Apesar de já não ser mais novidade, o termo terceiro setor ainda provoca dúvidas e confusões acerca de seu significado. Representando as organizações da sociedade civil e sem fins lucrativos, esta conceituação pressupõe a existência do primeiro setor, representado pelo mercado, e do segundo setor, representado pelo Estado5. O setor governamental seria caracterizado por ações legitimadas e organizadas via poderes coercitivos. O mercado, por ações que visam ao lucro. Deste modo, o terceiro setor pode ser caracterizado por atividades nem coercitivas nem voltadas para o lucro, mas que visam ao atendimento de necessidades coletivas ou públicas. (COELHO, 2000)
Segundo Coelho (2000), o termo terceiro setor começou a ser utilizado nos Estados Unidos, a partir da década de 70. Nos anos 80, passou a ser adotado também na Europa. No Brasil, tal fato ocorreu década de 90, a partir de pesquisadores como Leilah Landim e Rubem César Fernandes.
Sobre o surgimento e a atuação do terceiro setor, algumas teorias procuram relacioná-los com a escala de ação do Estado de Bem-Estar Social. A teoria da falência do Estado/falência do mercado defende que a ação das organizações sem fins lucrativos é uma alternativa na provisão de serviços públicos quando o Estado não consegue fazê-lo: uma vez que apenas a opinião do eleitor médio é considerada, há demandas que o Estado não consegue atender, caracterizando as falhas de Estado. O Estado, por sua vez, surgiu em decorrência de falhas do mercado em satisfazer a demanda por bens públicos. Já a teoria da falência do voluntariado pressupõe que, historicamente, a atuação do terceiro setor antecedeu ao surgimento do Estado
5 Esta conceituação é americana. Aqui no Brasil, costuma-se chamar o Estado de primeiro setor e o mercado de segundo setor.
e, portanto, o Estado surgiu em função da incapacidade do primeiro em atender às demandas públicas6 (WEISBROD, 1977; JAMES; 1987 apud ALVES, 2002). A teoria da parceria propõe uma relação direta entre gastos do governo e extensão da ação de entidades sem fins lucrativos, ambos se complementando (SALAMON e ANHEIER, 1999). Outras teorias são apresentadas nos trabalhos de Alves (2002) e Falconer (1999). Ressalta-se que a relação entre Estado, mercado e origem do terceiro setor vai depender da realidade histórica de cada país.
Segundo Soares (2000), o termo terceiro setor é mais classificatório e excludente do que descritivo, mas é adequado na medida em que elimina a carga de preconceitos que se projetariam sobre categorias já conhecidas, como filantropia que, dificilmente, livra-se das críticas de paternalismo promotor de acomodação e reprodutor de desigualdades.
Em busca de uma definição sobre o terceiro setor, Salamon e Anheier (1992) fazem uma reflexão sobre o uso de termos análogos, como Organizações não governamentais (ONGs), Setor sem fins lucrativos, Setor Independente, Setor de Caridade, Setor Voluntário, Setor Isento de Impostos, Setor Associativo, Economia Social. Estes pesquisadores atestam que cada um dos termos enfatiza um aspecto da realidade representada pelas organizações que o compõem, o que provoca limitações no seu uso. Deste modo, terceiro setor é um termo mais abrangente, representativo da diversidade que caracteriza esse universo organizacional. Nenhum dos termos anteriormente mencionados podem ser usados como sinônimo de terceiro setor, a exemplo das ONGs que, como orienta Tenório (2001), buscam atender as necessidades de base popular e “sua sobrevivência independe de mecanismos de mercado ou da existência de lucro.” (WILLIAMS, 1990 apud TENÓRIO, 2001, p. 11). As ONGs, portanto, fazem parte do terceiro setor.
De acordo com a finalidade, o terceiro setor divide-se em dois grupos7:
(a) organizações constituídas para atender os interesses de seus membros (member-
serving organizations), como é o caso dos sindicatos, das associações
profissionais, das associações de bairro, associações empresarias;
6 Como já foi colocado anteriormente, este não foi o caso dos países da América Latina (com base em SCHIOCHET, 1994).
(b) organizações de interesse público e/ou coletivo, a exemplo de entidades que apóiam vítimas de discriminação, portadores de determinadas doenças ou deficiência física, instituições de caridade e organismos de proteção ao meio- ambiente.
Assim, o terceiro setor é composto de tipos organizativos variados, composto desde organizações de base comunitária, sindicatos e igrejas a hospitais, escolas e universidades.
Tendo em vista a necessidade de realizar comparações internacionais entre organizações desta natureza, Salamon e Anheier (1992) propõem uma definição estrutural-operacional que caracterize o terceiro setor de forma ampla. Assim sendo, definem enquanto organizações do terceiro setor aquelas que são:
(a) Formais: têm algum grau de institucionalização, o que não implica ser legalizada. Reuniões regulares, regras de procedimentos ou algum nível de organização caracteriza esta formalidade. Ficam excluídos do universo do terceiro setor, por exemplo, os movimentos sociais efêmeros;
(b) Privadas: não podem ser parte integrante do governo nem dirigida predominantemente por membros do governo;
(c) Não-distributivas de lucros: podem gerar lucro, mas não podem dividir entre os membros. Os lucros devem ser investidos na missão da organização, não distribuídos entre seus “donos” ou dirigentes;
(d) Autônomas: devem ter seus próprios procedimentos de governança e não devem ser controladas por entidades externas;
(e) Voluntárias: devem envolver algum grau de participação voluntária, nem que seja somente no âmbito da diretoria.
