L A MISE EN MARCHÉ COLLECTIVE AU Q UÉBEC

Cette troisième section porte spécifiquement sur les offices de commercialisation au Québec. Le Québec est l’une des dix provinces que compte le Canada. Pour des raisons économiques politiques et agro-climatiques, la production agricole de cette province se concentre surtout dans les productions animales telles les productions laitières, porcines, avicoles et bovines 10. La part des recettes du marché provenant de la production agricole québécoise dans l’ensemble des recettes canadiennes était d’environ 16,5% en 200611. Le Québec a été l’une des dernières provinces canadiennes à adopter la législation nécessaire à la création des offices de commercialisation. C’est sous la Loi 44 intitulée Loi des marchés agricoles du

Québec, amendée à plusieurs reprises et renommée en 1990 Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche (1990, C.13 - L.R.Q., c. M-35.1), que les

offices de cette province opèrent depuis 195612. Le tableau 1.2 présente quelques statistiques sur certains offices de commercialisation provinciaux du Québec et leur importance traduite en nombre d’entreprises concernées en 2006 ou 2007.

10 _{Longtemps tournée vers les exportations en Europe notamment en Angleterre, l’agriculture canadienne garde}

encore aujourd’hui les empreintes de ces politiques passées. La stratégie du gouvernement fédéral, de la colonisation du Canada jusqu’à très récemment, avait été de concentrer les productions céréalières dans l’ouest du pays où les conditions agronomiques leurs sont plus propices et de les acheminer vers l’est et la côte ouest pour alimenter les productions animales situées près des ports d’exportation. Les derniers vestiges de cette politique nationale ont disparu avec l’élimination en 1995 de la convention du Nid-de-corbeau qui fixait les tarifs ferroviaires du transport des céréales depuis 1897.

11 _{Source : site Internet Agriculture et Agroalimentaire Canada, (5 356 millions $CAN/ 32 442 millions $CAN).}

http://www4.agr.gc.ca/AAFC-AAC/display-afficher.do?id=1201543502796&lang=f

Tableau 1.2. Statistiques sur les offices de commercialisation du Québec 2006-2007. Office ou syndicat de commercialisation Année de création Nombre d’entreprises concernées (2006 ou 2007) Sirop d’érable 1966 7300 Agneaux et moutons 1981 1200 Apiculteurs 1979 135 Bovins 1974 4715 Chèvres laitières 1982 90 Cultures commerciales 1982 10 030 Légumes transformation 1974 631 Grands gibiers 2003 25 Lait 1983 6822 Lapin 1977 112 Maraîchers 1980 2000 Œufs d’incubation 1973 64 Œufs de consommation 1964 106 Pommes 1974 606 Pommes de terre 1964 395 Porcs 1966 3917 Volailles 1969 748

Source : Site Internet de l’Union des producteurs agricoles, 2008.

Les premiers offices provinciaux créés ont été ceux de la pomme de terre et des œufs en 196413. Le plus récent est celui des grands gibiers en 2003. Lorsqu’on examine le tableau 1.2, on remarque que plusieurs secteurs agricoles sont dotés d’un office de commercialisation. En fait, la plupart des secteurs agricoles existants au Québec en possèdent un, ce qui atteste de la très grande importance de ce mode de commercialisation dans l’organisation du secteur agroalimentaire de la province.

Cette section aborde brièvement l’historique de la création des offices de commercialisation au Québec et présente en détail l’essentiel des principales dispositions de la législation québécoise.

3.1 Le contexte de remise en cause du modèle d’organisation traditionnel de la mise en marché

Bien que géographiquement très loin des champs de bataille de l’Europe, le secteur agroalimentaire québécois a subi une profonde mutation lors de la deuxième Guerre Mondiale. Au niveau de la production, les besoins de la Seconde Guerre Mondiale en force de

travail et en produits agricoles ont précipité la modernisation de l’agriculture. L’intensification du secteur agricole s’est entre autres traduite par une spécialisation des fermes et une augmentation de la transformation hors ferme des produits agricoles bruts (Morisset [1982]). Le modèle agricole de subsistance a graduellement cédé la place à une agriculture de marché, plus spécialisée. Au niveau de la transformation, le rôle du secteur agroalimentaire canadien durant la deuxième guerre mondiale a été de fournir l’Angleterre en produits alimentaires. Les entreprises privées de transformation et les réseaux de commercialisation se sont rapidement développés pour répondre à cette demande outre- atlantique.

