Le développement durable au concret dans l’action communautaire

Analyser le développement durable au concret dans l‟action communautaire s‟avère bien plus difficile que de saisir la traduction donnée par ALM à la notion de mixité sociale. Car cette dernière a été progressivement réduite à un objectif de production -le rééquilibrage spatial de la construction de logements sociaux- pour lequel on peut aisément identifier les moyens mis en œuvre et suivre les réalisations. Il en va autrement du concept flou et malléable qu‟est le développement durable,. Transversal par nature, faiblement formalisé mais fortement valorisé, le développement durable est ressaisi par de multiples acteurs qui lui donnent une traduction spécifique, sans qu‟il soit toujours aisé de distinguer ce qui relève du « greenwashing » de réelles démarches de conversion à un nouveau paradigme. S‟il est possible d‟apprécier les efforts d‟ALM en matière de mixité sociale et leurs effets au travers d‟un indicateur simple (le pourcentage de logements sociaux construits dans la production de logement des différentes communes de l‟agglomération), il en va autrement du développement durable : l‟Agenda 21 communautaire compte une centaine d‟indicateurs71 _{! Restreindre l‟analyse du} développement durable au seul périmètre des interventions d‟ALM dans les domaines de

71 _{Un indicateur global pour chacune des 20 orientations stratégiques, auxquels s‟ajoutent des indicateurs de réalisations et} de résultats pour chacune des 40 actions

l‟aménagement et de l‟habitat ne réduit qu‟en partie la difficulté de la tâche. Car ces interventions sont extrêmement diverses, procédant à la fois d‟une action directe (interventions directement conduites par ALM) et indirecte (lorsque les politiques d‟ALM sont mises en œuvre par des tiers, en particulier les communes)

a. Action directe : des opérations HQE

Si l‟on s‟en tient aux seuls projets d‟aménagement d‟intérêt communautaire, dont la communauté d‟agglomération est maître d‟ouvrage, tous sont présentés comme des opérations « haute qualité environnementale » venant concrétiser les principes de développement durable énoncés dans le projet d‟agglomération. Il n‟en reste pas moins que chaque opération traduit ces principes de façon singulière et suivant des modalités qui, suivant la critique formulée par plusieurs techniciens d‟ALM, correspondent à une simple logique de « marketing vert » de la part d‟aménageurs qui « n’ont plus que

le développement durable à la bouche mais dont le logiciel reste inchangé », qui « continuent de penser développement et ajoutent durable derrière parce que c’est à la mode » :

L‟aménagent du parc d‟activité de Saint-Léger-des-Bois (70 ha à l‟Ouest de l‟agglomération) est ainsi présenté sur le site internet de l‟agglomération comme une opération « en accord avec le

projet d'agglomération d'Angers Loire Métropole, qui place le développement durable au cœur de l'action de la collectivité, l'aménagement de ce parc répond à une forte volonté de limiter son impact environnemental ». Au-delà des options d‟aménagement négociées avec l‟aménageur du parc

auquel l‟agglomération a délégué cette tâche (mur anti-bruit végétalisé pour limiter les nuisances sonores, préservation des haies et des mares, éclairage public basse consommation, aménagement d‟arrêts de bus et de voies cyclables…), les entreprises qui s‟implantent sur le parc doivent adhérer à une charte de qualité environnementale qui les contraint à mettre en œuvre un certain nombre d'actions en matière de déplacements, de limitation des nuisance sonore, d‟intégration paysagère, de préservation des milieux naturels, de consommation d‟énergie et d‟eau. Le quartier « Gare plus », qui consiste dans l‟aménagement d‟un « éco-quartier d’affaire au cœur

d’Angers » comprenant 45 000m2 de bureaux et 20 000 m2 de logements en lieu et place d‟anciens

entrepôts de la SERNAM et de bâtiments industriels, permet lui aussi à l‟agglomération d‟afficher son engagement en faveur du développement durable. La plaquette de présentation du projet indique que : « le projet Gare + porte le développement durable en son cœur. Remodelant en pro-

fondeur le paysage urbain, ménageant un juste partage entre espaces publics et privés pour favoriser la mixité urbaine, il s'intègre harmonieusement au quartier existant, valorisant chacun de ses usagers. Conçus suivant des critères environnementaux de pointe, les immeubles permettront de réduire massivement les dépenses d’énergie. »

