• 2004 – Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) – Plan régional de développement du territoire public- Volet éolien: Gaspésie et MRC de Matane.
• 2005 – Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) (2005) – Guide pour la réalisation d’une étude d’intégration et d’harmonisation paysagères. Projet d’implantation de parc éolien sur le territoire public.
• 2007 – Conseil régional de l'Environnement du Bas-Saint-Laurent (CREBSL) – La filière éolienne au Bas-Saint-Laurent: un outil d'aide à la prise de décision dans le contexte municipal.
• 2007 – Ministère des Affaires municipales et des Régions (MAMR) – Les orientations du gouvernement en matière d'aménagement. Pour un développement durable de l'énergie éolienne. • 2007 – Ministère des Affaires municipales et des Régions (MAMR) – Guide d’intégration des
éoliennes au territoire, vers de nouveaux paysages.
• 2007– Ministère des Affaires municipales et des Régions (MAMR) – La participation des municipalités aux projets d'éoliennes. Principaux facteurs de réussite d'un projet et étapes de réalisation. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
Les répondants appartiennent aux trois organismes ayant produit les documents: deux ministères, (le ministère des Affaires municipales et des Régions et le ministère des Ressources naturelles et de la Faune) et un organisme à but non lucratif régional (le Conseil régional de l’environnement du Bas-Saint-Laurent). Nous avons rencontré une ou deux personnes pour chacun des documents étudiés. Au total, huit personnes ont été rencontrées au cours de sept entretiens semi-directifs d’une durée variant entre une et deux heures et qui se sont étalés sur une période de trois mois (cf. Tableau 11). Du nombre, deux n’ont pas été enregistrés, à la demande des répondants. L’enregistrement de chacun des autres a été retranscrit dans son intégralité. Les notes et le verbatim ont été utilisés pour la réalisation d’une analyse de contenu thématique.
Tableau 11 : Entretiens réalisés sur la production de documents d’encadrement et de planification des parcs éoliens
Document concerné Institution Date Durée
Les orientations du gouvernement en matière d’aménagement : pour un développement durable de l’énergie éolienne (2007)
MAMR Novembre 2007
1h15 Guide d’intégration des éoliennes au territoire, vers de nouveaux paysages (2007) MAMR Novembre
2007
1h10 La participation des municipalités aux projets d’éoliennes- Principaux facteurs de réussite
d’un projet et étapes de réalisation (2007)
MAMR Décembre 2007 1h15 MRNF Décembre 2007 2h Guide pour la réalisation d’une étude d’intégration et d’harmonisation paysagères Projet
d’implantation de parc éolien sur le territoire public (2005)
MRNF Janvier 2008 1h Plan régional de développement du territoire public- Volet éolien : Gaspésie et MRC de
Matane (2004)
MRNF Janvier 2008 1h40 La filière éolienne au Bas-Saint-Laurent : un outil d'aide à la prise de décision dans le
contexte municipal (2007)
CREBSL Janvier 2008 1h20
Total Sept entretiens/ huit personnes
L’investigation a été inspirée de celle conduite en France. Entre autres, le guide d’entretien a été repris dans ses grandes lignes. Cependant, il importe de souligner certains éléments de contexte propre au cas québécois, car ils ont des incidences majeures sur le matériau produit et sur son utilisation possible et pour l’analyse et pour la diffusion. D’abord, les personnes impliquées dans la conception des six documents étudiés constituent une population d’enquête très restreinte, soit une trentaine d’individus agissant à titre de rédacteurs ou de collaborateurs (N= 30). Ces personnes travaillent dans des organismes ou des directions de ministères à l’intérieur d’équipes réduites. Une des conséquences directes de cette situation est le fait qu’une attention particulière a dû être apportée pour protéger les droits des répondants et assurer la confidentialité de leurs propos. Pour ces raisons éthiques importantes, et afin de respecter les engagements pris en ce sens par les chercheures auprès des répondants, diverses mesures ont été adoptées dans la présentation de l’analyse, comme :
1) tous les extraits d’entretiens cités ont été adaptés à la forme masculine ;
2) les noms de personnes, d’autres institutions ou élément de situation mentionnés qui pourraient permettre de reconnaître le répondant ont été enlevés et remplacé par des crochets (ex. : [NOM DE PERSONNE]) ;
3) les entretiens à partir desquels sont tirés les citations ne sont pas précisés, que ce soit avec un numéro ou une date, ce qui permet aussi d’éviter de rendre possible de lier des extraits entre eux ;
4) dans la description, les données (ex. : perceptions, opinions) n’ont pas été traitées en fonction des appartenances institutionnelles68.
