A NGERS L OIRE M ETROPOLE
3.1. Les cheminements locaux d’un mot d’ordre (inter)national
La diffusion de la problématique du développement durable dans les politiques locales a suivi un cheminement fort différent de celui emprunté par la notion de mixité sociale. L‟inscription de cette dernière sur l‟agenda des politiques locales de l‟habitat résulte largement d‟initiatives nationales, relayées localement par les DDE et les Préfectures à l‟occasion de diverses procédures contractuelles qui ont servi de cadre à sa traduction territoriale au cours des années 1990. Il en va autrement de la notion de développement durable qui est issue des sphères scientifiques et de forums politico- techniques internationaux, et dont la diffusion en France a été assurée par des réseaux transnationaux d‟experts et de militants. Jusqu‟à la fin des années 1990, l‟intérêt des responsables politiques et administratifs nationaux pour le développement durable est demeuré réduit58. C‟est donc à l‟initiative des collectivités que cette problématique a commencé à être travaillée dans les politiques d‟aménagement et de l‟habitat, avant d‟être reprise par l‟Etat qui en a progressivement fait un des principaux mots d‟ordre de ses politiques territoriales59.
58 Sur la prise en compte tardive du développement durable par les responsables nationaux français, cf. Rumpala Y. (2000) « Voies et ambiguïtés du repositionnement de la régulation publique face au développement durable. Esquisses d‟analyses à partir du cas français», Communication pour le Séminaire Interdisciplinaire sur le Développement Durable (Institut Fédératif de Recherche sur les Economies et les Sociétés Industrielles, Lille), 7 décembre 2000. Cette prise en compte tardive a néanmoins été suivie d‟une diffusion rapide du mot d‟ordre dans les projets stratégiques des collectivités françaises, cf. Rumpala Y. (2011) « De l'objectif de « développement durable » à la gouvernementalisation du changement. Expressions et effets d'une préoccupation institutionnelle renouvelée en France et dans l'Union européenne », Politique
européenne, 33,1.
59 L‟intégration du développement durable dans les politiques d‟aménagement de l‟Etat a été opérée par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, dont l‟article premier dispose que « La
politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire concourt à l'unité de la nation, aux solidarités entre citoyens et à l'intégration des populations. Au sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire, la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire permet un développement équilibré de l'ensemble du territoire national alliant le progrès social, l'efficacité économique et la protection de l'environnement. Elle tend à créer les conditions favorables au développement de l'emploi et de la richesse nationale, notamment en renforçant la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation, et à réduire les inégalités territoriales tout en préservant pour les générations futures les ressources disponibles ainsi que la qualité et la diversité des milieux naturels. »
a. Jean-Claude Antonini, un technotable60 du développement durable
La mobilisation des collectivités françaises autour du développement durable s‟étant initialement opérée sur un mode volontaire, elle l‟a été à un rythme variable. La ville d‟Angers figure parmi les précurseurs61, son engagement précoce –et durable !- dans cette voie apparaissant intimement liée à la figure et au parcours de Jean-Claude Antonini. Comme on l‟a déjà noté, il a été chargé de l‟environnement dans l‟équipe de Jean Monnier à partir de 1983. De 1986 à 1992, il a présidé le Conseil national du bruit créé par le ministère de l‟Environnement, avant d‟être vice-président de l'Entente nationale des élus pour l'environnement de 1990 à 1996. Ces fonctions lui ont permis de faire partie de la délégation française lors de la conférence des Nations Unies pour l'environnement et le développement à Rio de Janeiro en juin 1992. De retour du sommet de Rio, qui a eu une résonance planétaire et a largement contribué à la diffusion de la thématique du développement durable, Jean- Claude Antonini a fait adopter à Angers une charte pour l‟écologie urbaine qui, bien que fort éloignée des Agendas 21 locaux promus en 1994 dans la charte européenne des villes durables d‟Aalborg62, est présentée rétrospectivement par les acteurs locaux comme une préfiguration de ceux-ci. Elu maire d‟Angers en 1998, après la démission en cours de mandat de J. Monnier, il a érigé le développement durable en projet politique dans son discours d‟intronisation63, ce qui s‟est traduit par la création d‟une mission développement durable au sein de la direction des services techniques de la ville, chargée de sensibiliser et de mobiliser l‟ensemble des services municipaux autour de cette question. L‟année suivante, la municipalité a lancé le projet « Angers - Ville Durable », décliné dans un plan d‟actions contractualisé avec l‟ADEME. En 2000, Angers a élaboré son premier Agenda 21, qui sera décliné dans quatre plans d‟actions successifs d‟une durée de deux ou trois ans, articulés autour d‟une série de projets et mesures concrètes (construction d‟équipements publics HQE, politique d‟achats éco- responsables…) et d‟une stratégie plus globale de sensibilisation progressive de tous les acteurs du territoire (y compris les angevins de tous âges) au développement durable.