De la même façon, le parc d'activités commercial en construction à Beaucouzé (91 000m2 de SHON à l‟Ouest d‟Angers) peut être présenté par ALM et son aménageur comme une opération exemplaire : premier ensemble commercial ayant demandé la certification HQE, le parc dénommé Atoll vient concrétiser l‟ambition angevine d‟être un « laboratoire du développement durable ». C‟est tout du moins sous cet angle qu‟il est présenté dans le dossier de presse diffusé par ALM : « La

nature est omniprésente dans le projet (au cœur de L’ATOLL, en toiture, en limites de l’ellipse traitées en prairies ondulantes), qui décline par ailleurs 27 actions significatives d’une conception

basée sur le développement durable : Optimiser les déplacements et favoriser les transports les moins polluants ; prise en compte du bruit (une galerie périphérique réservée aux livraisons à l’arrière de la « peau extérieure » protège l’environnement extérieur) ; gestion des eaux pluviales (en noues extérieures et en toitures végétalisées, drainage) ; approche bioclimatique du bâtiment (double enveloppe extérieure, auvents protégeant les murs rideaux), chauffage – ventilation – conditionnement d’air économes en énergie ; production d’électricité photovoltaïque (pour l’eau chaude sanitaire), gestion des déchets d’activité… ». Les options techniques ainsi retenues

s‟inscrivent dans les orientations promues dans l‟Agenda 21, mais l‟équipement lui-même apparaît en contradiction évidente avec l‟objectif plus global de réduction des émissions de CO2 par une réduction des déplacements automobiles et la promotion de pratiques de consommation plus responsables sur le plan environnemental : Atoll, qui accueille des enseignes nationales de l‟équipement de la maison, vise explicitement à capter une clientèle sur une zone de chalandise élargie jusqu‟aux frontières départementales ; situé au carrefour de plusieurs routes nationales et départementales, il est accessible exclusivement par voie routière et prévoit pas moins de 2700 places de parking…

Comme l‟illustrent ces trois exemples, les enjeux de développement durable sont traités sur le mode de la haute qualité environnementale, mais de façon singulière par les aménageurs qui agissent par délégation d‟ALM. Plus systématiquement, la stratégie affichée dans le projet d‟agglomération s‟est traduite dans le choix de technologies vertes pour assurer la production et la distribution de services urbains relevant des compétences intercommunales. Au cours des dernières années, la communauté d‟agglomération a consacré une part importante de ses budgets d‟investissement à des grands équipements respectueux de l‟environnement : construction d‟un tramway, fermeture d‟une usine d‟incinération polluante remplacée par un centre de valorisations des déchets ménagers fondé sur un traitement mécano-biologique pour obtenir du biogaz et du compost, soutien à la construction d‟une centrale de cogénération biomasse pour produire de l‟électricité et alimenter le réseau de chauffage urbain d‟un quartier angevin…

b. Action indirecte : animation et incitations

On ne peut cependant analyser la manière l‟enjeu de développement durable se traduit dans les politiques communautaires d‟aménagement et de l‟habitat en se limitant à l‟examen des projets relevant des compétences exclusives d‟ALM, qu‟elle en assure directement la mise en œuvre ou qu‟elle la délègue à des opérateurs. Car les communes conservent la maîtrise des principaux leviers et verrous des opérations d‟urbanisme et d‟habitat, en particulier via la délivrance des permis de construire. Tout comme pour la mixité sociale, il convient donc de s‟interroger sur les ressources dont dispose la communauté d‟agglomération pour obtenir des communes que ces opérations se conforment à la stratégie de développement durable définie dans le projet d‟agglomération et l‟Agenda 21, en particulier aux objectifs de maîtrise de la consommation d‟espace, d‟intégration des principes de l‟urbanisme durable et de report modal.

