MODELO LÓGICO
Resumo: Este artigo sistematiza premissas teóricas que dão suporte ao Programa de Aquisição de Alimentos, na modalidade Compra Institucional, por meio da metodologia do Modelo Lógico, no intuito de descrever articulações entre ações, produtos e resultados esperados da política pública e delimitar um modelo avaliativo. Para realização deste estudo, foi feita análise do material institucional-legal e documental relativo ao PAA e revisão da literatura disponível. O método de análise utilizado para o estudo do Programa e estruturação do modelo lógico baseou-se em Cassiolato e Gueresi (2015) e W. K. Kellogg Foundation (2004). Os resultados permitiram delinear o modelo lógico do programa, ampliando a visão de avaliação para a identificação de atores-chave, capacidades estatais e barreiras de desempenho. Os resultados tornam possível uma comparação entre o Programa como previsto e o que tem sido, de fato, implementado nos diversos contextos dos órgãos públicos brasileiros. Ao desvendar essa relação entre as premissas teóricas e elementos empíricos, é possível readequar os elementos constitutivos para a resolução dos problemas que o originou. Um modelo de avaliação é proposto como forma de auxiliar o gestor na identificação de problemas, na caracterização de fatores favoráveis às intervenções exitosas e na mensuração dos efeitos do Programa.
Palavras-chave: Modelo Lógico. Agricultura Familiar. Segurança Alimentar e Nutricional. Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).
INTRODUÇÃO
Organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), o Programa Mundial de Alimentos (PMA) e a Organização Mundial da Saúde (OMS) têm indicado a necessidade de políticas e programas voltados ao fortalecimento da agricultura familiar e à aproximação entre produção e consumo de alimentos. Umas das principais políticas de fortalecimento da agricultura familiar são os contratos públicos. A utilização de contrato público como instrumento de política para influenciar o comportamento do setor público e privado tem crescido em diversos países nos últimos anos (SONNINO; LOZANO TORRES; SCHNEIDER, 2014). No Brasil, a primeira iniciativa de abrangência nacional de compras da agricultura familiar foi criada em 2003, pela Lei Nº 10.696/2003 que instituiu o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) como ação estratégica e estruturante do Programa Fome Zero. O PAA marca a convergência entre a necessidade de fortalecer a agricultura familiar e a temática soberania e segurança alimentar e nutricional (SSAN), criando condições que facilitaram a implementação de políticas públicas de apoio à
166 comercialização (GRISA; SCHNEIDER, 2014). O PAA, de acordo com a lei de criação, tem o propósito de “incentivar a agricultura familiar, compreendendo ações vinculadas à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação de estoques estratégicos” por meio da compra a preços pré-fixados, com dispensa de licitação, dos produtos produzidos pela agricultura familiar.
O sucesso dos programas públicos de compras governamentais da agricultura familiar, como o PAA, evidenciam iniciativa do Estado na reorganização de sistemas agroalimentares e de relações de mercado a partir do foco no desenvolvimento rural sustentável e no provimento de refeições adequadas (FAO, 2016). Ao avançar para além da intervenção em processos produtivos considerando a multidimensionalidade que afeta a vida e a produção na agricultura familiar (FREITAS; FREITAS; DIAS, 2012), o PAA contribui tanto para resgatar, manter e fortalecer a produção de produtos agrícolas tradicionais, por meio do desenvolvimento de mercados locais e regionais (DIAS et al., 2013), quanto para garantir alimentação a segmentos populacionais, rurais e urbanos – beneficiários de políticas públicas – em situação de insegurança alimentar.
Em geral, as pesquisas no PAA têm utilizado metodologias qualitativas, sob viés de política setorial, abordando separadamente determinados temas e problemas com destaque em impactos para beneficiários, gestão e a execução e formação de mercados para a agricultura familiar (SALGADO et al., 2020). Apesar do volume de estudos de avaliação em mais de 15 anos, o PAA ainda carece de indicadores para monitorar os seus impactos e de estudos de abrangência nacional para avaliá-lo em seus múltiplos aspectos (KAMINSKI et al., 2018). Para uma avaliação abrangente, é recomendável tomar como base o estudo das premissas teóricas do programa, para identificar as deficiências do desenho que podem interferir no seu desempenho por meio do modelo lógico (KAMINSKI et al., 2018; ROSSI; LIPSEY; HENRY, 2019). As premissas teóricas do programa se referem a como determinados recursos e ações conduzem a determinados resultados esperados para os beneficiários do programa (CASSIOLATO; GUERESI, 2015; OLIVEIRA et al., 2010). O seu estudo, portanto, é passo necessário para estruturar critérios de avaliação a partir de fontes de informações e bases de dados existentes de modo a indicar análises e respostas necessárias para se delinear o ciclo de gestão (KAMINSKI et al., 2018).
