Les plans auxquels nous faisons référence dans cette étude concernent donc les documents qui envisagent le projet de territoire pour l’agglomération ou l’ensemble métropolitain. Nous rappelons ici le contexte dans lequel ils ont été élaborés.
a- Pour une meilleure visibilité de la métropole lisboète
A Lisbonne, ce sont les limites de l’Aire Métropolitaine qui constituent celles du plan métropolitain. Elles ont été définies dès les années 1950 et peu modifiées depuis45. Elles témoignent à l’heure de sa création d’une conception très large de l’aire fonctionnelle de la métropole. Aujourd’hui, bien qu’elles soient dépassées, en particulier vers le nord, elles continuent à intégrer l’essentiel de l’espace métropolisé. En 1991, ce découpage prend un nouveau sens. L’Aire Métropolitaine de Lisbonne devient une structure publique de nature associative qui vise à promouvoir les intérêts communs des municipalités qui l’intègrent. Un gouvernement métropolitain est alors institué avec la création d’une Junta Metropolitana de
Lisboa, organe représentatif des 17 et aujourd’hui 18 concelhos. C’est pour l’ensemble de ces concelhos qu’est élaboré le plan métropolitain. Il contribue à l’identification de cette aire comme
un territoire, moins par leur aptitude à instituer un ordre territorial46 que par la capacité à
44
Voir appel du colloque sur « La planification territoriale : imaginer, anticiper et organiser », 4e rencontres internationales en urbanisme, Grenoble, 7 et 8 février 2008.
http://www.pacte.cnrs.fr/spip.php?article726
45 L’aire métropolitaine est passée de 17 concelhos (à partir des années 1990) à 19 dans les années 2000 (intégration des municipalités de Azambuja au Nord et sub-division du concelho de Loures (Odivelas+Loures)). Depuis la loi 10/2003 du 13 mai, la municipalité d’Azambuja a été incorporée à une autre sub-division régionale. La Grande Área
Metropolitana de Lisboa (GAML) alors constituée regroupe donc à ce jour 18 concelhos : Alcochete, Almada, Amadora,
Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Sesimbra, Setúbal, Seixal, Sintra e Vila Franca de Xira (cf. carte de présentation de l’AML).
46 La Junta demeure une structure lourde qui a du mal à coordonner l’action des municipalités et à imposer son autorité (Nunes Silva, 2002). Par ailleurs deux des trois plans métropolitains élaborés n’ont jamais été approuvés.
produire un discours et une image qui rendent compte de l’aire métropolitaine comme une totalité spécifique dans le contexte régional, voire national47.
Le document qui envisage l’organisation territoriale de l’aire métropolitaine est le Plano
Regional de Ordenamento do Território da Area Metropolitana de Lisboa (PROT-AML). Il est
élaboré au sein de la Comissão de Cordenação e Desenvolvimento Regional Lisboa Vale do
Tejo (CCDR-LVT) avec l’appui de l’expertise d’une équipe externe, en particulier de trois
personnalités : Hipólito Bettencourt (architecte paysagiste, coordination environnement), Luis Jorge Bruno Soares (architecte urbaniste ; coordination du modèle territorial), Paulo Correia (ingénieur civil urbaniste, coordination de la stratégie territoriale). Il est approuvé en Conseil des Ministres le 7 février 2002, résolution n°68/2002 publiée le 8 avril. Une décision d’État impose d’engager sa révision (loi n°58/2007). Le décret 92/2008 du 5 juin marque le début du processus qui doit être finalisé en janvier 2010. Cette révision répond à une restructuration fondamentale du territoire liée à différents projets (plateformes logistiques, voie ferrée à grande vitesse, troisième traversée du Taje), mais surtout à la modification de l’emplacement du nouvel aéroport de Lisbonne (NAL). Celui-ci devait être construit au nord, en dehors de l’AML dans le
concelho d’Ota ; le nouvel emplacement maintient le NAL dans l’aire métropolitaine, sur la rive
sud du Taje dans le concelho d’Alcochete. Il sera ainsi situé au débouché du pont Vasco de Gama, dans l’axe Lisbonne-Madrid (via Badajoz). Pour J. Gaspar, il est important de préserver la rive sud qui accueille les principales ressources en eau de l’agglomération, et conserve des espaces naturels et agricoles de qualité (entretien 2006). Il défendait l’option nord qui avait cependant l’inconvénient de placer l’aéroport en dehors des principaux axes, dans une zone peu développée, sur un site imposant de lourds travaux de terrassement. Ce changement risque d’avoir d’importantes implications sur la réorganisation du territoire, et en particulier, la nécessaire adaptation des axes de transport et la probable adaptation des corridors écologiques prévus dans le PROT-AML de 2002.