Sous l‟impulsion de son maire, la ville d‟Angers a cherché à imposer l‟image d‟une ville leader en matière de développement durable, en participant activement à divers réseaux chargés de la promotion de cette notion (Comité 21, Association 4D, Cités Unies France, ICLEI...), et aux réseaux de collectivités engagées dans des Agendas 21 locaux. Plusieurs de ses initiatives (organisation des rencontres nationales du développement durable « RIO+10, l‟après Johannesburg » en 2002 ; création de l‟Observatoire européen des bonnes pratiques chargé de « recenser des actions innovantes, de promouvoir les bonnes pratiques, de tisser un réseau d‟échanges et de savoirs au service des collectivités locales, moteurs du développement durable » en 2004) ont ainsi permis à Angers de se
60 L‟expression « technotable » a été forgée par Jean-Pierre Gaudin pour désigner des élus qui combinent une légitimité élective et une capacité d‟expertise technique reconnue, la mobilisation d‟un savoir spécialisé constituant une ressource supplémentaire dans leur activité politique. L‟expression est justement utilisée au sujet de Jean-Claude Antonini et du développement durable par Antoine Goxe. Cf. Gaudin J.-P., Gouverner par contrat, Paris : Presses de Sciences Po ; Goxe A. (2007) « Gouvernance territoriale et développement durable : implications théoriques et usages rhétoriques »in Pasquier R., Simoulin V., Weisbein J.(dir.) La gouvernance territoriale. Pratiques, discours et théories, Paris : LGDJ.
61 Goxe A., ibid.
62 Charte à laquelle la ville d‟Angers a adhéré en 1996. 63 Goxe (2007), opus cité.
présenter comme une « ville-laboratoire du développement durable », et d‟être présentée comme telle à de nombreuses reprises dans la presse nationale.
Cette mobilisation a valu à la ville d‟Angers plusieurs prix et trophées nationaux, récompensant son engagement précoce et ses réalisations en faveur du développement durable : elle a été lauréate en 2002 du trophée Éco-Maires et des Rubans du Développement durable pour la mise en place de son agenda 21 ; elle a aussi reçu le Prix de l‟Urbanisme durable décerné par l‟ANRU en 2009. La reconnaissance est tout aussi forte dans la sphère académique, de nombreux spécialistes du développement durables soulignant le caractère exemplaire et modèle de l‟agenda 21 angevin64. Tout autant que sa ville, le maire d‟Angers a vu son engagement récompensé et son expertise reconnue au niveau national : Jean-Claude Antonini a été membre du Comité français pour le Sommet mondial du développement durable de 2002 et, à ce titre, a fait partie de la délégation officielle française conduite par le Président de la République à Johannesburg ; il a été nommé membre du Conseil national du développement durable en 2003 ; enfin, il préside la commission développement durable de l‟Association des maires des grandes villes de France.
Autant d‟éléments qui témoignent d‟une reconnaissance externe, mais qui n‟interdisent pas l‟expression de critiques en interne. Ainsi, dans un avis de juillet 2002, le Conseil de développement d‟ALM note que « 10 ans après Rio, le bilan de l’investissement en faveur des démarches de projets de développement
durable est plutôt mitigé, y compris s’agissant de notre agglomération ». Les critiques sont plus fortes
encore parmi les acteurs les plus directement impliqués dans la thématique, qui pointent le décalage entre la rhétorique du développement durable et la réalité des transformations opérées au nom de cet enjeu65.