Ces raisons expliquent aussi pourquoi l’analyse de contenu des entretiens est moins importante pour le cas québécois que pour celui français (partie I du rapport), ainsi que pourquoi le matériel documentaire est plus utilisé.
68 Par exemple, si un intervenant d’un ministère parle de la façon de travailler d’un autre ministère.
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2.3.1 EN AMONT DES PROPOSITIONS : UN ENJEU « SOCIAL » DÉCLINÉ DANS DES « PROBLÈMES »
Dans la description de l’implantation de la filière éolienne au Québec (Cf. point 2.1.1), nous avons pu voir qu’une troisième phase de développement avait été marquée par l’émergence de demandes et de contestations sociales autour de projets de parcs éoliens. Divers groupes de décideurs, publics et privés, ont progressivement pris conscience de l’importance de ces demandes. Mais comment les articulent-ils dans un problème?
Pour la plupart des personnes rencontrées et des documents étudiés, le problème est formulé dans des termes d’«acceptabilité sociale». Les critiques et réactions négatives face à des projets de parcs éoliens sont de plus en vues comme pouvant compromettre la construction de ces infrastructures. Or, celles-ci sont un maillon de la stratégie d’implantation de la filière industrielle dans le territoire Gaspésie-MRC de Matane. Dans cette perspective, un accueil positif de la part de groupes et communautés locales à l’égard des projets devient considéré comme une «condition indispensable» de réussite des projets de parcs et, par extension, de la mise en place de l’ensemble de la filière industrielle. L’enjeu «social» apparaît donc comme un enjeu central de l’éolien, entre autres liés aux principes du développement durable.
« Les projets proposés devront respecter les conditions indispensables à un développement qui soit durable, ce qui implique notamment qu’ils soient socialement acceptables pour la population concernée et que leur réalisation soit harmonisée avec les activités déjà présentes dans le milieu et celles envisagées » (MAMR, 2007a : 5).
« Favoriser le développement, dans la région de la Gaspésie et de la MRC de Matane, d’une
filière industrielle de l’énergie éolienne, par la mise en valeur du potentiel éolien du territoire public. Cette orientation sera mise en œuvre selon les principes du développement durable, c'est-à-
dire en assurant le développement économique des communautés locales, en protégeant le milieu naturel ainsi qu’en favorisant l’acceptabilité sociale dans la région de la Gaspésie et de la MRC de Matane » (MRNF, 2004 : 33).
« Ben à date on sait qu’il y a toute la question de l’acceptabilité sociale, qui est vraiment je pense l’élément fondamental et c’est lié à une deuxième chose, c’est aussi les retombées de ces projets là pour le développement des régions. Je pense que c’est vraiment les deux… moi je dirais que c’est vraiment les deux enjeux majeurs, parce qu’en fin de compte l’acceptabilité sociale c’est un peu tous les aspects de la vie qui entourent… de la vie régionale, et puis ça tient à la fois des éléments social, économique et environnemental, et puis nécessairement si les projets passent difficilement ce test là, le test de l’acceptabilité sociale, ben c’est un peu plus compliqué » (entretien).