Commençons par le plus puissant des leviers à sa disposition, à savoir le droit des sols. Avec le PLU, la communauté d‟agglomération dispose d‟un instrument règlementaire qui lui permet de contrôler l‟ouverture à l‟urbanisation et donc de limiter celle-ci aux seules opérations qui répondent effectivement

à la stratégie de densification et de polarisation du développement urbain autour de zones desservies par les transports collectifs. Mais il s‟agit d‟un instrument fort difficile à manier, du fait même de sa force contraignante qui, comme on l‟a noté plus haut au sujet des servitudes de mixité sociale, se heurte au mode de régulation politique de l‟agglomération, fondé sur une règle tacite de non-ingérance intercommunale dans les affaires communales. Le fait que les maires disposent d‟un droit de véto informel pour toutes les interventions de l‟agglomération sur leur territoire72 _{est sans réciproque. Au} contraire, l‟agglomération ne saurait se prévaloir d‟un droit de véto pour une quelconque opération menée par une commune, quand bien même celle-ci contreviendraient aux objectifs du projet d‟agglomération.

« Comme c’est l’agglomération qui tient le crayon du PLU, on peut en théorie bloquer des choses. Dès qu’une commune nous demande une modification qui nous parait contradictoire avec les objectifs de consommation d’espace, nous sollicitons notre VP : est-ce qu’on dit oui ou non ? Ensuite, c’est des négociations entre élus. (…) Le règlement… ce sont les élus qui font les règlements. Ce qu’ils ont fait un jour, ils savent très bien le défaire quand ca les arrange. Politiquement, tout se négocie. » (ALM – Chef de service)

« Les aménageurs ont un commanditaire, c’est le maire. Si un maire veut faire des parcelles de 600 m2_{, il le fera. Sur la densité, le PLH et les PLU n’imposent rien. On n’a}

aucun instrument règlementaire pour imposer une densité minimale. La seule chose qu’on peut faire, c’est de bloquer une opération pas assez dense en s’appuyant sur l’ouverture à urbanisation dans le PLU. Mais c’est assez théorique. On a eu le cas d’une commune de première couronne qui prévoyait de sortir une opération de 500 logements à 17 logements par hectare alors qu’on vise plutôt un objectif de 30 logements par hectare minimum. Le VP nous soutenait là dessus, mais il y a eu un deal politique et c’est passé. Pareil avec une opération à 500 mètres du tram, où il aurait vraiment fallu densifier. On a alerté le VP, qui était d’accord avec nous, mais les élus ont lâché et l’Etat n’a rien dit non plus alors même qu’on était en plein Grenelle. Il y a des élus à qui on ne peut rien refuser... » (ALM – Chef de service)

« Quand Avrillé sort une opération de 300 logements à 18 logement par hectare, il faudrait pouvoir bloquer. Politiquement, c’est difficile. Techniquement aussi vu qu’ils montent ca avec la SEM du département, qui fait ce que le maire demande. » (ALM - Directeur)

La politique des transports fournit une autre illustration des capacités limitées de l‟agglomération à imposer ses objectifs en matière de développement durable dans les opérations d‟aménagement conduites sur son territoire, une bonne partie des leviers demeurant dans les mains des élus et des services d‟autres collectivités. C‟est particulièrement le cas des opérations conduites par le département ou un de ses opérateurs, du fait de la rivalité politique qui oppose les deux institutions et leurs présidents respectifs, Christophe Béchu et Jean-Claude Antonini. Mais c‟est aussi le cas face des

opérations conduites par les communes, en particulier les plus grandes d‟entre elles, dont les services techniques s‟opposent à l‟intrusion des services intercommunaux dans ce qu‟ils considèrent être leurs domaines réservés.

