A prestação de serviço público requer do ente federativo um certo estudo sobre a maneira e a melhor forma de prestá-lo à sociedade, com o intuito de servir a toda a coletividade com abrangência aos indivíduos que nela residem ou aqueles que porventura estejam apenas de passagem, seja a trabalho, férias, ou outras circunstancia qualquer.
Na temática desse estudo, que versa sobre a garantia dos indivíduos nos contratos de permissão no transporte intermunicipal do Rio Grande do Norte é fundamental o reconhecimento dos limites territoriais do Estado, para que se preste um serviço público que atenda aos anseios da sociedade em matéria de “serviço de transporte intermunicipal”, uma vez que esse serviço se fundamenta dentro dos direitos e garantias individuais, expressos no texto constitucional, mais precisamente no direito de, ir, vir e permanecer das pessoas, recaindo sobre o Estado esse dever prestacional desse serviço público.
Para entendermos o que é serviço público é primordial entendermos o conceito adotado por Celso Antônio Bandeira de Mello72.
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto,
72 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p.
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.
Como já mencionado anteriormente, o Estado do Rio Grande do Norte pertence, dentro do cenário geográfico brasileiro, à região nordeste, detentora de uma área territorial equivalente à 52.809,602 KM², sendo a sua população estimada de 3.506.853 pessoas, que ocupam os seus 167 municípios do Estado73.
Nesse cenário atual geográfico de grande densidade, fundamenta-se a possibilidade de impor determinadas limitações no território norte-rio-grandense com a finalidade de buscar a eficiência do serviço público prestado aos administrados através de suas permissionárias responsáveis por cada linha de transporte público intermunicipal74, que atendem diversas partes do Estado dividida dentro de suas mesorregiões, oeste potiguar, agreste potiguar, central potiguar e leste potiguar.
No entanto é primordial destacar que esse tipo de divisão em linhas serve para garantir que o Departamento de Estradas e Rodagens do Rio Grande do Norte – DER/RN, detenha uma eficiente fiscalização ao ponto de garantir o serviço público de transporte intermunicipal aos indivíduos do Estado, uma vez que é um serviço essencial à população.
Por sua vez, esse tipo de serviço é considerado como sendo um serviço público de natureza essencial. Nessa ótica é relevante esclarecer que ele abrange o interesse público, assegurando que, caso ocorra omissão estatal, caracterizará grave violações a direitos e garantias fundamentais dos indivíduos, conforme assegura o texto Constitucional de 1988.
73 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICAS – IBGE. Área territorial brasileira. Rio
de Janeiro: IBGE, 2018. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/rn.html. Acesso em 02 dez 2019.
74 Essas linhas de transporte ora citadas são equivalentes as permissionárias que prestam serviço público no
Sistema de Transporte Coletivo Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado do Rio Grande do Norte – STIP/RN, no serviço de transporte regular – STR e no serviço de transporte opcional regular – STOR.
De acordo com o relatório de linhas intermunicipais fornecido pelo Departamento de Estradas e Rodagens – DER/RN, hoje o Rio Grande do Norte opera com o número de 323 linhas que atende a prestação de serviço público no transporte intermunicipal dos 167 municípios do Estado. Esse relatório está disponível ao leitor no ANEXO V dessa monografia.
Já o Serviço de Transporte Público Alternativo Intermunicipal do Estado do Rio Grande do Norte – STPAI/RN, que exercem esse serviço através do “certificado de registro do operador”. De acordo do o relatório do DER/RN opera com 1475 autorizações até a data de 17/12/2019.
Esse quantitativo fundamenta-se no relatório gerado pelo DER/RN, que poderá ser analisado pelo leitor no
Ainda sobre interesse público, temos o posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Mello75, ao assegurar que a função administrativa deve satisfazer o interesse público compreendido por uma coletividade.
Assim sendo ao estabelecer determinados limites territoriais às permissionárias, para a prestação no serviço público do transporte intermunicipal, sendo elas responsáveis por cada região de acordo com suas respectivas linhas, o Estado está se valendo de uma organização interna do órgão responsável.
Todavia, o dever organizacional do está estabelecido pelo legislador estadual na lei complementar estadual nº 16376 que dispõe sobre a organização do Poder Executivo do Estado Rio Grande do Norte, servindo assim de fundamentação para manter o serviço de transporte público intermunicipal dividido em suas linhas, conforme a competência atribuída no art. 40 da supracitada lei.