Ao esboçar as premissas teóricas da política, o modelo lógico é considerado ferramenta útil para avaliação e descrição da política, para comunicação de seus resultados e verificação de seu funcionamento previsto, bem como explorar o problema,
167 suas causas e suas consequências. O modelo lógico é uma ferramenta sistemática e visual que pode ajudar a explicar, de forma simplificada, os fundamentos teóricos do Programa, que são frequentemente complexos, compreendendo muitos diferentes tipos de componentes interligados, facilitando o planejamento, a comunicação e a tomada de decisão, além de gerar subsídios importantes para estruturar seu sistema de avaliação (SAMBUICHI et al., 2019; SAVAYA; WAYSMAN, 2005; W.K. KELLOGG FOUNDATION, 2004).
Por operar sob diferentes modalidades, o PAA acarreta desafios adicionais ao exercício de delimitação de modelo lógico, e, consequentemente, de avaliação e monitoramento de resultados e impactos, uma vez que cada modalidade possui modos de execução, órgãos responsáveis e beneficiários específicos (KAMINSKI et al., 2018). Diante dessa constatação, Kaminski et al. (2018) sugere que resultados de cada modalidade sejam avaliados e monitorados separadamente, de modo a se observar possíveis efeitos sinérgicos ou até mesmo antagônicos por modalidade.
Entre as modalidades de execução do Programa, duas merecem destaque em função do volume de recursos executados, público atendido e potencial para o fortalecimento da agricultura familiar: a Compra com Doação Simultânea (CDS) e a Compra Institucional (CI). O PAA-CDS é a modalidade que historicamente contou com maior aporte de recursos, sendo responsável por 72,3% do total aplicado entre 2011 e 2018. Esse dado não inclui os valores aplicados na modalidade CI (KAMINSKI et al., 2018). Entretanto, essa realidade tem mudado após mudanças na operacionalização do Programa, bem como, por mudanças políticas e de conjuntura social e econômica nos últimos anos (GRISA et al., 2017a). O PAA-CI superou o volume de recursos do PAA- CDS em 2018, e tem se destacado dado o seu potencial de execução, estimado em R$ 2,5 bilhões ao ano e sua capilaridade. Elaborar o modelo lógico para a modalidade Compra Institucional é importante pois tende a ser a modalidade mais utilizada para implementação do PAA devido a sua simplicidade, tanto para quem implementa (gestores públicos), quanto para os usuários finais (agricultores familiares), uma vez que há uma maior proximidade entre as instituições executoras locais e os potenciais agricultores beneficiários.
Destaque-se, aqui, que o Decreto nº 8.473, de 22 de junho de 2015 determina que todos os órgãos da União adquiram alimentos da agricultura familiar via PAA-CI em, no mínimo, 30% (a partir de 1º de janeiro de 2016). Apesar da obrigatoriedade, ainda são reduzidas as compras da agricultura familiar pelos órgãos federais, por exemplo, apenas
168 19 universidades (30%) executaram o PAA-CI até 2019 (SALGADO et al., 2019). A publicação desse Decreto representou um desafio para os órgãos públicos federais em virtude da inovação no processo de compra, considerando que as aquisições ocorrem por meio de chamada pública e não pela Lei 8.666/1993 que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública em meio ao um contexto de restrições orçamentárias. Desse modo, pretende-se apontar neste estudo caminhos que contribuam para a expansão do PAA-CI nos órgãos públicos brasileiros.
Diante da importância de se conhecer elementos constituintes das políticas públicas para subsidiar processos avaliativos, este artigo tem como objetivo propor um modelo avaliativo do Programa de Aquisição de Alimentos, na modalidade Compra Institucional (PAA-CI), por meio da elaboração de seu modelo lógico. Estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) (SAMBUICHI et al., 2019) elaborou um modelo lógico para o PAA, contudo, optaram por centrar a análise na modalidade Compra com Doação Simultânea, modalidade que possui público-alvo, órgãos executores e estratégias de operação diferentes da modalidade Compra Institucional. Além de focar em outra modalidade, este artigo avança ao trazer elementos como fatores favoráveis e desfavoráveis à execução do PAA-CI e indicadores de desempenho.