Quelques années après la fin de la guerre et la perte des marchés d’exportation européens, une sévère crise de surproduction agricole a débuté. Cette crise a eu pour effet d’accélérer le processus de rationalisation et de concentration du secteur de la transformation (Morisset [1982] p.294). Deux principaux modes de commercialisation des produits agricoles coexistaient au Québec au cours de cette période: la formule coopérative et la contractualisation plus ou moins formelle avec des entreprises privées de transformation. Plusieurs coopératives importantes de transformation s’étaient développées depuis le début du XXe siècle dans les secteurs du lait, de la viande, du poulet, des œufs et des fruits et légumes. Dans l’industrie laitière, les coopératives étaient surtout présentes dans le secteur industriel14 représentant 45,7% des ventes (Ledoux [1971] p.18). Dans le secteur du lait de consommation15, les coopératives occupaient seulement 2,2% des ventes.

La concentration de l’industrie de la transformation couplée aux bas prix agricoles causés par une surproduction nationale ont ébranlé la confiance des producteurs vis-à-vis de la capacité de la coordination marchande des transactions de produits agricoles à rémunérer adéquatement leur production. Dès le début des années quarante, les producteurs québécois réclamaient du gouvernement la mise en place de mesures pour améliorer leur situation. La création des offices de commercialisation constituait la principale de leurs revendications. En 1952, le gouvernement québécois répond à la demande des producteurs en formant une commission royale d’enquête en charge « d’étudier les problèmes relatifs à la production, à

la vente et à la distribution des produits agricoles, et à la protection des intérêts des

14 _{Le secteur du lait industriel inclut la transformation du beurre, du fromage, de la poudre et autres produits}

laitiers transformés.

agriculteurs et des consommateurs » (Prégent [1979] p.8). Publié en 1955, le rapport de cette

commission appelée commission Héon, fait état dans un premier temps « des besoins accrus

en produits agricoles d’une société en voie d’industrialisation » (Garant et al. [1981] p.2). À

partir de ce constat, plusieurs recommandations sont émises en vue d’améliorer la quantité et la qualité des produits agricoles québécois. L’une de ces recommandations vise l’adoption d’une nouvelle législation prévoyant l’organisation de la commercialisation calquée sur le modèle des marketing boards utilisés dans d’autres provinces canadiennes et qui permet aux producteurs agricoles d’ordonner la commercialisation de leurs produits à l’aide d’un mécanisme comportant un élément d’extension juridique. Ce rapport suggérait également la création d’un régulateur gouvernemental ayant pour mandat de surveiller l’application de cette forme d’organisation, d’assurer la protection des intérêts du public et des agents visés, et d’aider à la coordination des opérations entreprises dans le cadre de cette organisation de la commercialisation.

Les recommandations du rapport sont finalement appliquées en 1956 avec la création de la Loi 44, la Loi des marchés agricoles et d’un office des marchés agricoles qui agirait en tant que régulateur de l’application de la Loi16. Les premières organisations de mise en marché collective et obligatoire locales ont été créées l’année suivante. La Loi 44 a été amendée à plusieurs reprises depuis son adoption en 1956. Il n’entre pas dans le cadre de ce travail de rechercher les motivations profondes de ces modifications mais une constatation s’impose : les amendements adoptés visaient l’accroissement des pouvoirs des offices et de l’efficacité de l’organisation de la mise en marché collective.