b- La région de Madrid : une planification territoriale qui n’aboutit pas
Malgré une tradition ancienne de la planification territoriale dans la région de Madrid, qui apparaît dès les années 1930, une vision globale du territoire métropolitain a du mal à s’imposer. Le rôle de coordination de la planification municipale qu’entendent jouer les
Directrices de Ordenación Territorial de 1985 est supplanté dès la fin des années 1980 par
l’élaboration de plans stratégiques à la fois sectoriels et partiels puisqu’ils ne prennent en compte que des parties de territoire. Il s’agit alors de privilégier les actions ponctuelles, visant à l’équipement et au développement de zones défavorisées (couloir de l’Henares, sud métropolitain) (Ruiz Sanchez 2000-2001). Le document de référence du Plan Regional de
Estrategia Territorial (PRET) est approuvé par le Conseil du Gouvernement de la Communauté
de Madrid en 1996, et les études sectorielles et territoriales complémentaires sont finalisées en 1999. Toutefois le plan n’a jamais réussi à obtenir l’approbation nécessaire de l’Assemblée de Madrid lui donnant une valeur juridique. Le manque de coordination entre les administrations et l’absence de transversalité paralysent la mise en œuvre d’une vision territoriale globale du développement régional (Ruiz Sanchez 2000-2001). D’autres facteurs participent à cet échec de la planification territoriale.
47 L’AML concentre plus du quart de la population portugaise et 77% de la population de la « région » dans laquelle elle est insérée (Região de Lisboa Vale do Tejo). La spécificité des caractéristiques et des besoins de l’aire métropolitaine conduisent à la dissocier des autres zones de la région pour la demande de fonds européens : les sub-régionsOeste et Vale do Tejosont ainsi rattachées à la région Centre pour ces démarches.
Les organismes mis en place dans les années 1960 pour gérer l’expansion des métropoles de Madrid (Comisión de Planeamiento y Coordenación, Coplaco) mais aussi de Barcelone (Corporació Metropolitana de Barcelona, CMB) pâtissent de deux problèmes : ce sont des entités territoriales spécifiques, mais qui acquièrent un pouvoir dangereux pour les communes et le pouvoir régional (Ruiz Sanchez 2000-2001, Négrier et Tomas 2003) ; elles rappellent en temps d’autonomie la logique centraliste franquiste (entretien J. Gomez Mendoza 2008). La planification d’entités fonctionnelles a de ce fait été fortement contrainte en Espagne.
Dans le cas de Madrid perdure une opposition farouche entre la commune de Madrid et la Communauté Autonome, et ce quelles que soient les orientations politiques des deux entités.48 La ville de Madrid, très grande commune, assume sa politique territoriale indépendamment du contexte métropolitain dans lequel elle se trouve. Alors que le plan général de 1963 intégrait les communes de la première couronne, les plans généraux ultérieurs (1985 et 1997) se limitent à la commune de Madrid. La capitale n’entend pas partager ses prérogatives avec le pouvoir régional qui a du mal à s’affirmer49.
La décentralisation à partir de 1978 et la dynamique économique soutenue à partir de la deuxième moitié des années 1980 favorisent une grande autonomie des communes. Celles-ci, de fait, ne souhaitent pas vraiment voir leurs projets orientés par des principes édictés au niveau régional, d’autant plus que leurs moyens d’action sont étroitement liés aux ressources qu’elles tirent de la construction. La loi du sol de la Communauté de Madrid stipule que sur chaque terrain construit la municipalité reçoit 10% du potentiel d’édification, en dehors des espaces libres pour les équipements et la voirie. Ceux-ci doivent être utilisés pour financer le patrimoine municipal, faciliter l’accès au logement ou encore améliorer l’environnement urbain, ce qui n’est pas toujours fait (Calvo Lopez et al. 2007). Par ailleurs, les communes perçoivent également un impôt correspondant à chaque licence de chantier (Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, IBA). Le contexte d’expansion économique à tendance fortement néo-libérale des
années 1990-2000 n’est pas propice à la planification territoriale.
c- Bordeaux, le cadre de vie
En France, la planification supra-municipale est instaurée par la loi d’orientation foncière de 1967. Les agglomérations doivent alors se doter de Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) qui, suite aux lois de décentralisation, deviendra Schéma Directeur (Loi de décentralisation 7 janvier 1983).