Apesar de sua importância, os premissas teóricas do PAA nem sempre estão detalhados nos documentos oficiais, o que dificulta o processo de avaliação (CASSIOLATO; GUERESI, 2015). Portanto, este estudo pode oferecer condições adicionais para o apoio à sua implantação e apontar aprimoramentos e contribuições para que o PAA apresente os resultados desejados. Portanto, entende-se que a elaboração do modelo lógico, aqui proposto, pode apoiar o desenvolvimento de um plano de avaliação coerente para o PAA-CI. Em termos práticos, pretende-se apontar e detalhar aos gestores elementos importantes à implantação do Programa, tais como as atividades a serem executadas, os produtos a serem gerados e os resultados e impactos no curto e longo prazo, além de explorar o problema em torno da carência de políticas públicas estruturantes para a agricultura familiar. Dada a escassez de indicadores para monitorar os impactos do PAA (KAMINSKI et al., 2018), o desenvolvimento de indicadores para mensurar o desempenho do PAA-CI é outra contribuição importante deste estudo, uma vez que poderá ser utilizado, com pequenas alterações, para outras modalidades do PAA.
169 MODELO TEÓRICO E ANALÍTICO
Evolução histórica das políticas públicas para a agricultura familiar
O Programa de Aquisição de Alimentos faz parte de um leque de políticas públicas de fortalecimento da agricultura familiar criadas e financiadas pelo estado brasileiro. Grisa e Schneider (2014) dividem o leque de políticas para a agricultura familiar em três diferentes gerações (Quadro 1). A primeira geração, de viés agrícola e agrário, implementado nos anos 1990, tratou a agricultura familiar de forma positiva e relevante para a produção de alimentos e geração de empregos, culminando na criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura familiar (PRONAF), no Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) e no Programa de Garantia de Preços da Agricultura Familiar (PGPAF). Esse movimento teve início em 1996, com a criação da primeira política de abrangência nacional de fortalecimento da agricultura familiar - o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) por meio do Decreto nº 1.946. O PRONAF assumiu o objetivo de incrementar a capacidade produtiva, a gestão de empregos e a melhoria de renda na agricultura familiar, representando o reconhecimento e a legitimação do Estado quanto às especificidades e demandas particulares dos agricultores familiares (GAZOLLA; SCHNEIDER, 2013).
A criação do PRONAF foi reflexo de constantes manifestações de organizações de movimentos sociais vinculados a sindicatos de trabalhadores rurais e agricultores sem- terra, que passaram a reivindicar e lutar para a chamada “reconversão e reestruturação produtiva” (SCHNEIDER; MATTEI; CAZELLA, 2004), de uma mudança paradigmática nos estudos rurais, que passaram a destacar a permanência e a importância da agricultura familiar nos países desenvolvidos (LAMARCHE, 1998) e dos próprios interesses do governo federal em manter a ordem social no campo e certa influência no sindicalismo dos trabalhadores rurais (GRISA, 2012).
A mobilização de coletivos de trabalhadores rurais e a criação do PRONAF contribuíram para a criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), por meio da Medida Provisória n° 1911, em 1999, e da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF) no interior deste em 2001, com o objetivo de institucionalizar a dualidade da estrutura agrária e fundiária existente no País (GRISA; SCHNEIDER, 2014).
O cenário esboçado nos anos 1990, a partir da criação do Pronaf e do MDA, pode ser tomado como marcos preliminares aos avanços nas décadas seguintes. A segunda
170 geração, que pode ser caracterizada como de transição, se enquadrou na organização de ações e políticas com caráter social e assistencial, com o objetivo de combater a pobreza e reduzir desigualdades no meio rural. As principais políticas desse momento foram o Fome Zero, o Programa Garantia Safra, o Programa de Habitação Rural (PNHR), o Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), que buscou promover o desenvolvimento e gerar infraestrutura e gestão de territórios rurais, e, o Programa Territórios da Cidadania (PTC) que visou articular e potencializar as ações de um conjunto de políticas públicas em alguns territórios economicamente mais fragilizados (GRISA; SCHNEIDER, 2014).
Quadro 1 – Síntese do marco legal das 3 gerações de políticas públicas para a agricultura familiar a partir de 1988
Gerações Período Natureza da política pública
Políticas Públicas e Marco legal
1ª geração
1988... Cunho agrário e agrícola
com foco no
financiamento da produção e na geração de trabalho e renda.