« On se gargarise un peu : Angers capitale du développement durable… C’est la capitale autoproclamée, hein ! Parce que ce qu’on fait en matière de développement durable n’a rien de plus spectaculaire que ce que font d’autres territoires. On s’y est mis plus tôt, parce qu’Antonini faisait partie des rares élus qui soient partis à Rio en 1992. C’est à son retour qu’il s’est mis à parler de développement durable, dix ans avant tout le monde. Mais depuis, on a perdu une bonne partie de l’avance qu’on avait. » (ALM – Chef de projet)
« Il y a eu beaucoup de marketing politique autour du développement durable. Entre l’affichage et les moyens mobilisés, c’est la déconnexion totale. Les Verts sont un peu mal à l’aise face à ça, mais on a laissé faire et on a essayé de s’appuyer dessus pour avancer nos pions sur les clauses environnementales dans les marchés publics ou sur la maîtrise des consommations dans l’habitat » (Collaborateur d’élus)
b. Un « fil rouge » pour le projet d‟agglomération
64 Emelianoff C. (2003) « L‟agenda 21 d‟Angers : marketing ou objectif politique ? », Territoires, 438 ; Speirs C. (2003) Le concept de développement durable : l‟exemple des villes françaises, Paris : l‟Harmattan
65 Ces critiques se retrouvent aussi chez les experts du développement durable. Ainsi, tout en soulignant le caractère exemplaire d‟Angers, dont l‟Agenda 21 a servi de modèle à l‟échelon national, Cyria Emelianoff exprime une analyse critique sur la démarche retenue (absence participation des habitants) et sur la timidité des engagements sur les questions les plus sensibles (en particulier les transports). Cf. Emelianoff C. (2003), opus cité.
La mobilisation précoce de la ville d‟Angers et de son maire autour du développement durable ne trouve pas son pendant à l‟echelon intercommunal. Jusqu‟à la fin des années 1990, la notion n‟apparaît dans aucun des diagnostics et documents de planification portant sur cette échelle, qu‟ils soient élaborés par l‟AURA, le District ou l‟Etat. Il a fallu attendre l‟accession de Jean-Claude Antonini à la présidence de l'agglomération, après les élections municipales de 2001, et le lancement d‟une démarche d‟élaboration d‟un projet agglomération pour que s‟opère la conversion de l‟intercommunalité au développement durable. Parler de conversion n‟est pas excessif : alors que le District n‟accordait qu‟une place limitée aux enjeux environnementaux dans ses politiques et que la notion de développement durable en était absente, celle-ci est devenue le « fil rouge » autour duquel s‟organise le projet d‟agglomération. Les intitulés des 5 axes structurants dudit projet témoignent de l‟importance accordée à cette dimension dans un document dont l‟élaboration est, rappelons le, régulièrement présentée comme l‟acte fondateur de la communauté d‟agglomération :
La nature, excellence et base économique de l’agglomération
Angers, grandeur nature et taille humaine, Angers côté jardins et côté rivières La multipolarité angevine, vecteur de centralités secondaires… et facteur d’imprévu Vivre en harmonie à Angers, la nature humaine de l’agglomération
Angers, un naturel international
Le recours aux métaphores naturelles et la valorisation des atouts de l‟agglomération en matière de développement durable se prolongent tout au long du texte, qui présente Angers comme une « capitale
de la diversité », dont le développement est considéré comme « l’un des plus forts au niveau national, l’un des plus respectueux aussi des équilibres sociaux, naturels et urbains ». L‟agglomération se
distinguerait par une situation unique d‟« interpénétration des tissus urbains et ruraux, sans que chacun
ne perde de sa spécificité, mais aussi de l’agriculture dans la ville », qui correspondrait à un « modèle urbain angevin » qui lui ferait bénéficier d‟un « avantage en nature ».
