La mixité au concret dans l’action communautaire

Depuis l‟approbation du PLH et la signature de la convention de délégation des aides à la pierre en 2007, l‟enjeu de mixité sociale tend à se confondre, dans les politiques d‟Angers Loire Métropole, avec celui d‟une production massive et équilibrée de logements respectant, dans chaque commune et dans chaque opération, une répartition entre différents types de produits logement arrêtée à l‟échelle de l‟agglomération. Le PLH prévoit en effet, dans sa première fiche action (« Mieux répartir et diversifier l‟offre habitat sur le territoire »53)_{, la production de 25 600 logements entre 2007 et 2016, dont la} typologie respecte une double répartition : 50% de logements locatifs et 50% de logements en accession ; 50% de logements à loyers maîtrisés mobilisant des financements réglementés et 50% de logements au financement libre de choix.

L‟objectif de production ainsi arrêté est en partie territorialisé dans le PLH, dans un souci de densification : plus de 90% de la production neuve doit s‟opérer dans les communes du pole central ou dans une des polarités secondaires définies dans le projet d‟agglomération (et repris dans le SCOT)54

Le PLH ne comprend donc pas d‟objectifs de production communaux (sauf pour la ville centre). Il prévoit en revanche la signature de conventions de mise en œuvre, entre ALM et chacune des communes-membre, déclinant et précisant les objectifs quantitatifs et qualitatifs du programme pour chaque commune (ces conventions font l‟objet de la dixième fiche action du même PLH « Contractualiser avec les communes »).

53 _{Fiche qui se décline en deux points : 1.1. Répartir territorialement les objectifs de production et 1.2. Traduire le PLH dans} les PLU.

54 _{Plus précisément, les objectifs sont les suivants : 20 000 logements sur le pôle métropolitain dont 12 000 sur la ville} d'Angers ; 1 500 logements sur la polarité Nord-Est ; 1 150 logements sur la polarité Sud-Ouest ; 850 logements sur la polarité Nord-Ouest ; 500 logements sur la polarité Sud-Loire ; 1 600 logements sur les communes hors polarités

Les communes conservant la maitrise des principaux instruments de l‟urbanisme opérationnel (délivrance des permis de construire, ZAC et ZAD, droit de préemption urbain) ainsi que l‟information sur les opportunités foncières, la réalisation des objectifs de construction neuve définis à l‟échelle de l‟agglomération dépend en premier lieu de leur mobilisation autour de ces objectifs. Dès lors, pour saisir de quelle manière la notion de mixité sociale se concrétise dans les politiques de la communauté d‟agglomération, il est nécessaire de considérer de quelle façon la communauté d‟agglomération est parvenue (ou non) à décliner ses objectifs pour chaque commune, et à s‟assurer (ou non) que celles-ci mettent en œuvre les actions nécessaires pour les atteindre. Dit autrement, analyser la mixité au concret dans l‟action communautaire suppose, dans un premier temps, de considérer les accords négociés entre l‟intercommunalité et les communes (conventions communales de mise en œuvre du PLH) puis, dans un second temps, d‟examiner de quelle façon se structurent les relations entre la communauté d‟agglomération et les communes autour de la mise en œuvre de ces conventions.

a. Obtenir l‟engagement des communes

La première fiche-action du PLH, consacrée à la répartition territoriale des objectifs de production, prévoit la signature de conventions de mise en œuvre déclinant, pour chaque commune, la répartition quantitative (nombre de logements) et qualitative (typologie des produits logements) arrêtée dans le programme. Le principe même de ces conventions fixant, de façon descendante, des objectifs aux communes avait été contesté lors de l‟élaboration du PLH par le maire d‟une petite commune (Saint Lambert de la Potherie), qui préconisait une démarche de fixation des objectifs de production purement remontante, fondée sur l‟agrégation des opérations prévues par les communes. Afin de lever les craintes qui s‟étaient ainsi exprimées, le PLH précise dans sa première fiche-action que les objectifs territoriaux définis dans une logique planificatrice (concentration de la production sur les polarités définies dans le projet d‟agglomération) tiendront compte de la capacité de production de chaque commune : « Le respect de cette répartition sera inscrit dans le cadre de la contractualisation envisagée

entre Angers Loire Métropole et les communes tout en laissant suffisamment de souplesse pour prendre en compte les réalités de terrain ».