No entanto, realizando um comparativo da omissão do Estado sobre as garantias dos indivíduos nos contratos de permissões do transporte público intermunicipal, fazendo uma análise da omissão na fiscalização estatal frente aos direitos dos idosos, é possível assegurar que o Estado, mesmo estabelecendo limites territoriais às permissionárias não possui meios tecnológicos, que o torne capaz de assegurar a gratuidade aos idosos em tempo real, no itinerário de seus destinos, promovendo assim uma violação aos limites legais estabelecidos na lei complementar estadual nº 16377 do Estado Rio Grande do Norte que dispõe sobre a organização do poder executivo estatal.
75 Quem exerce “função administrativa” está adscrito a satisfazer interesses públicos, ou seja, interesses de outrem:
a coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da Administração é legitimo se, quando e na medida indispensável ao atendimento dos interesses públicos; vale dizer, do povo, porquanto nos Estados Democráticos o poder emana do povo e em seu proveito terá de ser exercido.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 72.
76 Art. 40. Ao Departamento de Estradas e Rodagens do Rio Grande do Norte (DER) compete:
XII – coordenar, controlar e fiscalizar a exploração os serviços de transporte coletivo intermunicipal, no território do Estado.
BRASIL. Lei Complementar nº 163/99 – Dispõe sobre a organização do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Norte e dá outras providências. Disponível em: http://adcon.rn.gov.br/ACERVO/gac/DOC/DOC000000000067484.PDF. Acesso em 02 dez 2019.
77 Art. 40. Ao Departamento de Estradas e Rodagens do Rio Grande do Norte (DER) compete:
II – fazer estudos econômicos, sociais, administrativos, estatísticos e de engenharia necessários ao planejamento e execução das atividades rodoviárias;
[...]
VIII – instalar e conservar serviços de utilidade pública de interesse para o sistema rodoviário do Estado; [...]
Contudo, percebe-se que, ao impor os limites territoriais a suas permissionárias o Departamento de Estradas e Rodagens do Rio Grande do Norte – DER/RN, agiu acertadamente, nesse particular. Já no âmbito da fiscalização dos direitos dos idosos, são evidentes algumas lacunas que precisam ser corrigidas rapidamente, pois ensejam retrocessos sociais e violações ao direito do idosos.
4 A RESPONSABILIDADE DOS ÓRGÃOS DE TRANSPORTE TERRESTRE E SUAS DETERMINAÇÕES SOBRE AS GARANTIAS DOS INDIVÍDUOS
Os indivíduos da sociedade exercem seus limites na norma fundamental do Estado. A Constituição nasce através do poder supremo que o povo tem de legitimar e eleger seus representantes políticos.
O texto constitucional é preenchido de direitos, garantias e limites ao Estado e aos indivíduos, como forma de pacificar a conduta humana perante a sociedade e de promover a busca da felicidade social através da justiça.
Os processos que caracterizam os direitos e as garantias, consiste no exercício de poder do povo ao eleger os representantes que debateram os institutos que irá compor o texto constitucional na assembleia nacional constituinte, com fulcro em assegurar e garantir os direitos fundamentais, pois a norma em apreço é soberana e será base dos demais direitos, norteados pela supremacia da norma constitucional, invocando o conceito primordial da constituição como base e o parâmetro para as demais normas, não podendo nem o Estado nem os indivíduos usurparem seus limites formais ou materiais. A supremacia da norma constitucional é compreendida pela doutrina como sendo uma norma principiológica, conforme leciona Luís Roberto Barroso78.
XII – coordenar, controlar e fiscalizar a exploração os serviços de transporte coletivo intermunicipal, no território do Estado;
[...]
XIV – prestar informações ao público sobre itinerários de transporte coletivos, distâncias, estado de conservação das rodovias e recursos disponíveis ao longo destas;
BRASIL. Lei Complementar nº 163/99 – Dispõe sobre a organização do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Norte e dá outras providências. Disponível em: http://adcon.rn.gov.br/ACERVO/gac/DOC/DOC000000000067484.PDF. Acesso em 02 dez 2019.
78 O poder constituinte cria ou refunda o Estado, por meio de uma Constituição, a soberania popular se converte
Por sua vez, o nascimento do Estado vem após o surgimento da Constituição; é a norma Constitucional que faz surgir o Estado, estabelecendo suas competências na sociedade por, intermédio de seus poderes constituídos, que são por sua vez corresponsáveis no propósito de garantia e aplicabilidade de suas funções típicas e atípicas, como finalidade de promover os limites democráticos.
A evolução terminológica de “Estado de Direito”, para Estado Social de Direito e, posteriormente, para “Estado democrático de Direito”, acompanhou todo um progresso histórico, trazendo a superação do liberalismo e colocando em debate a questão da sintonia entre o Estado de Direito e a sociedade democrática.
Nesse aspecto, após o surgimento do Estado através da norma Constitucional é a ele atribuído um conjunto de deveres e obrigações, dentre as quais a prestação do serviço público, conforme determina a norma superior do ordenamento jurídico brasileiro79.
