaire pour lui permettre d'exercer sa compétence interne, ou dans la mesure où elle est
susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée. »
En ce qui concerne la seconde catégorie, l'article 4 envisage le domaine des compétences partagées, dans lequel l'Union et les États membres voient leurs compétences coexister. L'article 4 propose une liste non exhaustive de domaines dans lesquels l'Union et les États membres peuvent conjointement légiférer. Les États membres sont ainsi libres d'adopter des actes juridiques contraignants tant que l'Union européenne n'est pas intervenue. En effet, à partir du moment où l'Union a décidé de se saisir d'un de ces domaines en exerçant sa compétence, alors les États membres sont privés de toute action législative.
Enfin, s'agissant des compétences d’appui, l’Union européenne a la possibilité d’intervenir en soutien des États membres sans que l’adoption d’actes contraignants ne nécessite l’harmonisation de la réglementation européenne. L'Union ne dispose ici que d'une compétence complémentaire qui ne peut se substituer à celles des États membres.
La France doit alors se conformer à ce partage de compétences dans l'adoption d'actes contraignants qui peuvent avoir un effet sur les compétences exercées par l'Union européenne.
2. Les limites des États membres dans l'adoption de nouveaux engagements internationaux
234. Les conventions internationales sont bien évidemment étrangères à cette
répartition de compétences propres à l’espace européen. Adoptées au niveau international, elles
sont le fruit de négociations entre les États, sans intervention d'un organe interétatique externe, avec pour mission la modernisation et l’unification de la réglementation internationale. Les deux ordres juridiques sont distincts dans leur autonomie d'action. Mais l’objectif poursuivi par le législateur international a souvent des impacts sur les politiques maritimes européennes et sur les législations qui en découlent. Ces deux types de réglementation sont donc susceptibles de se chevaucher.
Or, l'Union européenne a déjà affiché son intérêt pour intervenir de manière plus active dans les matières réglementées par le droit international. Avec sa politique d'extension de ses compétences, il n’est plus satisfaisant pour l’Union européenne de délaisser certains domaines à la seule compétence de la réglementation internationale. Non seulement parce que les Etats membres ne sont plus aussi libres dans leurs engagements internationaux, mais aussi parce que laisser la réglementation internationale tributaire de la volonté des Etats membres fait naître le risque de divergences nationales.
235. L’Union européenne a fait le constat de la carence du droit international dans
l'unification des législations nationales. Elle souhaite y remédier en instaurant un cadre renforcé
au niveau régional assurant une réglementation commune pour l'ensemble des États membres. Certains domaines sont évidemment très sensibles, comme la pollution par hydrocarbures et la protection de l’environnement, et l’Union européenne entend démontrer son implication et son engagement à assurer un cadre législatif cohérent et contraignant. En matière de sécurité maritime, l'Union européenne a adopté une série de mesures communautaires à la suite de la catastrophe de l'Erika le 12 décembre 1999 (autrement dénommées Paquet Erika 1, 2 et 3). Dans le cadre du deuxième paquet de mesures communautaires en matière de sécurité, la Commission avait proposé l'adoption d'un fonds d'indemnisation complémentaire concernant les dommages causés par la pollution des pétroliers.
236. Les institutions européennes étaient dépourvues d'une réglementation propre à
encadrer les indemnisations relatives à ce type de dommages et jugeaient que le régime actuel de responsabilité fixé au niveau international n'était pas suffisant face à l'ampleur des dommages résultant de la pollution par hydrocarbures. Elles reconnaissaient toutefois le cadre normatif mis en place au niveau international et souhaitaient que ce fonds complémentaire se superpose aux
systèmes déjà existants des traités CLC et FIPOL, en ajoutant une tranche supplémentaire d'indemnisation au profit des victimes des pollutions dans les eaux européennes.
Toutefois, l'Union européenne n'aura pas l'occasion d'accomplir son souhait de prendre part à la construction d’un droit réglementant les indemnisations de pollutions par hydrocarbures puisque la communauté internationale a adopté en 2003 une convention établissant le Fonds Complémentaire. Ce n'est donc pas au niveau européen mais au niveau international que la troisième tranche de compensation a été établie pour combler les carences éventuelles du système CLC / FIPOL. Elle a connu un petit bémol dans son élan avec l’échec de l’adoption de son fonds complémentaire européen (COPE) mais a su une nouvelle fois puiser dans les ressources internationales pour poursuivre son objectif.