Le contenu et les objectifs impartis à ces conventions sont définis dans la dixième fiche action du PLH (« Contractualiser avec les communes ») : « La contractualisation a pour but de définir avec les

communes les engagements des parties sur leur contribution respective à la réalisation des objectifs du PLH: définition des objectifs quantitatifs et qualitatifs pour la commune dans le respect des orientations définies par le PLH ; localisation des opérations et outils de maîtrise foncière ; appuis financiers (portage foncier, aides globales aux opérateurs) et techniques (programmation, ingénierie, études, assistance) pour Angers Loire Métropole. »

Une même convention type a servi de modèle pour toutes les communes, qui prévoit que celles-ci interviendront auprès des promoteurs privés et publics, pour les inciter à ce que toutes les opérations d‟habitat dépassant une certaine taille (25 logements dans le pôle central, 15 logements dans les polarités, 10 logements dans les autres communes) se conforment aux objectifs globaux de

programmation55 _{: 50% de logements locatifs et 50 % de logements en accession, dans le respect de la} typologie de produits logements définie dans le tableau ci-dessous :

Hors contraintes SRU Communes < 3500 hab. Ou

Parc HLM > 20%

Communes > 3500 hab. Et

Parc HLM < 20% HLM

Locatif social (PLUS, PLAI) Entre 15 et 25% Entre 25 et 35%

Locatif maîtrisé (PLS) Entre 10 et 30% Entre 10 et 30%

Accession maîtrisée (PTZ, PLSA) Entre 10 et 20% Entre 10 et 20%

Marché libre 50% 50%

Cette typologie, définie dans le programme locale de l‟habitat, s‟imposant à toutes les communes, les négociations des conventions n‟ont donc porté que sur une seule variable : l‟objectif de production global de logements imparti à chaque commune (et sa répartition annuelle sur la durée de la convention triennale). Mais ces négociations étaient bornées par les objectifs de production arrêtés dans le PLH pour chaque polarité, qui ont conduit ALM à engager ces négociations sur la base d‟objectifs communaux définis (pour les communes appartenant à un pôle) de la façon suivante :

Objectifs de production du pôle x Nombre de résidences principales de la commune Nombre de résidences principales dans le pole Les objectifs finalement arrêtés dans les conventions sont globalement très proches de cette valeur de référence. ALM est donc parvenue obtenir l‟engagement des communes-membres autour de ses objectifs de rééquilibrage spatial de la production HLM, y compris de celles dont les élus étaient les plus réticents à s‟engager sur ce plan. Comment la communauté d‟agglomération est-elle parvenue à ce résultat qui semble, à première vue, témoigner d‟un réel pouvoir d‟agglomération ?56 _{A cette question,} les techniciens et les élus de l‟agglomération apportent une même réponse, insistant sur la dimension cognitive de la construction des politiques d‟agglomération, caractérisant ainsi le pouvoir d‟agglomération sur le registre de l‟influence plutôt que celui de la contrainte.

L‟accord des maires autour des objectifs de production de logements sociaux résulterait d‟un travail au long cours des services d‟ALM et de l‟Agence d‟Urbanisme, présenté par nos interlocuteurs sous l‟angle de « la pédagogie », de « la sensibilisation », du « travail sur les représentations », de la « destigmatisation du logement social ». Le processus de construction d‟une représentation partagée des enjeux de l‟agglomération amorcé à l‟occasion de l‟élaboration du projet d‟agglomération aurait ainsi été prolongé, sur l‟entrée sectorielle du logement, par les travaux préparatoires du PLH. Les trois

55 _{S‟agissant des opérations d‟habitat en deçà des seuils de taille arrêtés ou situés dans le secteur diffus, la convention se} contente d‟indiquer que « le principe est de retrouver globalement sur l’ensemble des logements livrés et sur la période

triennale, au moins 50% de logements aidés »