« Avec le département, c’est très compliqué. On n’a pas de mauvaises relations entre techniciens, mais… Leur politique routière est orientée flux. Ils ont encore une culture d’ingénieur dans laquelle l’approche de l’aménagement du territoire demeure : il faut mettre tout point du territoire à moins de n minutes d’un centre urbain. Ca se traduit à Angers par une logique de pénétrantes en 2x2 voies, ce qui ne peut que prolonger la périurbanisation. L’agglomération affiche une autre stratégie consistant à évacuer les flux routiers sur la deuxième ou la troisième couronne, pour laisser les pénétrantes aux réseaux de transports en commun. C’est le schéma qui est inscrit dans le PDU. On avance avec le tram, qui va verrouiller le sud du cœur de ville. Mais si on veut vraiment faire du report modal, il faut aussi mettre en cohérence la politique de stationnement en étendant la zone de stationnement payant, en augmentant les tarifs qui sont très bas voire en réduisant le nombre de place en centre ville. Faute de quoi les parkings relais qu’on construit aux terminus des trams resteront vides. Pour le moment, la ville d’Angers n’est pas prête à ca. » (ALM - Directeur)

« Aujourd’hui en matière de transports collectifs, on galope derrière l’urbanisation mais c’est tellement plus simple et politiquement valorisant de construire sur du rien. Faire un écoquartier sur des champs, c’est plus simple et plus visible que de densifier et d’améliorer l’efficacité énergétique de l’existant. Il y a qu’à voir le projet d’écoquartier des Ponts de Cé, qui n’est absolument pas desservi par les transports collectifs existants. Ils feraient mieux de travailler sur la densification des zones déjà bâties. » (ALM – Chef de service)

« On n’a pas de leçons à recevoir des services de l’agglomération, surtout sur le développement durable. On est en à la quatrième génération de l’Agenda 21. L’écoquartier du plateau des Capucins, on bosse dessus depuis 1998. Toute la politique vélo, c’est nous. Jusqu’à preuve du contraire, on n’a pas besoin d’eux ; c’est eux qui ont besoin de nous, parce que ce qu’on fait peut leur servir de modèle pour faire avancer les communes périphériques » (Ville d’Angers - Directeur)

L‟agglomération ne pouvant coordonner hiérarchiquement l‟action des communes en matière d‟habitat, elle doit obtenir leur coopération pour réaliser ses propres objectifs. Dans cette perspective, comme on l‟a déjà noté au sujet de la mixité sociale, les services d‟ALM et les élus communautaires Verts, ont d‟abord cherché à faire acte de pédagogie vis-à-vis des maires, en particulier ceux des petites communes de deuxième couronne, pour les convaincre des problèmes suscités par les formes du développement périurbain et de l‟existence d‟alternatives au lotissement de maisons individuelles. Là encore, les trois années d‟élaboration du PLH correspondent à un processus de sensibilisation des élus et des services des communes aux enjeux de maitrise de l‟espace et des consommations résidentielles.

« La réussite du PLH, c’est d’avoir posé un diagnostic qui est vraiment partagé maintenant. Sur le foncier, tout le monde a compris que c’est une ressource rare qu’on a dilapidé au cours des vingt dernières années (…) On a mis des chiffres sur des choses que les élus voyaient mais dont ils ne pouvaient pas mesurer l’importance comme la paupérisation de la troisième couronne, avec tout ce que ca a comme conséquences parce qu’il vaut mieux être pauvre dans de la ville un peu dense que dans un endroit où il y n’y a ni services publics ni transports collectifs. » (Agence d’Urbanisme)

« La condition, c’est un changement des mentalités. Culturellement, les angevins sont très conservateurs sur l’architecture. La densité, c’est un gros mot ! Pour faire accepter la densification, il faut casser les codes : la maison individuelle avec un toit en pente et de la place pour garer deux voitures. L’enjeu c’est de montrer qu’en changeant les formes urbaines, on peut offrir les prestations de la maison individuelle dans de l’habitat groupé qui soit à la fois économe en espace et abordable. » (ALM – Chargé de mission)