3.2 Principales dispositions de la législation et structure organisationnelle

Avant d’examiner la structure réglementaire et organisationnelle des offices de commercialisation, une clarification s’impose. L’utilisation dans ce travail du terme « office de commercialisation » a pour utilité de simplifier la lecture. En fait, les offices sont un des nombreux éléments du système de mise en marché collective. Ils font l’objet d’une attention particulière dans cette thèse puisque ce sont les offices qui exécutent les transactions commerciales avec les acheteurs et c’est cet aspect que j’ai choisi d’investiguer dans ce travail. Cependant, cette simplification volontaire peut induire en erreur dans le cadre d’une

procédure analytique. Les offices de commercialisation sont définis par les plans conjoints. Ce sont ces plans qui dictent les règles du jeu, notamment au travers de la spécification des pouvoirs des offices. Ces plans sont eux-mêmes soumis à un cadre réglementaire plus large et sont supervisés par une autorité régulatrice. Les prochaines sous-sections ont pour objectif de caractériser la structure et le fonctionnement du système de mise en marché dans son ensemble. Un schéma (figure 1.2) de la structure de la mise en marché est présenté à la fin de cette sous-section.

3.2.1 Les plans conjoints

Au Québec, les plans conjoints sont définis dans un cadre réglementaire relevant de la Loi L.Q.R. M-35.1. Le plan conjoint est un plan dans lequel sont stipulées toutes les règles du jeu de la commercialisation du produit agricole auquel il s’applique. Il définit les agents visés par son application, les objectifs du plan, son pouvoir juridictionnel, les pouvoirs et devoirs de l’office en charge de l’appliquer, les producteurs visés, et son mode de financement. Le plan conjoint est un dispositif institutionnel qui vise à rééquilibrer le rapport de force entre les producteurs et les acheteurs de produits agricoles. Dans un document produit par la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec (RMAAQ [2002]), le plan conjoint est défini comme étant :

« […] un outil à la disposition des producteurs agricoles et des pêcheurs; il [le plan conjoint] leur donne la possibilité de négocier collectivement toutes les conditions de mise en marché de leur produit et de leur pêche et d’en réglementer des modalités. Mécanisme d’action collective, un plan conjoint modifie les rapports de force entre les partenaires du secteur agroalimentaire.» (RMAAQ [2002]).

Les plans conjoints ne peuvent être opérationnels sans l’approbation de l’autorité régulatrice et d’une majorité suffisante parmi les producteurs visés par le plan. La procédure de mise en place d’un plan conjoint est précisée dans la Loi. Seuls les producteurs agricoles visés par le plan conjoint peuvent prendre l’initiative de former un plan et d’approuver sa mise en place. Pour être valide, une requête de plan conjoint doit être signée par un minimum de dix producteurs agricoles et présentée au régulateur. Si le régulateur accepte la requête, le projet de plan est soumis à un référendum parmi les producteurs agricoles visés. Pour que le vote au référendum soit valide, la moitié des intéressés doivent avoir voté. Le plan conjoint est approuvé lorsque les deux tiers des votants y sont favorables. Un plan conjoint peut

également être exceptionnellement approuvé sans référendum sur décision du Conseil des Ministres.

Par ailleurs, les dépenses découlant de l’application d’un plan conjoint sont financées par des contributions prévues dans ce dernier. De fait, les plans détiennent un pouvoir réglementaire qui permet de « retenir, sur le prix de vente, les sommes nécessaires à sa mise en marché et

toute autre contribution imposée en vertu du présent titre » (1990, c.13, a.98). Les

modifications du montant des contributions doivent être présentées lors des assemblées générales de producteurs visés par le plan et y être approuvées.