56 _{Le pouvoir étant ici entendu, à la suite de R. Dahl, comme la capacité d‟alter à obtenir d‟ego qu‟il effectue une action} qu‟ego n‟aurait pas effectuée sans l‟intervention d‟alter. Cf. Dahl R. (1957) « On the concept of power », Behavioural

années d‟élaboration de ce programme, ponctuées de présentation d‟études en commissions, d‟échanges entre élus, entre élus et services communautaires, et entre services communautaires et communaux, auraient ainsi abouti à faire émerger une représentation partagée de l‟enjeu que représente une construction massive et équilibrée de logements dans l‟agglomération, et l‟adhésion de tous aux objectifs qui en découlent.

« Les esprits ont bougé. Pour tous les maires, il est clair que la construction est un impératif pour que tout le monde puisse trouver un logement adapté à ses besoins, mais aussi pour le développement de l’agglomération. (…) Sur ce plan comme sur d’autres, nous sommes collectivement porteurs d’un intérêt général d’agglomération. » (ALM - VP)

« Ce n’est plus un point de crispation politique. Lisez les comptes-rendus du conseil communautaire, vous verrez : la seule crainte, c’est que le désengagement de l’Etat nous empêche de tenir les objectifs de production. Il y a sur ce sujet un intérêt général d’agglomération qui s’impose. Il faut qu’on puisse loger tout le monde (…) Jean-Claude Antonini et Marc Goua ont su faire partager l’idée qu’il fallait que tout le monde participe à l’effort de construction de logements, avec des logements sociaux, des logements intermédiaires, des logements privés, parce que c’est une condition du développement équilibré de l’agglomération. » (ALM - VP)

« Les gens qui ont fait le PLH ont très bien fait leur boulot. Il y a eu un excellent travail technique et le cabinet a très bien fait son boulot. On a pu avancer parce qu’on a eu un système de pilotage efficace et qu’on est parvenu à un document qui fait référence pour tout le monde. » (Agence d’urbanisme)

Au-delà de l‟intérêt communautaire, c‟est l‟intérêt communal qui a été mis en avant pour convaincre les maires, et lever les réticences (voire l‟opposition) de certains d‟entre eux vis-à-vis de la construction de logements sociaux sur leur commune.

« Les élus sont très sensibles aux questions d’habitat. Ceux qui avaient peur du logement social se sont pris l’explosion des prix des logements dans la gueule comme les autres. Ils ont bien vu que s’ils ne faisaient rien, ils auraient du mal à garder des jeunes ménages avec enfants chez eux. On a joué sur la corde sensible : si vous voulez éviter que l’Education nationale ferme des classes dans vos écoles, il faut que vous construisiez du HLM » (Agence d’urbanisme)

« Ils [les maires] ont pris conscience de la nécessité de construire du logement social. A force de leur répéter que 65% des habitants ont des revenus inférieurs aux plafonds PLUS, on a réussi à casser l’idée logement social égal problèmes sociaux. Pour les convaincre, je leur répète que le logement social, c’est n’est pas que des cas sociaux. C’est votre fils, votre fille en début de carrière ; votre infirmière ; vos employés... » (ALM – Chef de service)

Dans le prolongement du travail pédagogique ainsi effectué pour casser l‟association entre logements sociaux et problèmes sociaux, les techniciens intercommunaux (appuyés par les responsables des

organismes HLM présents dans l‟agglomération) ont cherché à revaloriser l‟image du logement social, en le dissociant de formes urbaines et architecturales aujourd‟hui dévalorisées (tours et barres) dans lesquelles il s‟est longtemps incarné. Il s‟agissait alors de « destigmatiser le logement social », en montrant aux élus les réalisations des années 2000 : opérations en individuel, petits programmes d‟une dizaine de logements, opérations mêlant plusieurs bailleurs et promoteurs caractérisée par une certaine diversité architecturale…

« Il fallait casser l’image de la barre HLM, qui fonctionne comme un repoussoir. Dès que vous sortez d’Angers, ils ne jurent que par le pavillon. Donc on a fait un gros travail de pédagogie. On leur a montré que le logement social aujourd’hui, ca peut être du petit collectif, de l’individuel, des maisons de ville, des logements isolés dans de l’ancien… A l’exception d’un ou deux maires, il n’y a plus de réelle opposition. On doit encore bosser sur la densité, parce que c’est là-dessus qu’on peut encore avoir des crispations » (ALM – Chef de service)