Lei Nº 8.171, de 1991, Arts. 59, 66 e 65: Proagro Mais (Seguro da Agricultura Familiar – SEAF); Decreto nº 1.946, de 1996: PRONAF;
Decreto Nº 5.996, de 2006: Programa de Garantia de Preços para a Agricultura Familiar (PGPAF); Assistência Técnica e Extensão Rural; Assentamentos de reforma agrária. 2ª geração 1997... Foco socioassistencial baseado no combate à pobreza e na redução de desigualdades.
Pronaf infraestrutura e Serviços Municipais;
Lei Nº 10.420, de 10 de abril de 2002: Garantia Safra. Resolução Nº 37 do Condraf, de 2003: Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais; Lei nº 11.124/2005: Programa Nacional de Habitação Rural;
Medida Provisória 103, de 1º de janeiro de 2003: Fome Zero
Lei Nº 10.836, de 2004: Bolsa Família. 3ª geração 2003... Orientação para a garantia de mercados, segurança alimentar e nutricional e sustentabilidade.
Lei nº 10.696, de 2003: Programa de Aquisição de Alimentos;
Lei nº 11.47, de 2009: Programa Nacional de Alimentação Escolar;
Decreto nº 79, de 1966: Políticas Garantidoras de Preços Mínimos;
Agroindústria, selos e certificações;
Comercialização de produtos da biodiversidade. Fonte: Elaboração própria com base em Grisa e Schneider (2014)
171 Apesar dos avanços logrados no ambiente institucional, acadêmico e ideológico, na segunda geração, marcados pela criação do PRONAF e pelas políticas sociais e assistenciais voltadas à agricultura familiar, as demandas de garantia de renda, acesso ao mercado e garantia de preço para a produção familiar só seria abordada na terceira geração de políticas com a criação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), a partir de 2003 (Lei nº 10.696), como política estruturante no âmbito do Fome Zero e de estratégias do Governo Lula (GRAZIANO DA SILVA; DEL GROSSI; FRANÇA, 2012; SAMBUICHI et al., 2014). A criação do PAA foi elemento fundamental no surgimento da terceira geração de políticas públicas para a agricultura familiar, pois abriu uma “janela de oportunidades” (KINGDON, 2014, p. 165) e gerou aprendizados para a construção de novas ações (GRISA; SCHNEIDER, 2014).
O Ciclo de Políticas Públicas
Esta adota o ciclo de políticas públicas (policy cycle) como referencial teórico, amplamente utilizado para estudar e analisar políticas públicas ao permitir decompor as políticas em montagem da agenda, formulação de programas, implantação, implementação e avaliação (HOWLETT; PERL; RAMESH, 2012; SOUZA, 2006). A montagem da agenda se refere ao processo em que determinado tema ou problema é inserido na pauta política. Na fase da formulação, os governos transformam seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças na sociedade. A implantação se refere a etapa inicial do desenvolvimento de uma intervenção, passando a implementação a ser concebida como a intervenção em curso, imediatamente após a fase inicial de implantação. A avaliação se refere à análise sistemática do processo ou dos resultados de um programa ou de uma política (CUNHA, 2006).
Este artigo entende as etapas como um processo, em que aspectos relativos à implantação e implementação e seus efeitos retroalimentam a formulação e permite redirecionar e/ou redefinir estratégias (OLIVEIRA et al., 2010). Esta retroalimentação pode advir de estudos de avaliação e permite aos formuladores e implementadores tomar decisões com maior capacidade de alcançar os resultados desejados para a política.
A avaliação de políticas públicas, especialmente programas sociais, tem ganhado importância crescente na esfera pública, nos centros de análise socioeconômica e universidades no Brasil, em decorrência da ampliação da escala e escopo da política social
172 no país e, por conseguinte, pela necessidade de produção de informações mais específicas para o aprimoramento dos programas e ações governamentais (JANNUZZI, 2011).
A avaliação não é destino final, mas, sim, ferramenta importante para melhorar a eficiência dos gastos públicos, o gerenciamento de qualidade e do controle social da eficiência e eficácia das ações governamentais (CENEVIVA; FARAH, 2012). Não se restringe a uma etapa específica do ciclo de políticas; em vez disso, pode ser aplicada a todo o processo de formulação de políticas e a partir de diferentes perspectivas em termo de tempo (ex ante, ex post) (JANN; WEGRICH, 2007). A avaliação sistemática envolve objetivos a serem alcançados, alternativas disponíveis para alcança-los e relações entre os objetivos e as alternativas para decidir a melhor alternativa ou a melhor alocação entre as alternativas (NAGEL, 2002). Por meio de uma avaliação sistemática, contínua e eficaz, podem-se alcançar melhores resultados e propiciar uma melhor utilização e controle dos recursos aplicados. Pode-se, também, fornecer aos formuladores de políticas sociais e aos gestores de programas dados importantes para o desenho de políticas mais consistentes e eficazes para a gestão pública, bem como guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade, necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma determinada política ou programa (COSTA; CASTANHAR, 2005).