Cette présentation valorisant l‟interpénétration exceptionnelle de l‟espace urbain et de son environnement rural, insistant sur l‟importance de la nature dans le développement urbain, et érigeant l‟agglomération d‟Angers en modèle pour le développement durable trouve son origine hors d‟ALM. Après avoir été validée par les élus communautaires, la première version du projet d‟agglomération, élaborée par l‟Agence d‟Urbanisme sur la base des travaux de plusieurs groupes de travail, a été critiquée par le Conseil de développement, qui a regretté publiquement le manque d‟ambition et le caractère peu mobilisateur d‟un projet qui se résumait à un diagnostic insistant sur l‟équilibre et à un catalogue d‟intentions et de fiches actions, dont la cohérence d‟ensemble était jugée incertaine en l‟absence d‟orientations stratégiques permettant de les relier. Le bureau communautaire a alors demandé à l‟Agence d‟Urbanisme de repartir dans la rédaction d‟une nouvelle version du projet d‟agglomération, répondant aux critiques ainsi formulées. Déstabilisée par les critiques du Conseil de développement, l‟Agence est allée chercher une aide extérieure pour établir un nouveau projet, en mobilisant le consultant qui était en charge du diagnostic et du projet de Pays (Jacques de Courson, du cabinet Algoé). En s‟appuyant sur le travail qu‟il menait sur une échelle territoriale plus vaste, ce dernier a pu donner à ce projet l‟orientation générale qui faisait défaut à son prédécesseur, à savoir le développement durable, comme il l‟indique dès sa première note adressée à l‟Agence :« Il s’agit d’aller
angevine « la référence reconnue » en matière de « gouvernance » (selon une mauvaise traduction du terme anglais) et de gestion « durable » (c'est-à-dire intégrant la vision du long terme » et des méthodes démocratiques (associant la population selon des méthodes souples et conviviales). L’agglomération pourrait, dans ce domaine, revendiquer d’être en France le lieu de recherche, d’innovation, d’expérimentation et de formation en gestion publique, ce qui est déjà largement le cas et le serait plus encore à l’avenir »66.
L‟idée de faire d‟Angers une agglomération de référence en matière de développement durable a immédiatement séduit les responsables administratifs et politiques de l‟agglomération. Comme l‟explique un directeur général adjoint de la ville d‟Angers dans un courrier adressé au président d‟ALM après une réunion du comité technique chargé de piloter l‟élaboration de la deuxième version du projet, il s‟agit d‟une « idée forte (pour le projet d’agglomération qui n’en a pas) qui non seulement
caractériserait notre projet mais aussi le dynamiserait en assurant à notre agglomération un positionnement national voire européen »67. Ce choix, poursuit le haut fonctionnaire, permet de mettre en avant la filière horticole, « seule filière angevine qui ait une notoriété nationale voire internationale », et de valoriser « un des atouts d’Angers [qui] reste à la fois son équilibre et les qualités de son
environnement qui est très diversifié et son art de vivre », à défaut de parvenir « à faire émerger un axe de développement fédérateur du développement économique de l’agglomération, comme l’a constaté le Conseil de développement ». Il présente en outre l‟intérêt de concrétiser, à l‟échelle de l‟agglomération,
les engagements du maire de la ville centre : « Vous avez rappelé votre attachement tout particulier à la
notion de développement durable. Vous avez aussi évoqué tout l’intérêt qu’il y aurait à constituer un « pôle d’échanges » d’expérience dans un esprit de solidarité. Cette volonté pourrait aller au-delà de la seule agglomération. Angers, vous l’avez rappelé, est ouvert largement sur l’international et cela n’est pas assez exploité. » Autant d‟éléments qui justifient « l’idée fédératrice de faire de l’agglomération d’Angers le pôle de référence en France voire en Europe du développement durable. Ce serait là un axe qui permettrait de fédérer aussi d’autre éléments qui ont émergé au travers de tous les travaux préparatoires au projet d’agglo comme l’importance de la formation tant universitaire que professionnelle, la nouvelle gouvernance et les expériences menées à Angers et dans d’autres communes ». Cerise sur le gâteau argumentaire, le développement durable permettrait à
l‟agglomération angevine d‟afficher une spécificité distinctive dans la concurrence entre villes du Grand Ouest : « Un tel axe de développement aurait aussi l’intérêt de positionner positivement Angers au
regard de ses concurrents immédiats. Nantes/Saint-Nazaire peut difficilement prétendre à un tel challenge compte tenu de la nature même de ses activités industrielles. La Bretagne comme les deux Charente ne peuvent pas plus y prétendre du fait de la nature même de leur agriculture reposant sur des élevages polluants ».
