Mesures annexes

Devido à ascensão do regime militar no início de 1964, qualquer mobilização popular em torno da reforma agrária tornou-se objeto de repressão. O golpe militar extinguiu a efervescência do debate agrário, favorecendo, aos poucos, pela força, a tese de Delfim Neto sobre a “modernização agrícola sem reforma agrária” (DELGADO, 2010). Sob influência da Doutrina Social da Igreja Católica, os militares promulgaram, porém, a Lei no. 4.504, de 30 de novembro de 1964: o Estatuto da Terra.

O Estatuto da Terra substituiu a tradicional concepção jurídica da propriedade, proveniente da Lei de Terras, de 1850, que trata a terra como uma simples mercadoria, pela inserção do princípio da “função social da propriedade” (DELGADO, 2010). Esse estatuto envolveu uma concepção diferente em relação à questão da terra no país. Nele, há a concepção da terra a partir da sua função social em detrimento da função meramente mercadológica. Faz-se necessário o reconhecimento de que o estatuto humanizou contratos, impediu velhas práticas semifeudais e pós-escravocratas e estabeleceu a possibilidade da desapropriação (MARÉS, 2003). A partir dele, houve a possibilidade de correção de algumas injustiças sociais agrárias.

Já no que concerne à questão da reforma agrária em termos de desapropriação, o Estatuto da Terra não alterou o conceito de propriedade privada da terra. Sobre isso, o seu artigo 2º., estabelece que:

A propriedade rural da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente: a) favorece o bem estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias; b) mantém níveis satisfatórios de produtividade; c) assegura a conservação dos recursos naturais; d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.

De acordo com o artigo acima, o Estatuto da Terra não apresentou um posicionamento positivo em relação à concepção de reforma agrária. O estatuto estabeleceu normas para o uso da terra em termos de produtividade e não há item algum que se refira à desapropriação com a finalidade dessa reforma. Nessa perspectiva, a desapropriação de terra com configuração da diminuição ou do fim dos latifúndios e da promoção da alteração da estrutura agrária estabelecida no país ao longo dos anos depende do poder político do Estado e da interpretação dos tribunais. Observe-se que os termos latifúndio e minifúndio atingiram uma maior politização no decorrer da década de 1960. Esses termos “adquiriram o estatuto de categorias legais, com critérios precisos de definição quanto à dimensão de área, modalidades e graus de utilização da terra, natureza das relações de trabalho e outros” (MENDONÇA; STEDILE, 2006, p. 71). Prevalece, assim, a (re)afirmação da plenitude do direito de propriedade, através da configuração de normas sobre a produtividade no campo e a omissão de normas sobre a constituição das propriedades em termos de justiça social. Há reprodução e manutenção do pensamento de que poucos podem vir a produzir em grandes quantidades de terra desde que produzam. À maioria da população com interesse pelo trabalho no campo, cabe apenas lutar pelo direito de uso da terra que restou.

Diante de movimentos sociais reprimidos de lideranças perseguidas e de sindicatos sob intervenção, o Estatuto acabou por significar pouco em termos de medidas efetivas em prol das demandas por terra dos trabalhadores rurais (MENDONÇA, 2006). Por conseguinte, não interferiu na implementação de uma política agrícola voltada para modernização técnica, a qual não se refere à valorização humana dos trabalhadores rurais. Essa política visa à aceleração do crescimento da produção agrícola e, por isso, integrou com destaque a agenda oficial do governo, que a fomentou através do Sistema Nacional de Crédito Rural. Até então os procedimentos da agropecuária brasileira somente acertou para os fins a que se visou: maior soma de lucros no menor prazo possível e com o mínimo de despesa inicial. Sob esse ponto de vista - do negócio - a questão da terra alcança o objetivo para o qual foi planejada. Já, sob o ponto de vista da valorização humana, a política desenvolvida foi responsável pelo baixo nível de vida da população rural naquele momento.