L’élaboration du SDAU de Bordeaux commence au début des années 1970 et n’est approuvé qu’en 1980. Une procédure de révision est engagée en 1996 ; elle est assurée par un syndicat mixte (Sysdau)50. Les orientations d’aménagement de l’agglomération bordelaise sont dictées depuis 2001 par un schéma directeur ayant valeur de SCOT. Le projet du Schéma Directeur de
48 Bien que le maire de Madrid (A. Ruiz Gallardon) et la présidente de la CAM (E. Aguirre), en place depuis 2003, appartiennent tous deux au Parti Populaire, et bien que A. Ruiz Gallardon ait été lui-même président de la CAM de 1995 à 2003, les relations entre Madrid et la CAM restent tendues.
49
On retrouve une situation similaire en Ile de France où le Conseil Régional pourrait jouer un rôle territorial beaucoup plus intégrateur qu’il ne le fait réellement et ce malgré la dotation d’un outil de planification qu’est le SDRIF (Schéma directeur de la Région Ile-de-France). Obligé de négocier avec tous les niveaux administratifs à l’œuvre sur son territoire et coincé entre le pouvoir des élus locaux (communes et associations de communes) et le pouvoir de l’Etat (volonté d’accroître son pouvoir sur le Grand Paris), le Conseil Régional voit ses pouvoirs restreints (Béhar et Estèbe 2007, Offner 2007).
50 Il réunit des collectivités de nature différente : une Communauté Urbaine (CUB), un Département, huit Communautés de Communes et deux communes isolées. C'est un établissement public. Son budget permet de financer son propre fonctionnement et les études nécessaires à la mise en oeuvre du SCOT. Ses recettes proviennent de ses 93 membres.
l’Aire Métropolitaine Bordelaise a été arrêté le 31 mars 2000 avant l’entrée en vigueur de la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain, 2000). Son approbation reste donc soumise au régime antérieur mais a valeur de SCOT et produit les mêmes effets juridiques. Il doit être approuvé en tant que SCOT au plus tard dix ans après la parution de la loi SRU, soit le 14 décembre 2010. La procédure de révision a été engagée depuis octobre 2007. Le nouveau SCOT est en cours d’élaboration. Nous faisons donc ici référence au document de 2001, toujours en vigueur.
Alors que dans le cas de Lisbonne et de Madrid, la planification supra-municipale est prise en charge par des institutions régionales (dimension technique), dans le cas de Bordeaux et des villes françaises en général elle dépend d’un organisme ad hoc qui intègre différents acteurs institutionnels et favorise une démarche de concertation (dimension technique et politique). Les plans, de par leur visée stratégique, offrent des images du projet de territoire qu’ils défendent. Les espaces ouverts sont le plus souvent mis en évidence dans les documents concernant le champ de l’environnement et du paysage. Nous nous sommes donc particulièrement intéressée à ces représentations pour saisir la place octroyée aux espaces ouverts dans le projet métropolitain.
2- L’espace ouvert : le discours de la planification
La planification territoriale affirme le rôle des espaces ouverts en cherchant à les identifier, à les qualifier en tant qu’espace public (Chiappero 2003, Chalas 2000). Elle participe ainsi du passage du « vide » au « plein ». En révélant « l’absence » (Morgado 2005) elle mobilise les espaces ouverts pour favoriser la mise en cohérence, valoriser et identifier le territoire métropolitain, dans lequel la périphérie n’est plus une marge mais joue un rôle à part entière. Nous allons ici nous attarder tour à tour sur l’image que donnent des espaces ouverts le PROT-AML (Lisbonne), le PRESMA (Madrid) et la charpente paysagère du SD valant SCOT (Bordeaux).