Ce travail de pédagogie s‟est prolongé par l‟introduction dans le PLH d‟un axe spécifiquement dédié au développement de l‟habitat durable. Intitulé « Habiter mieux », la fiche action qui lui est consacré s‟organise en deux volets : « Produire de nouvelles formes urbaines » et « Produire des logements durables ». Le premier vise à favoriser l‟émergence de formes urbaines et architecturales alternatives au lotissement et à la maison individuelle, le second vise à améliorer la qualité environnementale et les performances énergétiques de l‟habitat. L‟objectif de production de nouvelles formes urbaines et de logements durable ne se traduit pas, dans le PLH, par des mesures contraignantes. Dans les deux cas, les actions retenues relèvent du registre incitatif : mise en place d‟une campagne de sensibilisation d‟un an suivie, sur la durée du PLH, du lancement d‟opérations expérimentales par le biais d‟appels à projets et de concours d‟idées s‟agissant de la production de nouvelles formes urbaines ; mise en place d‟aides financières en faveur des opérations d‟habitat respectant le référentiel « Habiter mieux »73 _{pour la} production de logements durables.

L‟introduction de cette fiche action dans le PLH résulte d‟une initiative des élus Verts de la ville d‟Angers, porteurs de l‟enjeu de l‟habitat durable et bénéficiant par leurs réseaux partisans et militants de la connaissance d‟expériences menées dans d‟autres agglomérations. Leur proposition initiale, consistant à intégrer dans les conventions communales de mise en œuvre du PLH une série d‟exigences environnementales, s‟est heurtée à l‟opposition du Vice-Président en charge du logement, qui avait fait de la relance de la construction neuve et du rééquilibrage de l‟offre de logements sociaux ses priorités. Pour Marc Goua, l‟introduction d‟exigences de densité ou de performance énergétique allant au delà de la réglementation en vigueur ne pouvait que contrarier ses objectifs de production de logements abordables, ces contraintes supplémentaires risquant non seulement de générer des surcouts fragilisant l‟équilibre financier des opérations, mais aussi de rendre plus difficile la construction de logements sociaux dans des communes dans lesquelles l‟habitat collectif fait figure de repoussoir. Deux positions s‟affrontaient donc : celle des élus verts d‟Angers, qui proposaient de conditionner le

73 _{Ce référentiel comprend des exigences en matière de consommation énergétique (performance supérieur de 20%), de} réduction de la consommation d‟eau (mise en place d‟équipements hydro-économes) et d‟amélioration de la qualité de l‟air intérieur.

bénéfice des aides financières gérées par l‟agglomération (aides à la pierre de l‟Etat et aides complémentaires d‟ALM) au respect par les communes d‟un certain nombre de critères environnementaux ; celle du maire de Trelazé, qui refusait l‟introduction de contraintes environnementale, au nom de la priorité donnée au développement et au rééquilibrage quantitatif de la construction. Un travail technico-politique de conciliation des deux positions a alors été mené par le Président d‟ALM et son cabinet, qui a abouti à la définition d‟une position de compromis, fondée sur une sanction positive (bonification des aides d‟ALM pour les opérations respectant un certain nombre de critères environnementaux), bien moins contraignante pour les communes que celle demandée par les Verts, qui demandaient une sanction négative (conditionnalité des aides aux communes).

« Sur le PLH, on a très vite identifié les points de discorde : la question de la densité et, pour certaines communes, la part de logements sociaux dans la programmation. Pour le VP, c’était la question qui comptait : comment produire massivement du HLM ? L’habitat durable, ce n’est pas son truc. Mais on a réussi à lui faire passer l’idée qu’il ne fallait pas seulement des objectifs quantitatifs. On était poussés par les Verts, qui voulaient des objectifs quali. Ils ont fait un gros boulot technique sur la question de l’habitat durable. Ils nous ont envoyé plein de propositions pour amender et améliorer le premier projet, qui ont abouti au volet « Habiter mieux » » (Agence d’urbanisme)

« Il y a eu un gros débat sur la place du logement durable dans le dispositif. Le débat a été porté par le groupe des élus verts d’Angers via leurs représentants dans le conseil communautaire. Ils demandaient l’éco-conditionnalité, c'est-à-dire que toutes les aides d’ALM soient conditionnées à des objectifs en termes de consommation d’eau et d’énergie etc… Tous les maires de l’agglomération n’étaient prêts à y aller. Il y a eu quelques réunies difficiles entre les Verts, quelques élus qui tenaient à l’écoconditionnalité et Goua. Au bout du bout, il y a eu un deal sur un moyen terme avec