Para ser considerada parte do terceiro setor, uma organização tem que perpassar por todos estes cinco critérios. Ao proporem esta definição, os autores supracitados fazem uma análise crítica de outras formas existentes para definir quais são as organizações pertencentes ao
terceiro setor, como: definição legal (são aquelas que a lei determina); definição econômico- financeira (são organizações não governamentais cujos recursos financeiros não decorrem, em sua maioria, da venda de produtos ou serviços); definição funcional (são as organizações que têm o propósito de servir populações negligenciadas ou excluídas, melhorar suas condições de vida, provocar transformações sociais). Todas estas definições são consideradas incompletas ou inadequadas pelos referidos autores para realização de estudos comparativos entre países, pois cada país tem sua realidade.
O esforço na busca de parâmetros universais que propicie uma análise comparativa das organizações do terceiro setor em todo mundo é válido e tem contribuído para a ampliação dos estudos nesta área. Por outro lado, esta definição estrutural-operacional não caracteriza as instituições quanto a sua função, abrindo um espaço para que uma ampla gama de organizações sejam enquadradas na esfera do terceiro setor8. Assim, fazem parte do terceiro setor figuras como associações civis sem fins lucrativos dos mais diversos tipos, institutos e fundações privadas, (con)federações, sindicatos, partidos políticos, entidades para-estatais, igrejas, universidades, faculdades, escolas e hospitais. Segundo Salamon e Anheier (1992), as cooperativas populares, apesar da finalidade lucrativa, enquadram-se no universo do terceiro setor devido ao seu caráter específico de beneficiar a própria comunidade.
Esses mesmos autores propuseram uma Classificação Internacional de Organizações sem Fins Lucrativos (International Classification of Nonprofit Organizations – ICNPO), a seguir:
8 Falconer (1999) coloca que, na obra “America’s Nonprofit Sector: A Primer”, de 1992, Salamon inclui uma sexta característica especificamente ao terceiro setor americano, que seria a finalidade pública. Segundo esta característica, apenas as organizações que beneficiam público externo a ela podem ser consideradas parte do terceiro setor. Ficariam excluídos do terceiro setor, portanto, os sindicatos, as associações profissionais, cooperativas e entidades mutualistas.
Grupo 1 Cultura e Recreação
1 100 cultura e artes 1 200 recreação 1 300 clubes de serviço
Grupo 2 Educação e Pesquisa
2 100 educação primária e secundária
2 200 educação superior 2 300 outra educação 2 400 pesquisa
Grupo 5 Meio Ambiente
5 100 meio ambiente 5 200 proteção de animais
Grupo 6 Desenvolvimento e Habitação
6 100 desenvolvimento econômico, social e comunitário
6 200 habitação
6 300 emprego e formação
Grupo 7 Direito Civis, Defesa de Direitos, Política
7 100 organizações de defesa de direitos civis
7 200 leis e serviços legais 7 300 partidos políticos Grupo 3 Grupo 4 Saúde 3 100 hospitais e reabilitação 3 200 asilos
3 300 saúde mental e intervenção crítica
3 400 outros serviços de saúde
Serviços Sociais
4 100 assistência social 4 200 apoios emergenciais 4 300 apoios econômicos
Grupo 8 Intermediários Filantrópicos e Promoção do Voluntariado Grupo 9 Internacional
Grupo 10 Business, Associações Profissionais, Sindicatos Grupo 11 Religião
Grupo 12 Outros
Figura 2 – Classificação Internacional de Organizações sem Fins Lucrativos. Fonte: FERNANDES, 1994, p. 27 e 28.
Conforme reflexão de Fernandes (1994), esta classificação, como qualquer outra, encontra problemas ao estabelecer limites, “pois os casos fronteiriços variam de significação conforme o contexto histórico e cultural” (p. 27). Além disso, a classificação em uma ou outra categoria desconsidera o fato de uma organização poder atuar em mais de uma área ou prestando mais de um serviço, o que dificulta uma classificação 100% fiel à sua atuação. Por isso, a classificação ICNPO não foi adotada no instrumento de coleta de dados utilizado na parte empírica deste estudo.
Fernandes (1994) define o terceiro setor da seguinte forma:
[...] pode-se dizer que o terceiro setor é composto de organizações sem fins lucrativos, criadas e mantidas pela ênfase na participação voluntária, num âmbito não governamental, dando continuidade às práticas tradicionais de caridade, filantropia e do mecenato e expandindo o seu sentido para outros domínios, graças, sobretudo, à incorporação do conceito de cidadania e de suas múltiplas manifestações na sociedade civil. (p.27)
Esta definição incorpora a dimensão funcional das organizações, sendo mais representativa da percepção que as pessoas têm, de modo geral, sobre o que é o terceiro setor. Nesta
perspectiva, o termo deixa de ser apenas uma classificação baseada na exclusão do que não é mercado e do que não é Estado.