En revanche, malgré ce lien très affirmé entre développement durable et l’acceptabilité sociale des projets éoliens, cette dernière reste pour l’essentiel une boîte noire. Des répondants parlent des causes d’un problème dit d’acceptabilité sociale, des conditions pour atteindre une acceptabilité sociale ou encore des outils possibles et nécessaires pour la favoriser. Certains vont même jusqu’à souligner le flou, voire le vide, conceptuel associé à la notion : tout le monde en parle, mais personne ne prend réellement le temps de la définir de façon concrète. Or « on peut justifier pratiquement n’importe quoi avec le terme d’acceptabilité sociale » :
« Par rapport à l’éolien… j’aurais pas de définition par rapport à l’éolien mais je peux dire qu’il y a un problème de définition au Québec. C’est épouvantable ! Tout le monde et en particulier [NOM DE MINISTÈRE], on dit il faut avoir l’acceptabilité sociale, il faut absolument, c’est de plus en plus exigé comme condition, et puis pratiquement avant tout le reste, mais personne ne le définit. (…) Bon, j’élaborerais pas tous les critères de c’est quoi l’acceptabilité sociale, mais je vais me contenter de dire qu’il faut que ça soit définit au Québec. »
Le contenu des documents permet néanmoins de définir ce qui, pour leurs auteurs, est associé à cette notion et qui tourne autour de deux grandes idées : la « participation de la population » et la préservation d’une « qualité de vie ». Ainsi par exemple, dans quatre des six documents étudiés, parle-t-on explicitement de favoriser l’acceptabilité sociale
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en « associ[ant] activement la population » et en « assur[ant] la préservation de la qualité du cadre de vie de la population » (MAMR 2007a : 14) ; en « inclu[ant] la collectivité tout au long de la démarche » (MAMR 2007b : 31) ; en favorisant « l’implication du milieu municipal » (MAMRc : 6) ; ou encore en soulignant « l’importance d’impliquer la population » par des « processus de consultation, concertation et suivi » (CREBSL : 50) qui participeraient à l’élaboration d’un « projet de territoire, de concert avec la population » (CREBSL : 57). Les entretiens renforcent cette importance accordée à la participation des populations. Plusieurs enquêtés insistent d’ailleurs sur l’idée que l’acceptabilité sociale est quelque chose qui s’élabore et se définit localement, avec les gens :
« Souvent on me consulte : comment je devrais approcher ma population pour avoir pu créer une acceptabilité sociale ? En tout cas je leur recommande toujours, c’est de les informer le plus en amont possible du projet. Il faut vraiment qu’ils soient satisfaits des processus de consultation, déjà ça atténue… S’ils sentent qu’ils ont été floués, qu’on leur a joué dans le dos, la démarche a pas été honnête, c’est là que ça… l’agressivité monte et puis… c’est souvent difficile à ramener ça. »
« On avait différents exemples qui portaient à croire que pour favoriser l’acceptabilité sociale, donc, il fallait vraiment intégrer la population dans toute la démarche de planification du développement éolien, pas juste l’analyse des projets ou de commenter les projets avant qu'ils soient construits. »
« L’idée du gouvernement, c’était de dire, et puis ça a été affirmé à plusieurs moments par les politiques : “on veut du développement éolien, mais on veut pas que ça se fasse n’importe comment et puis on veut qu’il soit acceptable socialement.” Alors la définition de l’acceptabilité sociale, c’est le milieu qui doit la faire, parce qu’elle est très variable selon les milieux l’acceptabilité sociale, hein !