« C’est beaucoup plus ouvert qu’il y a quelques années. L’image du logement social a changé. Parce que le logement social a changé. Nos opérations sont invisibles dans le paysage. On a amené X [maire d’une petite commune] faire le tour de nos dernières opérations et il était bluffé. Il nous répétait : on ne dirait pas du HLM, on ne dirait pas du HLM… » (ESH)

L‟explication ainsi mise en avant par les acteurs parait cependant un peu courte pour expliquer la signature de contrats qui semblent conduire à une nette réduction des libertés communales dans le domaine de l‟urbanisme, auxquelles les maires rappellent régulièrement leur attachement. Pour un maire, accepter le principe de la construction de logements sociaux dans sa commune est une chose ; s‟engager autour d‟objectifs quantifiés de production et d‟une typologie précise des produits logements en est une autre. Sans mésestimer la dimension cognitive de l‟action communautaire en matière d‟habitat, il parait difficile de s‟en tenir à cette explication, ne serait-ce que parce que toutes les communes de l‟agglomération ont signé une convention de mise en œuvre du PLH, y compris certaines qui demeurent, d‟après les acteurs du logement social, très peu volontaires en matière de construction HLM.

Au delà du travail de pédagogie vis-à-vis des communes, conduisant à une coopération librement consentie autour d‟objectifs partagés, le fait que les maires aient signé la convention établie par ALM s‟explique d‟abord par l‟importance des bénéfices et la faiblesse de contraintes associés à cette signature.

Si les communes ont signé les contrats proposés par ALM, c‟est d‟abord parce que ce conventionnement conditionnait l‟obtention des aides distribuées par l‟agglomération, c'est-à-dire les aides étatiques en matière de logements locatifs sociaux (construction, acquisition, réhabilitation et démolition hors ZUS) et de rénovation de l'habitat privé dont la programmation lui a été délégué, mais aussi des ressources propres débloquées par ALM pour soutenir la production de logements des différents types : subventions pour la construction de logements locatifs sociaux (15 000 € maximum par logement pour les PLUS et 20 000 € maximum pour les PLAI), de logements locatifs intermédiaires à loyers maitrisés (8000 € maximum pour des logements à loyers correspondant à 80% du plafond

PLS), pour la réhabilitation du parc social hors ZUS (2500€ maximum par logement) et du parc privé (en complément des aides de l‟ANAH, de la Région et de l‟ADEME). L‟appui financier d‟ALM aux opérations ne se limite pas à ces aides directes. S‟y ajoutent ses appuis financiers pour le portage foncier ou pour la réalisation d‟études, ainsi que la possibilité d‟apporter aux communes une assistance à maitrise d‟ouvrage (programmation, ingénierie, assistance juridique…).

La communauté d‟agglomération maitrise ainsi des ressources importantes, qui conditionnent l‟équilibre financier des opérations de construction de logements sur son territoire, à l‟exception des celles relevant du seul secteur libre. Le bénéfice de ces aides ayant été assujetti à la signature d‟une convention de mise en œuvre du PLH, les communes ont été fortement incitées à signer ladite convention. Mais ce mécanisme incitatif ne l‟était que pour les communes qui souhaitaient développer une offre de logements aidés sur leur territoire. Il l‟était moins pour des communes plus huppées qui, comme Avrillé, privilégient un développement fondé sur la seule promotion privée. La mise en place d‟une aide financière d‟Angers Loire Métropole pour l‟accession sociale à la propriété, à hauteur de 1000€ à 2000€, pour les ménages bénéficiant d‟un prêt à taux zéro+, a permis de d‟étendre la portée de cette incitation. Là encore, pour être éligibles à cette aide, les ménages devaient acquérir un logement situé dans une commune signataire d‟une convention de mise en œuvre du PLH. En communiquant largement sur cette mesure de bonification du prêt à taux zéro, ALM a exercé une pression sur les maires : en refusant de signer la convention, ceux-ci auraient privé une partie des accédants de leur commune de l‟aide financière de l‟agglomération, au risque de se le voir reprocher par ces derniers. L‟engagement des maires autour des objectifs de production équilibrée de logements ne s‟explique donc pas seulement par l‟existence d‟une vision partagée des enjeux dans le domaine d‟habitat. La coopération inter-communale en la matière tient aussi voire surtout à la mise en place de ces dispositions incitatives, qui ont permis à l‟agglomération d‟obtenir l‟adhésion des communes à des objectifs qu‟elle ne pouvait juridiquement et politiquement leur imposer.