Em meio a esses contastes, em 1970, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) foi criado pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970, cuja “missão prioritária foi executar a reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário nacional” (BRASIL, 1912). O INCRA é uma autarquia federal e está implantado em todo o território nacional através de 30 superintendências regionais, sendo a do estado do Tocantins, instalada na capital Palmas, a superintendência número 26 (INCRA-SR26). Sendo assim, o INCRA foi criado a partir do Decreto nº 1.110, de 1970, resultado da fusão do IBRA com o INDA. Nessa época, mais do que reforma agrária, o Governo Federal incentivou a colonização da Amazônia. Muitos migrantes de vários estados foram levados a ocupar as margens da estrada Transamazônica e empresas de variados ramos receberam incentivos fiscais para grandes projetos agropecuários, mas a experiência não foi sucedida.

Além disso, o regime militar configurou o enfraquecimento da perspectiva de uma reforma agrária e com ele surgiu o impasse sobre o projeto de nação para o Brasil com influência tanto do processo de modernização e tecnologização da agricultura como também das articulações de movimentos sociais no campo. Nesse contexto político e social da década de 1970, o desemprego no campo cresceu, o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) deu os primeiros passos e as primeiras ocupações de terras também iniciaram.

Todos esses acontecimentos contribuíram para o surgimento do movimento de redemocratização política do Brasil na década de 1980. Observe-se que a crise da dívida externa deflagrada em 1982 configurou, porém, maior poder e relevância econômica aos fazendeiros e empresários agrícolas. Além disso, com o novo cenário mundial da economia global, o Brasil adotou o modelo econômico neoliberal e as agroexportações se tornaram a principal fonte de receita para pagar os credores estrangeiros.

A redemocratização, em 1984, trouxe de volta o tema da reforma agrária. O Decreto nº 97.766, de 10 de outubro de 1985, instituiu novo Plano Nacional de Reforma Agrária com a meta utópica de destinar 43 milhões de hectares para o assentamento de 1,4 milhão de famílias até 1989 (INCRA, 2014b). Criou-se, para isso, o Ministério Extraordinário para o Desenvolvimento e Reforma Agrária (MIRAD), mas quatro anos depois os números alcançados eram modestos perante a meta. Esses números refletiram o intenso debate político e ideológico em torno da reforma agrária na Assembléia Nacional Constituinte. Deste embate, resultaram a extinção do INCRA (em 1987) e do próprio MIRAD (em 1989). A responsabilidade pela reforma agrária passou para o Ministério da Agricultura.8

Com o processo de redemocratização do país, movimentos sociais no campo - insurgentes na década de 1950 - passaram por (re)articulações, dentre eles o MST. Esse movimento social surgiu oficialmente em 1984 com o apoio de padres, bispos e agentes da pastoral da terra. De acordo com Stedile (2006), o MST é constituído por um processo de organização social coletiva e assume cada vez mais um papel questionador da função social da propriedade e da necessidade de reformulação das políticas sociais no país.

Nesse sentido, o MST propugna a “terra de viver” em detrimento da “terra de negócio”.9

A primeira consiste no pedaço de terra com o qual o/a camponês/a sonha a fim de ter um lugar onde viver dignamente e reproduzir sua família com o produto do trabalho desta e a segunda consiste em servir os interesses comerciais dos latifundiários brasileiros (SAMPAIO, 2010). Esse movimento social parte da uma perspectiva de terra que se refere à inclusão dos trabalhos rurais ao direito de posse e de uso da terra de forma digna para a sua sobrevivência de modo a ocorrer uma mudança social no Brasil. A postura de luta do MST se coaduna com a concepção de que uma sociedade organizada é a raiz para a justiça social. Sobre isso, Resende (2010a, p. 162) aponta uma perspectiva de “movimento social associado à mobilização da sociedade civil e à crença na capacidade de atores sociais, engajados em ação coletiva, influenciarem no sentido da mudança social”.

Para seus defensores e simpatizantes, ao subverter percepções, normas e costumes tradicionais, o movimento social perturba a “ordem natural das coisas”, expondo e dando voz a tensões subjacentes na sociedade brasileira no que concerne à questão agrária, como uma fonte de inspiração na luta por concretizar a promessa da igualdade de direitos ao uso da terra (CARTER, 2010). Destaque-se o papel desse movimento em conseguir, ao longo das últimas décadas, a manutenção da reforma agrária na agenda política dos governos, alternando pressões diretas, pela via de ocupações de terras, com pressões indiretas através da articulação de pronunciamentos de políticos de instituições e grupos sociais formadores de opiniões.