Un quelque chose par ailleurs « inattendu », comme si la dimension « humaine » et sociale des projets éoliens avait été négligée, au profit d’enjeux traditionnellement plus intégrés aux pratiques, comme la protection de l’environnement ou les retombées économiques. Pour une minorité de répondants, le gouvernement aurait en outre lancé le développement de la filière éolienne sans se préoccuper de la façon dont elle serait reçue dans les communautés ou, du moins, en pensant qu’elle serait de fait acceptée, parce que répondant à des critères économiques ou environnementaux jugés satisfaisants (une « énergie verte » qui apporterait en outre des « retombées économiques » aux municipalités locales) :
« Je vous dirais aussi que les gens, à mon sens, (…) qui étaient les promoteurs de la filière éolienne, ont pas eu du tout le réflexe de dire bon ben comment ça va atterrir dans le milieu ? C’est des gens qui sont habitués à développer des projets économiques et puis bon, ils ont peut- être pas eu assez la sensibilité là, comment ça peut atterrir dans le milieu ? »
« je pense que la stratégie énergétique a été lancée sans qu’il y ait de réflexion sur ce sujet là. Que ça allait d’emblée… tout le monde allait accepter ça, c’est une énergie verte… »
Des propos qui révèlent aussi que, du point de vue de certains intervenants, l’acceptabilité sociale serait distincte des aspects environnementaux et économiques des projets, renvoyant plus spécifiquement à l’« humain ». Pour certains, c’est comme si, finalement, la « dimension économique » et l’ « environnement » ne participaient pas à l’acceptabilité sociale des projets éoliens, les trois devant finalement être pris en compte séparément :
« Je dirais par contre que l’acceptabilité sociale c’est une dimension qui est… c’est un enjeu qui est un petit peu nouveau dans les préoccupations de ceux qui ont à faire du développement ou de l’aménagement. On parlait beaucoup de dimension économique, beaucoup d’environnement, ça fait longtemps, nous, qu’on est préoccupé par le milieu environnemental, la protection de l’eau, la protection de la composition du sol, des végétaux qui sont en place. Mais l’humain ? On l’avait comme oublié. C’est pas qu'on l’oubliait mais en tout cas on le considérait pas tout à fait, on pensait qu’en considérant le milieu environnemental dans lequel il était, que ça serait suffisant. »
Telle qu’elle apparaît dans les documents et les discours des personnes enquêtées, l’acceptabilité sociale serait donc la « dimension humaine » du problème éolien. D’une part,
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elle serait au cœur des préoccupations qui entourent le développement de la filière éolienne et, au delà, des territoires concernés. D’autre part, elle relèverait d’une meilleure implication des personnes concernées par ces projets, ainsi que de la satisfaction de leurs exigences en termes de qualité de cadre de vie (face aux changements qu’entraînerait nécessairement l’implantation d’un parc éolien dans ce cadre de vie). Une qualité du cadre de vie qui appelle directement la « question des paysage », comme exprimé dans des revendications sociales (Cf. 2.1). Dans le point qui suit, nous nous intéressons à ces deux cadres de références des démarches proposées : le développement et le paysage, afin de mieux d’en cerner le sens et le contenu.
Même si un flou, nos répondants identifient trois grands types de raisons qui, selon eux, expliqueraient les dynamiques sociales négatives observées. Ils concernent la planification du territoire, les impacts des parcs éoliens et les pratiques des promoteurs.
Des dysfonctionnements dans les démarches de planification territoriale
Une partie des répondants dénonce le fait que les parcs éoliens ait été implantés de façon trop rapide, sans expériences et sans connaissances suffisantes au préalable. Face à ce nouvel usage du territoire, les MRC et les municipalités se retrouvaient sans outils d’encadrement au niveau de la gestion du territoire pour maîtriser l’implantation des grands projets proposés, susceptibles de créer des impacts importants. Plusieurs organismes, parfois à la demande du milieu municipal et mercéen, se sont alors mobilisés pour proposer des outils et des démarches d’encadrement aux MRC (responsables, avec les municipalités, de la réglementation de l’aménagement des terres municipalisées ) :