Nessa conjuntura, surgem as atribuições e responsabilidades ao Estado e aos prestadores de serviço público, que são o elo de ligação da administração pública para assegurar a prestação desses serviços a sociedade de maneira contínua e ininterrupta.
No que concerne ao tema “responsabilidade”, podemos afirmar, que após debateremos isso um pouco adiante, através de determinações e responsabilidade entre o Estado e as permissionárias prestadoras do serviço de transporte público intermunicipal no território potiguar.
posição hierárquica superior às demais normas do sistema. A constituição é dotada de supremacia e prevalece sobre o processo político majoritário – isto é, sobre a vontade do poder constituído e sobre as leis em geral – porque fruto de uma manifestação especial da vontade popular, em uma conjuntura própria, em um momento constitucional.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. p. 287 - 288.
79 Essa determinação encontra-se expressamente fundamentada no art. 175 da Constituição Federal de 1988.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
Esse capítulo tem o escopo de trazer ao leitor uma análise sobre a responsabilidade dos órgãos de transporte terrestre e suas determinações sobre as garantias dos indivíduos, mais precisamente aos idosos, frente ao transporte público intermunicipal do Rio Grande do Norte, levantando algumas informações pertinentes ao tema, sob o prisma da agência nacional de transporte terrestre – ANTT, como responsável pela prestação do serviço de transporte público interestadual do país e o departamento de estrada e rodagens do Rio Grande do Norte – DER/RN, como responsável do serviço público de transporte intermunicipal do norte-rio- grandense.
De início, é primordial saber que desde a sua a origem esses órgãos supramencionados, possuem competências distintas, como já mencionado, um possui competência para prestação do serviço público de transporte público a nível nacional através do transporte interestadual de passageiros quando ultrapassa as barreiras dos Estados da federação; já o outro possui a competência para prestação desse serviço público em caráter intermunicipal, ou seja, aqueles que abrangem mais de um município dentro do mesmo Estado da Federação.
Entretanto, o instituto da “responsabilidade” é de fundamental importância aos administrados, eis que serve de sustentáculo jurídico para possíveis demandas judiciais em face de alguns danos causados aos administrados, através da prestação do serviço público. Para compreendermos melhor a responsabilidade do Estado é importante conhecermos o que nos ensina Marçal Justen Filho80 a esse respeito.
No entanto, essas responsabilidades podem derivar de atos ou omissões estatais ou de seus agentes dentro do contexto de seus direitos e obrigações para com os administrados, acarretando uma possível responsabilidade civil extracontratual, para assegurar o direito obrigacional do Estado em indenizar o administrado pelo dano causado por ele ou pela pessoa jurídica que esteja atuando em sua função, na qualidade de agente público prestador de serviço público.
80 A responsabilidade consiste, então, num aspecto complementar e inerente ao dever jurídico, relacionando-se
com a infração à conduta prevista como obrigatória. Por isso, a infração ao dever jurídico acarreta a incidência da responsabilidade, que também apresenta natureza obrigacional. A responsabilidade consiste no dever (secundário) de arcar com os efeitos jurídicos da infração ao dever (primário) de fazer ou não fazer algo. Envolve a submissão do sujeito a arcar com os efeitos decorrentes da ausência de cumprimento espontâneo da conduta diretamente imposta a ele (ou a terceiro) como obrigatória.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2018. p. 1281.
Todavia, é importante esclarecer que, sobre essa temática, é possível garantir que o legislador constituinte originário atribui o instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado, ao determinar que as pessoas jurídicas de direito público e privado respondam pelos danos causados a terceiros em virtude da atividade prestacional do serviço público aos administrados. Essa determinação é estabelecida na norma fundamental e poderá ser consultada diretamente no texto Constitucional de 198881, em seu art. 37, § 6º.
Observe-se que a previsibilidade da responsabilidade extracontratual do Estado é expressamente prevista no dispositivo Constitucional supracitado. Ocorre que por ser uma matéria de alta relevância, o Estado faz constar, nos pactos celebrados entre as permissionárias, os direitos e obrigações delas, na cláusula sétima do termo de permissão assinado entre a permitente e o permissionário82.
Portanto, em se tratando de responsabilidade dos órgãos de transporte terrestre é imprescindível uma análise detalhada, no âmbito interno de suas repartições, sobre suas determinações, para que possam assegurar as devidas garantias dos indivíduos, ao ponto de não deixar lacunas capazes de assegurar aos fundamentos para utilizar a máquina pública do poder judiciário e fazer com que se cumpram seus direitos e garantias constitucionais e infraconstitucionais, na ótica da prestação do serviço público pelo Estado.
4.1 AS DETERMINAÇÕES DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTE TERRESTRE