Já para os críticos e opositores, esse movimento perturba o funcionamento dito “normal” do sistema jurídico brasileiro, pois as noções „a-históricas‟ de neutralidade legal da retórica negligenciam deliberadamente as dimensões constitutivas sociais e históricas e exigem o cumprimento estrito e rígido do que chamam justiça (MESZAROS, 2010). Mesmo que as ocupações de terras, ora organizadas ora apoiadas pelo MST, sejam alvos de críticas de pessoas comuns da sociedade, da mídia e, sobretudo, dos detentores do poder político e

9

De acordo com Sampaio (2010), os conceitos de “terra de negócio” e de “terra de viver” foram cunhados por José de Souza Martins e divulgados pela Comissão Pastoral da Terra da Congregação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).

econômico estabelecido; constituem parte indispensável das operações do movimento. Devido às mobilizações e ações do MST, o “Estado de Direito” no Brasil passou a incitar o governo e a justiça a “fazerem cumprir a lei” em relação ao movimento e esse procedimento, por sua vez, leva a cabo o questionamento sobre a „lei de quem‟ e nos termos de quem (MESZAROS, 2010). Isto é, as leis são feitas por certos agentes sociais com interesses específicos e por esse motivo podem beneficiar, proteger e/ou desproteger outros grupos. Por um lado, o sistema jurídico brasileiro se configura conservador no que se refere às questões relativas à propriedade. Por outro, a principal questão não é sacrificar o Estado de Direito em nome do combate à pobreza e à exclusão, mas recuperar os aspectos da lei que lidam de modo favorável com questões de pobreza e exclusão social (MESZAROS, 2010). O MST sinaliza, porém, que se houvesse vontade política, não haveria necessidade de realizar ocupações de terra e, por isso, algumas autoridades da justiça brasileira apoiaram os argumentos do movimento no que se refere à função social da propriedade. Sob essa perspectiva, a propriedade não é absoluta e poderia, em certas circunstâncias, ser ocupada.

Ademais, com o fim do regime da ditadura, em 1985, houve o início do processo de redemocratização. No mesmo ano, diante novo contexto político, a reforma agrária voltou à agenda política e uma das ações do presidente José Sarney foi lançar o Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA), cuja meta era o assentamento de 1,4 milhões de famílias em terras a serem desapropriadas (SAMPAIO, 2010). No entanto, para Carter (2010), as democracias políticas têm poucas chances de instituir uma alteração revolucionária da estrutura agrária, uma vez que as garantias constitucionais e os mecanismos do Estado de Direito diminuem a possibilidade de realizar extensas transformações. O presidente Sarney corroborou com essa postura do Estado de Direito quando ficou temeroso da reação dos latifundiários e suspendeu a execução do PNRA.

Mediante essa situação, Meszaros (2010) argumenta que o Estado de Direito no Brasil depende de correlações de forças em um determinado momento, de acordos políticos e da disposição dos operadores do sistema jurídico de utilizar seus poderes de forma específica. Carter (2010) ainda aponta que, no que se refere à reforma agrária em democracias contemporâneas, há duas alternativas para a redistribuição fundiária: uma abordagem conservadora e outra abordagem progressista. O Quadro 1.1, a seguir, apresenta características dessas abordagens.

Quadro 1.1 – Reforma agrária nas democracias contemporâneas

Conservadora Progressista

Motivação Reage a protestos sociais. Motivada por uma agenda de

mudança social. Alcance da política

pública

Lida com demandas específicas, não com problemas sistêmicos.

Orientação estrutural.

Objetivo principal Aplacar conflitos rurais. Limitar a mudança social.

Promover a agricultura camponesa

Transformar a estrutura agrária e suas relações de poder. Extensão e

velocidade da distribuição da terra

Mínima e prolongada.