3.2.2 Offices de commercialisation

Chaque plan conjoint est géré par un office de commercialisation de producteurs, une coopérative spécialisée ou tout autre groupe de producteurs intéressés. L’office de commercialisation constitue en quelque sorte l’organe d’opérationnalisation du plan conjoint. Au Québec, l’office est généralement une fédération spécialisée de producteurs composée d’un conseil d’administration de producteurs élus démocratiquement par les producteurs visés par le plan. Exceptionnellement, les directeurs peuvent être désignés par l’autorité gouvernementale. Le conseil d’administration peut compter moins d’une dizaine de membres ou plus de vingt si nécessaire. Des employés administratifs viennent généralement compléter les effectifs de l’office. C’est le conseil d’administration qui est en charge de déterminer les opérations de l’office parmi les pouvoirs délégués par la Loi. Il s’agit d’une forme organisationnelle dans laquelle les pouvoirs de décision sont délégués du gouvernement vers l’office et son conseil d’administration, puis aux directeurs et employés salariés de l’office. Les activités des offices ne sont pas uniquement ni directement soumises à la surveillance des pouvoirs publics. Le conseil d’administration est responsable de la gestion quotidienne et de l’administration du plan conjoint, du résultat des négociations des conditions de commercialisation et de l’application des règlements, à la fois devant le groupe de producteurs intéressés et devant le législateur par l’intermédiaire du régulateur. Les conséquences de cette structure décentralisée sur son efficacité économique ont très peu été abordées dans la littérature (Johnson [2000]).

Par ailleurs, à l’instar des offices de producteurs, la Loi (L.R.Q. c. M-35.1) permet à une association de personnes engagées dans l’une ou l’autre des étapes de la commercialisation du

personnes dans le cadre des négociations des contrats avec l’office de commercialisation. Pour obtenir l’accréditation, l’association doit être suffisamment représentative des personnes qu’elle prétend représenter puisqu’une fois l’accréditation obtenue, l’association représente toutes les personnes visées, qu’elles soient membres ou non de l’association. Le régulateur se réserve le droit de révoquer l’accréditation si elle le juge nécessaire. Les contrats conclus entre l’office de commercialisation et l’association accréditée lient donc tous les producteurs agricoles visés par le plan conjoint mais aussi toutes les entreprises ou personnes visées par l’accréditation. Ainsi, dans le secteur laitier, une association accréditée d’acheteurs/transformateurs privés17 a été formée pour négocier les conditions de mise en marché du lait avec l’office qui est l’unique fournisseur de lait au Québec, ce qui a pour conséquence de lier tout acheteur de lait privé québécois au contrat de vente négocié par les parties.

3.2.3 Le cadre réglementaire

Le développement de la législation sous laquelle les plans conjoints et les offices de commercialisation ont été établis est façonné par la juridiction duale canadienne fédérale- provinciale. De fait, la législation habilitant les offices peut être provinciale, fédérale ou une combinaison des juridictions provinciale et fédérale (Veeman [1987] p.992). La plupart des produits agricoles commercialisés par l’intermédiaire d’offices ont pour cadre réglementaire une législation provinciale (porc, bœuf, fruits et légumes, agneau, pommes de terre, etc.). Certains produits sous gestion de l’offre, tels les œufs et la volaille, sont soumis à des offices de commercialisation nationaux afin de coordonner et stabiliser le commerce interprovincial18. D’autres organisations collectives relèvent de lois fédérales spécifiques telle la Commission canadienne du blé (CCB) qui commercialise le blé et l’orge19_{. La production}

laitière est, quant à elle, coordonnée par des plans conjoints provinciaux et un office national, la Commission canadienne du lait (CCL). Dans ce cas précis, la coordination des ventes de lait provinciales est accomplie par les offices provinciaux, alors que les éléments de coordination interprovinciale et internationale (ententes de mise en commun du lait et des

17 _{Le terme acheteurs/transformateurs privés est utilisé dans cette thèse pour différencier ces acheteurs des}

acheteurs coopératifs, c’est-à-dire des coopératives qui achètent et transforment le lait.

18 _{L’établissement d’offices de commercialisation fédéraux dans le cas des œufs et de la volailles fait suite à une}

série de conflits entre plans conjoints provinciaux concernant la circulation interprovinciale des produits. Voir A.E. Safarian « Canadian Federalism and Economic Integration », Ottawa : Information Canada (1974), pour un résumé des principaux éléments de ces conflits.

revenus du lait entre les provinces, calcul du quota national, gestion du commerce international) sont régis par la CCL.