« On est toujours très favorable au développement éolien, mais dans ce cas-ci, ça s’est fait d’une façon accélérée, sans avoir les outils, les mécanismes minimaux pour gérer, pour encadrer ça. En tout cas ils étaient pas suffisants. Généralement, y’a pas les outils de gestion mais… il manquait aussi de connaissances, par exemple sur les paysages. »
« Nous autres c’est qu’on se présentait souvent sur les différentes tribunes en disant “il manque un encadrement”. On demandait au gouvernement de jouer son rôle. »
« Et puis y’avait des messages qui avaient été lancés notamment par le milieu municipal, là, je me rappelle [NOM DE LA PERSONNE] qui est cité dans le rapport du BAPE, qui dit “on n’a eu aucun mot d’ordre, si on peut dire, appelons ça comme ça, de la part du gouvernement, de nous occuper de ce dossier là”. Bon, là, ça on peut en prendre comptant, on peut en laisser là. (…) Devant, donc, la situation, le gouvernement a dit “bon ben là, écoutez, on nous dit qu’il y a pas d’encadrement, notamment sur le plan de l’aménagement du territoire, on va se doter d’un encadrement”. » « Je pense que plusieurs MRC étaient un peu perdues dans la façon d’encadrer parce qu’on n’avait pas… on leur a pas donné de façon de faire. C’est quelque chose de nouveau ! On savait même pas, les éoliennes, elles pouvaient atteindre quelle hauteur, parce qu’on a déjà des parcs éoliens depuis quelques années en Gaspésie, Cap-Chat, mais c’est pas des éoliennes comme on construit aujourd'hui, c’est de moindre ampleur. »
C’est parfois aussi la question de l’ordre dans lequel les étapes se sont déroulées qui est pointée comme ayant posé problème. Certains reprochent au gouvernement de s’être engagé formellement dans des projets – i.e. d’avoir lancé les appels d’offres – auprès des promoteurs avant d’avoir réglé la question de la planification territoriale et d’avoir identifié des zones propices à l’implantation de parcs éoliens. Selon eux, il aurait d’abord fallu « cibler » et « connaître » des territoires pour le développement l’éolien, puis lancer les appels d’offres sur ces territoires déjà identifiés pour recevoir des propositions de projets:
« Et puis comment ça fonctionne ? c’est qu’ils [gouvernement et promoteurs] ont signé des ententes… ça aussi, ça aide pas à l’acceptabilité sociale justement…parce que dès l’instant où ils ont signé les ententes avec la Régie de l’énergie, Hydro-Québec, le gouvernement et les entreprises, ben ils ont une entente, ils ont un contrôle, je dois livrer de l’énergie à telle date, en
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D’ENTREPRISES] … ce qui fait que là on arrive après tout ça. Après coup on dit “Ah! On peut pas en avoir autant, on conteste”, mais ils ont le gros bout du bâton, parce que quelque part y’a une entente officielle entre notre gouvernement et des entreprises privées pour livrer de l’électricité à telle date. Et puis si ça se fait pas ça, on va être mal pris. En tout cas y’a une rupture de contrat. Et c’est le fait d’intervenir, nous, complètement après ça. Alors vraiment signer le contrat avant d’avoir les outils de gestion, avant de savoir si on avait la capacité d’accueil, avant d’avoir la connaissance sur le milieu, il a signé “Ok ! Ok ! Ok…” Or nous autres on se retrouvait dans une position… Par exemple ce qu’on demandait, nous (…). On se dote des outils et puis en planifie et puis ensuite on poursuit. Ça, on pouvait pas l’obtenir, on pouvait pratiquement légalement pas l’obtenir parce que le gouvernement avait déjà signé le contrat. »
La localisation des projets dans des territoires habités est aussi vu comme un aspect du problème, particulièrement dans les deux régions concernées Gaspésie et Bas-Saint-Laurent, où les terres publiques occupent une superficie importante. Certains projets soulèvent ainsi des « réticences », voire même instaurent des « tensions » dans les communautés :
« Par contre, on pense que c’était pas une idée, je dirais énergétique judicieuse, que d’implanter autant d’éoliennes en milieu habité (…). C’est comme s’ils avaient créé eux-mêmes une mauvaise perception du développement éolien, alors que c’était une bonne idée au départ. Y’a eu beaucoup de.. ça a créé des tensions locales assez dures. On parle des communautés qui se déchirent. On en a parlé beaucoup, beaucoup dans les médias aussi. Y’a eu une très mauvaise presse autour du développement éolien, à cause de ce contexte-là, c'est-à-dire un développement intensif, rapide, en milieu habité (…) »
L’inégale distribution sociale et territoriale des impacts négatifs et positifs