A estrutura fundiária permanece, em grande parte, intacta.

Substancial e rápida.

O sistema de propriedade rural passa por mudanças rápidas e notáveis.

Forma de

distribuição da terra

Favorece os interesses do Estado e dos grandes proprietários rurais.

Propícia ao desenvolvimento dos camponeses.

Efeito sobre os setores populares

Desencoraja novas reivindicações. Favorece a reivindicação de novos direitos.

Impacto sobre grandes proprietários rurais

Os proprietários podem lucrar por meio de generosas compensações do Estado.

Os termos da expropriação favorecem o Tesouro público acima dos interesses da elite agrária.

Relação com o status

quo

A distribuição de terra não altera as relações de poder existentes.

A distribuição de terra busca alterar as configurações de poder.

Relações entre o Estado e os

movimentos sociais

Criminalização do protesto social. Violações dos direitos humanos ocorrem com impunidade.

Respeito pela autonomia dos movimentos sociais. Proteção dos direitos humanos

elementares. Apoio do Estado aos

assentamentos da reforma agrária

A assistência do Estado responde

principalmente à agitação dos lavradores.

Os programas públicos promovem a sustentabilidade dos assentamentos e da agricultura camponesa, favorecendo a agroecologia. Adaptado de Carter (2010).

De acordo com as características sintetizadas no Quadro 1.1 sobre as abordagens da reforma agrária, no Brasil, há configuração da abordagem conservadora nos termos conceituais definidos. A Lei Magna, a saber, se constituiu com características conservadoras no que concerne à questão agrária do país, pois a classe latifundiária, proponente da abordagem conservadora, possui significativo poder político no Congresso Nacional e, com isso, mantém seus interesses por meio da legislação brasileira. A Constituição Federal promulgada em 1988 apresenta demandas específicas sobre a reforma agrária e não problemas sistêmicos; limita a mudança social; trata do lucro dos proprietários através de pagamento do Estado pela desapropriação de suas terras; não altera as relações de poder existentes com distribuição de terra. Na época, o foco político estava nos interesses dos grandes proprietários

rurais com ampla representatividade no Congresso, na constituição do novo poder civil - a democracia - e nas mudanças do quadro internacional do Brasil. A nova ordem constitucional está submetida, assim, ao processo de ajustamento constrangido à ordem econômica globalizada (DELGADO, 2010), mas de qualquer modo, propiciou posteriormente a concretização de uma reforma agrária através da criação de projetos de assentamento por todo o país.

Observe-se que, apesar de poucas alterações acerca da questão da terra no Brasil em relação ao já estabelecido no Estatuto da Terra (1964) em função do cenário político que rege o país, a Constituição Federal de 1988 muda o estatuto da propriedade fundiária, legitimando- a por sua função social. Especificamente, o Artigo 147 da Constituição condiciona o uso da propriedade ao bem-estar social e autoriza a lei a promover a justa distribuição dela com igual oportunidade para todos (PRADO JÚNIOR, 2014). O dispositivo desse artigo regula, de forma implícita, a possibilidade de reforma agrária ao elucidar a tese da desapropriação da propriedade imobiliária rural para o fim de forçar a subdivisão de terras mediante “justa e prévia indenização em dinheiro” do proprietário.

Em 29 de março de 1989, o Congresso Nacional recriou o INCRA, rejeitando o decreto-lei que o extinguira, mas a falta de respaldo político e a pobreza orçamentária mantiveram a reforma agrária quase paralisada. A questão foi, então, vinculada diretamente à Presidência da República com a criação, em 29 de abril de 1996, do Ministério Extraordinário de Política Fundiária, ao qual imediatamente se incorporou o INCRA. Em 14 de janeiro de 2000, o Decreto nº 3.338 criou o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), órgão ao qual o INCRA está vinculado hoje. Segundo o INCRA, dentre suas diretrizes estão:

Primeira Diretriz: O INCRA implementará a reforma agrária promovendo a

democratização do acesso a terra através da criação e implantação de assentamentos rurais sustentáveis, da regularização fundiária de terras públicas e gerenciará a estrutura fundiária do país, contribuindo para o desenvolvimento sustentável, para a desconcentração da estrutura fundiária, para a redução da violência e da pobreza no campo e promoção de igualdade. Segunda Diretriz: O INCRA implementará a reforma agrária de forma participativa reafirmando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, contribuindo para o fortalecimento das parcerias e da sociedade civil organizada (INCRA, 2014a).