L‟option proposée, consistant à faire du développement durable le « fil rouge du projet d‟agglomération », est très favorablement accueillie par le président de l‟agglomération, dont l‟intérêt pour cette thématique a été suffisamment souligné pour qu‟il ne soit pas nécessaire d‟y revenir, et qui trouve dans cet affichage un intérêt politique évident : sa légitimité sur cette question étant incontestée localement, mettre le développement durable au cœur du projet d‟agglomération permet de conforter un
66 Algoé Consultant, « Note sur les enjeux majeurs du projet d‟agglomération », 7/9/2001
67 Courrier du 12 juillet 2002 adressé par F.X. Tassel, directeur général adjoint de la ville d‟Angers à J.C. Antonini, président d‟ALM, au sujet du projet d‟agglomération
leadership présidentiel qui demeure fragile dans une agglomération qui demeure marquée par la longue emprise du « roi Jean » (surnom de Jean Monnier). L‟orientation est donc validée, et une nouvelle version du projet d‟agglomération est élaborée sous la direction du consultant qui l‟a proposée. Celui-ci introduit dans le projet une série de titres en forme de slogans, pour scander les grands axes du projet, ainsi que divers compléments et corrections visant à mettre en adéquation le projet –dans sa forme comme dans son contenu- avec l‟ambition ainsi affichée.
Ce travail de réécriture, qui a placé le développement durable au cœur du projet d‟agglomération, a été salué par ceux qui, au sein du Conseil de développement, avait critiqué le manque d‟ambition du projet initial. La lecture du document amène pourtant à s‟interroger sur la portée de l‟ambition affichée. Comme le soulignait le DGA de la ville d‟Angers dans le courrier au président de l‟agglomération déjà cité, « le projet peut paraître ambitieux voire utopiste. Mais l’intérêt serait de prouver justement qu’une
ville moyenne avec des moyens ordinaires qui sont ceux des autres villes, peut entamer une reconversion totale sur un moyen terme s’il y a une réelle volonté et une conjugaison des efforts de tous. En fait le challenge serait de montrer que le développement durable est possible et que c’est autre chose qu’un cache sexe ou une incantation magique ». Le caractère incantatoire, ou du moins
marketing, de la conversion affichée d‟ALM au développement durable est pourtant pointé par des observateurs extérieurs comme par des acteurs locaux, qui en soulignent les limites d‟un double point de vue procédural et substantiel.
Sur le plan procédural, la démarche élaboration du projet d‟agglomération invalide en grande partie l‟ambition affichée. Car le développement durable ne renvoie pas seulement à des contenus positifs des politiques publiques (la ville compacte, l‟écomobilité, la réduction de l‟empreinte écologique des activités et des formes urbaines, les éco-quartiers, la HQE, etc.) ; il désigne aussi une transformation des processus de construction et de mise en œuvre de l‟action publique, conçue de façon à intégrer l‟incertitude, les interdépendances, les jeux d‟échelle, la délibération, etc. En la matière, la démarche de projet d‟agglomération apparaît fort éloignée des principes qui y sont promus. S‟agissant de la place accordée de la société civile dans la fabrique des politiques publiques, le projet d‟agglomération n‟a fait que reproduire ce qui avait déjà été observé à l‟échelon de la ville d‟Angers où « l’engagement dans la
voie du développement durable ne s’est pas traduit par des innovations procédurales, des créations d’instruments de gouvernance particuliers » comme le notait Antoine Goxe, qui estimait que « de ce point de vue, la ville d’Angers avance au rythme du législateur »68. De fait, l‟association de la société civile à la démarche d‟élaboration du projet s‟est réduite à la mise en place d‟un Conseil de développement chargé de formuler un avis sur le projet, comme l‟exigeait la loi Voynet en préalable à la signature d‟un contrat agglomération. Certes, à la différence d‟autres Conseils de développement dans lesquels les élus locaux sont fortement représentés, celui mis en place par l‟agglomération angevine est