b. Des objectifs à la mise en œuvre

Considérons désormais la mise en œuvre de ces conventions, pour saisir plus précisément de quels leviers Angers Loire Métropole dispose pour concrétiser l‟approche de la mixité sociale qu‟elle a retenu dans son PLH (par une répartition équilibrée, tant spatialement qu‟entre produits logement, de la construction neuve) et comment elle utilise ces leviers.

Notons pour commencer que les engagements pris par les communes en signant les conventions de mise en œuvre du PLH sont faiblement astreignants, du fait d‟effets de seuil et plus encore parce qu‟aucun mécanisme de sanction n‟a été prévu pour les communes qui ne respecteraient pas leurs engagements contractuels.

Notons tout d‟abord que l‟objectif de mixité ne se traduit pas seulement dans le PLH par une recherche de rééquilibrage de l‟offre HLM entre commune mais aussi, plus finement, par une dissémination fine du logement social dans toutes les opérations d‟habitat (avec un minimum de 15% de PLUS et PLAI, de 10% de PLS et de 10% de PTZ et PLSA), dès lors qu‟elles comprennent plus de 25 logements dans le pôle central, 15 logements dans les polarités, 10 logements dans les autres communes. Or cette règle peut aisément être contournée par une commune en jouant sur les effets de seuil :

« Le système est facile à contourner. Le discours d’Avrillé, OK pour faire de la mixité à l’échelle de la commune mais c’est nous qui savons où il faut faire du logement social ; ce n’est pas à l’agglomération de nous le dire. Clairement, il y a des quartiers où ils sont prêts à le faire et d’autres non. Donc là où ils ne veulent pas faire de logements sociaux, ils font des opérations en dessous du seuil ou ils découpent l’opération en tranches, avec chaque tranche en dessous du seuil. Quand on fait le bilan de ce qui sort comme logement sociaux à Avrillé ou à St Germain d’Anjou, c’est au ¾ en limite immédiate d’Angers… » (ALM – Chargé de mission)

L‟agglomération est impuissante face à de telles stratégie, d‟autant plus que les conventions ne prévoient aucun mécanisme permettant de sanctionner les communes qui n‟auraient pas atteint les objectifs retenus ou même mis en place les dispositions visant à essayer de les atteindre, tels que définies dans la convention57_{. L‟inscription, dans ces conventions, d‟une clause permettant de} sanctionner les communes qui ne jouent pas le jeu était pourtant inscrite en toutes lettres dans le PLH : « Le non respect des engagements de l'une ou l'autre des parties entraînera la résiliation du contrat et

par voie de conséquence annulera les engagements de chacun ». Cette clause a disparu des

conventions finalement signées avec les communes qui s‟apparentent donc, suivant les termes de plusieurs cadres d‟ALM, à « des contrats moraux ».

« La convention, c’est un contrat moral. On n’a aucun moyen de contraindre les communes à tenir leurs engagements. Pour rompre le contrat, il faudrait un vote du conseil communautaire. Ce n’est même pas imaginable ! Un jour peut être… En attendant, on a réussi à obtenir leur signature sur des objectifs de production et c’est déjà un grand pas. Parce qu’il faudra bien qu’ils se justifient s’il y a des décalages entre leurs engagements et ce qu’ils ont fait (…). On a un PLH qui s’étale sur dix ans et des conventions de trois ans. On a donc des clauses de revoyure régulières, ce qui les oblige quand même à jouer le jeu, même a minima, sinon on pourrait ne pas renouveler