Cabe ao INCRA, assim, todo o processo de implantação da reforma agrária no país, desde a regularização fundiária para a execução da reforma até a fiscalização dos projetos de assentamentos.

Somente, no governo de Fernando Henrique Cardoso, 1995, a questão da terra retornou à agenda política devido ao massacre de trabalhadores sem-terra no estado de Rondônia. Naquele momento, o MST iniciou uma nova fase e se articulou a setores influentes da sociedade brasileira - Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Associação Brasileira de Imprensa (ABI), Central Única dos Trabalhadores (CUT), dentre outras associações profissionais e organizações não- governamentais - em apoio à reforma agrária (SAMPAIO, 2010). De 1995 até os dias de hoje, a questão agrária não saiu da agenda política em meio a grandes mobilizações populares por todo o Brasil, principalmente através do MST.

Deve-se destacar também que os oito anos do governo do presidente Fernando Henrique focaram na constituição de um estado liberal, integrado ao mercado global, com consequência direta na questão da terra. Para os defensores do neoliberalismo, a reforma agrária não cabe mais no projeto de inserção da economia brasileira na dinâmica do mercado internacional: “o Brasil já resolvera questão agrária que entravava o desenvolvimento do capitalismo no campo, e o que fizera pela via de modernização tecnológica, sem distribuição de terras” (SAMPAIO, 2010, p. 402). Por esse lado, a elevação do nível tecnológico das atividades rurais parece reunir todos os fios da meada e constituir a maneira de atender a todos os interesses mercantis em voga. O progresso técnico a que se almeja possui o fim preciso da rentabilidade da agricultura. Todavia, para Prado Júnior (2014), uma vez que o fim da alta rentabilidade do agronegócio é alcançado e ampliado, o seu “sucesso” tem sido superpublicitado por grupos midiáticos vinculados à elite agrária e que omitem o fato de este setor rural continuar se beneficiando de amplos subsídios públicos.

Por outro lado, o desenvolvimento agrícola e a inclusão social do/a trabalhador/a rural não se acham diretamente relacionados. A política governamental de elevação do progresso técnico com finalidade da rentabilidade da exploração rural, não constitui, por si, fator de elevação da melhoria das condições de trabalho. Há a institucionalização da desigualdade entre as pessoas a partir da implantação de uma democratização política específica para a nação brasileira, ancorada nas premissas neoliberais de modernização das técnicas de produção assim como dos padrões de consumo da sociedade (PRADO JÚNIOR, 2014). Nesse universo do capitalismo globalizado, a persistência da pobreza rural de milhões de famílias consiste, em parte, nas populações que não acompanharam o progresso tecnológico e também não foram absorvidas em outros setores da economia. Em parte, a pobreza rural persiste em um lastro de mão de obra estruturalmente excedente a que resta somente a ajuda de políticas sociais.

Isso posto, o processo histórico de formação do Estado nacional brasileiro é sempre perpassado pelo processo da questão agrária, haja vista que o problema da terra no Brasil se situa no centro da contradição que emperra a transição do Brasil-Colônia para o Brasil-Nação (SAMPAIO, 2010). Sob a perspectiva crítica da reforma agrária - defensora do modelo político neoliberal -, os projetos de assentamentos, enquanto meio para resolver a questão agrária do país, constituem um fracasso econômico, retratam suas comunidades como favelas rurais, representam uma política obsoleta para o desenvolvimento econômico, concebendo o MST como um movimento anacrônico (SAMPAIO, 2010). Já sob a perspectiva defensora da reforma, os projetos de assentamento representam uma preocupação com a profunda injustiça social do Brasil, contribuem para a diminuição da pobreza como restrições de liberdades, promovem a inclusão social e reduzem a acentuada desigualdade social do país de modo a,