237. Le système de responsabilité civile et d'indemnisation des dommages de
pollution par hydrocarbures mis en place au niveau international nécessitera néanmoins l'intervention de l'Union européenne. Ce système d’indemnisation est constitué de deux
conventions internationales. La première est la convention internationale de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (CLC). Ce texte régit la responsabilité en matière de pollution. Il est construit autour d’une responsabilité objective limitée par un plafond de responsabilité. La seconde est la convention internationale de 1971 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (convention FIPOL).
La création de ce fonds était devenue nécessaire afin d’améliorer le système d’indemnisation, en offrant aux victimes de dommages dus à la pollution par les hydrocarbures une indemnisation complémentaire lorsque ces dernières ne pouvaient pas obtenir une réparation intégrale du préjudice de la part du propriétaire du navire. Ce fonds complémentaire est alimenté par une taxe sur les réceptionnaires d’hydrocarbures. Ce double mécanisme d’indemnisation, entré en vigueur respectivement pour la convention CLC en 1975 et pour la convention FIPOL en 1978, a été révisé en 1992 à l’occasion de l’adoption de deux protocoles modificatifs. Les protocoles de 1992 aux conventions CLC et FIPOL sont entrés en vigueur en 1996 et les États maritimes de l’Union européenne en sont des parties contractantes.
Malgré l’évolution apportée par la révision du système en 1992, la modernisation du transport maritime, accompagnée des catastrophes maritimes, ont démontré l’insuffisance des plafonds de responsabilité. L'OMI a donc adopté le 16 mai 2003 à Londres un protocole à la convention internationale de 1992 portant création d'un fonds complémentaire rehaussant le niveau d'indemnisation à 750 millions de DTS. Soucieuse d'améliorer le régime existant, l'Union européenne reconnaît l'importance de ce nouveau fonds international d'indemnisation relevant les
plafonds d'indemnisation, comme elle avait tenté de le faire au niveau européen avec son propre fonds complémentaire européen.
238. Toutefois, les dispositions de ce protocole ne pouvaient pas être intégrées telles
quelles dans le droit de l’Union européenne car les articles 7 et 8 du protocole avaient des incidences sur la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions relatives à l'application de la convention. Or, ce domaine relève de la compétence exclusive de l’Union européenne qui s’est déjà dotée de son propre dispositif en la matière avec le règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (qui a été modifié par le Règlement (UE) n ° 1215/2012).
239. De plus, il est admis au sein de l’Union européenne que les Etats membres perdent le
droit de contracter des obligations envers des pays tiers au fur et à mesure « que sont instaurées des
règles communes auxquelles ces obligations sont susceptibles de porter atteinte. »233 L’Union
européenne devient la seule entité compétente pour la négociation et la conclusion des engagements internationaux. Mais aux termes du protocole du fonds complémentaire, seuls les États souverains peuvent devenir parties et il n'est pas possible pour la Communauté d'y adhérer. C'est donc par une décision du 2 mars 2004 que « le Conseil, à titre exceptionnel, autorise les États membres à signer
et conclure le protocole relatif au fonds complémentaire dans l'intérêt de la Communauté, dans les
conditions énoncées dans la présente décision. »234 La France l’a fait par une loi du 24 juin 2004
avant de signer ledit Protocole dans la foulée le 29 juin.235
240. Son statut juridique empêchant l’Union européenne d’adhérer ou de ratifier ce texte,
le moyen pour l’Union d'influer sur la mise en œuvre de ce traité au sein de l’Union européenne est d’inciter les États membres à devenir partie à cette convention internationale considérée comme essentielle dans le renforcement de la protection des victimes de la pollution par hydrocarbures. De leur côté, les États membres ne sont plus libres de contracter des engagements internationaux dont les dispositions pourraient affecter les règles communes. Chaque initiative internationale impactant
233 Proposition de décision du Conseil autorisant les États membres à signer ou à ratifier, dans l'intérêt de la
Communauté européenne, le protocole de 2003 à la convention internationale de 1992 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, ou à y adhérer, et autorisant l'Autriche et le Luxembourg à adhérer, dans l'intérêt de la Communauté européenne, aux instruments de référence.
234 Décision 2004/246/CE du Conseil du 2 mars 2004 autorisant les États membres à signer ou à ratifier le protocole de
2003 à la convention internationale de 1992 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures
235 NDENDE Martin, La position du droit français au regard des conventions internationales de droit maritime privé, Le
les dispositions internationales devra faire l'objet d'une autorisation formelle de l'Union européenne. En matière maritime, les instruments internationaux comporteront souvent des règles de compétence impactant les règles de l'Union européenne et la France ne pourra les ratifier ou y adhérer qu'une fois habilitée par l'Union européenne.