Au niveau des plans conjoints provinciaux du Québec, c’est la Loi L.Q.E. c. M-35.1 qui établit les règles qui permettent d’organiser la commercialisation collective et obligatoire des produits agricoles. C’est une loi qui relève du droit semi-public puisqu’elle régit les relations entre particuliers et l’État, et de particuliers à particuliers. Par ailleurs, c’est une loi d’action collective qui « déroge à certains principes fondamentaux de droit individuel, comme celui de

la liberté des conventions et de la liberté de faire commerce […] et consacre le principe que le désir de la majorité lie la minorité » (Prégent [1979] p.9). De fait, une fois approuvé, le

plan conjoint lie tous les agents visés par le plan conjoint et devient obligatoire même pour la minorité ne l’ayant pas approuvé. Je rappelle ici que cette particularité des plans conjoints les distingue de la formule coopérative puisque le coopératisme est basé sur un acte volontaire et ne possède pas de pouvoir de coercition pour contraindre les non-membres.

3.2.4 La Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec

Les législations provinciales pourvoient à l’établissement d’une autorité régulatrice dans chaque province qui agit dans l’intérêt des producteurs, des consommateurs et du public (Veeman et Loyns [1979] p.62). Les pouvoirs, devoirs et activités de ces autorités varient d’une province à l’autre mais en général, elles ont le statut d’organisme de régulation économique et de tribunal administratif pouvant exercer des fonctions quasi-judiciaires afin de résoudre les conflits liés à l’interprétation de la législation ou à des actions entreprises par les agents visés par cette dernière.

Au Québec, l’organisme de régulation chargé de surveiller l’application des plans conjoints se nomme la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec (RMAAQ). Bien que créée au même moment que la Loi 44 en 1956, la Régie dans sa forme actuelle, avec sa structure et ses statuts de régulateur et de tribunal administratif, existe depuis la refonte de cette loi en 1963. La Régie est considérée comme un organisme para-gouvernemental et semi-autonome. Elle est complètement indépendante du gouvernement dans ses décisions, mais relève tout de même de ce dernier pour certaines contingences. Par exemple, elle peut édicter des règles pour sa régie interne, mais doit les soumettre à l'approbation du gouvernement. De plus, son budget doit être approuvé par l’Assemblée Nationale et le gouvernement peut suspendre, modifier ou annuler toute décision de la Régie s’il le juge opportun, ce qui demeure cependant

Selon la Loi, la Régie a pour objectifs : « […] de favoriser une mise en marché efficace et

ordonnée des produits agricoles et alimentaires, le développement de relations harmonieuses entre les différents intervenants, la résolution des difficultés qui surviennent dans le cadre de la production et la mise en marché de ces produits en tenant compte des intérêts des consommateurs et de la protection de l'intérêt public » (1990, c.13, a. 5; 1997, c.43, a.362).

Ses principales fonctions peuvent être regroupées sous trois catégories:

- Régulation économique : la Régie approuve les règlements encadrant le bon fonctionnement de la mise en marché collective, accrédite les regroupements d’acheteurs et de transporteurs pouvant négocier avec les offices de commercialisation et émet des avis concernant les permis d’exploitation d’usines laitières et de transport de lait.

- Résolution de différends : la Régie agit en tant qu’organisme de résolution de différends entre les parties impliquées dans l’application d’un plan conjoint. Elle désigne les conciliateurs ou les médiateurs afin de faciliter le règlement des conflits, réalise des enquêtes pour documenter les litiges, émet des ordonnances et tranche les conflits lorsque nécessaire.

- Surveillance : la Régie supervise l’application des plans conjoints et prend les dispositions nécessaires pour les rendre conformes aux règles dictées par la Loi. Elle homologue les conventions de mise en marché et évalue périodiquement les interventions des plans conjoints.

La RMAAQ détient plusieurs pouvoirs réglementaires. En tant qu’organisme de surveillance, elle possède tous les droits sur l’application des règlements entourant le plan conjoint et les