A avaliação de um Programa vai além de coletar, analisar e fornecer dados. A avaliação possibilita a coleta e o uso de informações, o aprendizado contínuo e o aprimoramento de programas e políticas públicas. A avaliação é instrumento importante no ambiente de gestão governamental na medida em que se encaixa nos processos reais de tomada de decisão, com base no monitoramento sistemático dos indicadores de processo e de resultado.
Em avaliações de programas, é fundamental saber não apenas o que o programas se propõe a atingir, ou atingem, mas, fundamentalmente, como se pretende atingir os objetivos. Um dos modos de fazer essa aferição é utilizando as premissas do programa, que busca identificar recursos, atividades e possível resultados desejados com o programa, e a especificação de uma cadeira causal de premissas ligando tais elementos (CHEN, 2005).
Uma ferramenta considerada extremamente prática pelos avaliadores para ajuda- los a (re) estabelecer metas e objetivos e a conceber um instrumento de avaliação adequado são os modelos lógicos. O modelo lógico se tornou uma ferramenta popular de avaliação na literatura internacional, sendo disseminado pela The Kellogg Foundation (2004) e amplamente utilizado por órgãos públicos (FRECHTLING, 2007). Essa
173 ferramenta facilita o planejamento, a implementação e a avaliação eficaz de programas e políticas públicas (W.K. KELLOGG FOUNDATION, 2004) e deve ser apresentada de acordo com os fluxos expostos na Figura 1, exibindo racionalmente as conexões entre as atividades propostas por meio da política e os objetivos almejados (IPEA, 2018).
Figura 1 – Etapas do modelo lógico
Fonte: Ipea (2018).
Modelos lógicos têm sido adotados como ferramentas de planejamento e avaliação de programas em diferentes áreas e diferentes países (ANDHIKA et al., 2018; LINDLE et al., 2017; NUTBEAM et al., 2015; OLIVEIRA et al., 2010) evidenciando sua aplicação em diferentes temas e contextos. Ao aplicar o modelo lógico na política de compras públicas da agricultura local “Farm to School” nos Estados Unidos, Ratcliffe (2012) constatou que tal ferramenta é eficaz para articular rapidamente uma visão compartilhada de como a política, projetada para diminuir a obesidade infantil, aborda também outros objetivos e metas de atores relevantes. O modelo lógico ajuda, portanto, a conectar e esclarecer resultados complexos e aparentemente díspares de dado programa. Isso, por sua vez, pode aumentar a participação dos atores relevantes no desenvolvimento e integração dos componentes do programa, incentivar investimentos de uma ampla variedade de fontes, incentivar abordagens de políticas sistêmicas e aumentar a probabilidade de alcançar os resultados desejados.
Dentre os modelos disponíveis, optou-se por utilizar a metodologia desenvolvida por Cassiolato e Gueresi (2015) como nota técnica do Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada (IPEA), por ser largamente utilizada para analisar programas e políticas públicas brasileiras. Segundo Roque-Ferreira (2018), a metodologia desenvolvida pelo Ipea é considerada completa, ao considerar fatores relacionados ao problema que gerou a política, como as consequências, as causas e os descritores que evidenciam a importância do problema. Para além dos aspectos essenciais indicados por Kellogg (2004), o modelo do Cassiolato e Gueresi (2015) também leva em conta fatores ambientais/contextuais que podem influenciar a política, abrangendo diferentes elementos.
174 MÉTODOS
Ao analisar as premissas do programa, deve-se abordar os fundamentos conceituais que lhe deram origem, analisar os seus objetivos, as ações, as metas e os resultados e os impactos esperados. Em termos metodológicos, estes aspectos dizem respeito à análise do material institucional-legal e documental relativo ao programa, e, adicionalmente, ao levantamento e à análise do momento político-institucional e das condições socioeconômicas, com atenção para a articulação das instâncias local, regional e nacional, no contexto histórico em que o programa foi criado (KAMINSKI et al., 2018). Com base nessas premissas, os dados foram produzidos a partir de revisão na literatura normativa, técnica e científica, que permitiu identificar o conteúdo do Programa em