241. Cette intervention de l’Union européenne dans la conclusion des traités avait
déjà eu lieu en 2002 avec la décision n° 2002/762/CE du Conseil, du 19 septembre 2002 236 qui
a autorisé les États membres à ratifier la convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par hydrocarbures de soutes. Cette
convention adoptée le 23 mars 2001, sous les auspices de l'Organisation Maritime Internationale, complète le dispositif existant en matière d’indemnisation des dommages dus à des pollutions par hydrocarbures en s’intéressant aux hydrocarbures transportés comme carburant. Il fallait uniformiser les règles avec le régime existant applicable aux hydrocarbures transportés en tant que marchandises afin d'assurer une indemnisation raisonnable et rapide pour les personnes victimes de ce type de dommages.
Dans la lignée des textes existants en matière de pollution par hydrocarbures, les principes retenus sont également la responsabilité objective, hormis certaines exceptions prévues, avec l’obligation pour les propriétaires de navire de souscrire une assurance suffisante afin de couvrir sa responsabilité pour les dommages par pollution. La même structure des conventions portant sur la responsabilité en matière de pollution par hydrocarbures se retrouve dans la convention du 23 mars 2001 qui prévoit ses propres règles de compétence juridictionnelle et de reconnaissance et exécution
de jugements.237 Celles-ci rentrent par conséquent en conflit avec le règlement en vigueur régissant
déjà la matière de la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale.
Le Conseil reconnaît que les principales dispositions de la Convention de 2001 relèvent de la compétence nationale des États membres et que la compétence exclusive de la Communauté est limitée aux dispositions relatives à la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions judiciaires. Prenant en considération l'intérêt de la convention dans la réglementation maritime, et en l’absence de disposition de cette convention permettant à la Communauté d’en devenir partie, « le Conseil autorise les États membres à signer et à ratifier la convention
236 Décision n° 2002/762/CE du Conseil, du 19 septembre 2002 autorisant les États membres à signer et à ratifier, dans
l'intérêt de la Communauté européenne, la convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute (convention « Hydrocarbures de soute »), ou à y adhérer [Journal officiel L 256 du 25.09.2002].
237Articles 9 et 10 de la convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la
hydrocarbures de soute ». Cette autorisation est néanmoins assortie d'une précision visant à préserver le système communautaire. L'article 2 de la décision prévoit que lors de la ratification ou de l'adhésion à la convention hydrocarbures de soute, les États devront faire la déclaration de s’engager à appliquer le règlement (UE) n° 1215/2012. A la suite de la décision du Conseil, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour déposer leurs instruments de ratification ou d'adhésion dans un délai raisonnable auprès du secrétaire général de l'OMI. Désormais les États membres de l’Union européenne ont ratifié (ou adhéré) cette convention.
242. De la même manière, il faut noter la décision du Conseil du 12 décembre 2011238 qui
approuve l’adhésion de l’Union Européenne aux articles 10 et 11, concernant les règles de compétences, du protocole de 2002 à la Convention d’Athènes de 1974 relative au transport par mer de passagers et de leurs bagages.
Consciente de l’avancée que représente le protocole 2002 pour le transport de passagers, l’Union européenne a usé de la faculté offerte par celui-ci afin de devenir partie contractante. En effet, le protocole de 2002 prévoit en outre pour la première fois dans une convention internationale maritime, la possibilité pour une organisation régionale d’intégration économique d’en devenir partie. Introduite pour l’Union européenne, cette possibilité a notamment pour objet d’éviter tout conflit entre un droit régional et le droit international.
Les évolutions de la convention d’Athènes de 1974 amenées par le protocole de 2002 portent principalement sur la nature de la responsabilité du transporteur maritime de passagers, qui devient une responsabilité objective du transporteur, sur l’obligation de souscription d'une assurance obligatoire et sur le droit d'action directe à l'encontre des assureurs.
Ces avancées répondent aux attentes de l’Union européenne qui souhaitait instaurer au plan régional un cadre juridique réglementant la responsabilité du transporteur. Les articles 10 et 11 du protocole relèvent de la compétence exclusive de l’Union européenne qui accepte de valider les compétences fixées par le protocole (art. 3.1). Elles sont en effet reconnues et exécutées conformément aux règles applicables de l’Union européenne.
La décision du 12 décembre 2011 rappelle que la plupart des dispositions conventionnelles
ont été intégrées dans le règlement du Parlement et du Conseil du 23 avril 2009.239
238 Décision du conseil du 12 décembre 2011 concernant l'adhésion de l'Union européenne au protocole de 2002 à la