Section 2 – Les conférences intergouvernementales comme forme alternative de
A) Le fédéralisme intergouvernemental et ses expressions européenne et
Le fédéralisme exécutif – ou fédéralisme intergouvernemental – est d’abord et avant tout un processus où les membres des pouvoirs exécutifs central et décentralisés discutent entre eux des divers enjeux auxquels fait face la structure fédérale à laquelle ils participent. Nous aborderons le fédéralisme intergouvernemental dans les pages qui suivent, en amorçant par une perspective théorique sur cette articulation élitaire du fédéralisme et sur son exemple européen (i), puis en nous tournant vers l’expression du fédéralisme exécutif au Canada (ii).
i) Une articulation élitaire du principe fédératif et son exemple européen
Le fédéralisme intergouvernemental met l’accent sur le rôle des membres des pouvoirs exécutifs fédérés et fédéral423 dans la conduite des affaires de l’État. Il est une matérialisation du principe fédératif dans laquelle « les mécanismes de la négociation intergouvernementale » sont contrôlés « de manière prépondérante par les représentants du pouvoir exécutif au sein des divers gouvernements composant le système fédéral424 ».
Certaines conditions favorisent le développement de relations intergouvernementales fréquentes dans un ensemble fédéral. Il y a, par exemple, l’existence d’un vaste territoire et un système politique favorisant la prédominance du pouvoir exécutif au sein des différents ordres de gouvernement. À cet effet, plusieurs auteurs donnent l’exemple du Canada et de l’Australie comme modèles qui ont permis le développement des pratiques typiques du fédéralisme intergouvernemental425.
Les relations intergouvernementales et le fédéralisme exécutif recoupent à certains endroits l’esprit du bicaméralisme et l’objectif d’avoir, au sein des institutions fédérales, une institution représentative des entités fédérées. En effet, si on pense par exemple au
423 Voir, par exemple, F. LAPLANTE-LEVESQUE, préc., note 74. 424 R.L. WATTS, préc., note 75, sommaire.
425 Jennifer MENZIES, « Blowing Hot and Cold – Intergovernmental Relations Capacity in the
Commonwealth Government », Australian Journal of Public Administration, vol. 70, no 4, 2012, p. 408, à la page 409 : « Canada and Australia are both large dispersed federations which have an evolved intergovernmental relations system which is dominated by the executive at both the federal and state/provincial levels ».
Bundesrat allemand426, cette chambre haute peut être tenue pour une émanation des gouvernements des entités fédérées, le tout ayant pour conséquence de la transformer en institution se rapprochant du modèle intergouvernemental427.
L’efficacité du fédéralisme intergouvernemental ne tient pas tant à son formalisme, mais au fait qu’en l’adoptant, les acteurs politiques en place « instaurent une tribune » qui « incite à la négociation, à la consultation ou tout simplement à un échange d’information428 ». Ces caractéristiques du fédéralisme exécutif en font un instrument favorisant la cohésion, lui donnant ainsi une connotation consociative importante.
En plus de chercher à favoriser la cohésion par la discussion et la négociation, le fédéralisme intergouvernemental tend également à susciter la recherche de consensus. En effet, à l’image de la grande coalition gouvernementale, le fédéralisme intergouvernemental est un outil de nature consociative, puisqu’il est généralement caractérisé par la règle du consensus429. Concrètement, dans un modèle du fédéralisme intergouvernemental, « bargains [are] made by autonomous elites free to negotiate on behalf of their populations, and sure of their ability to implement whatever agreements are reached430 ».
Or, plusieurs critiquent le fédéralisme exécutif, principalement en raison de son opacité et de ses carences démocratiques. Par exemple, Ronald L. Watts affirme qu’un « excès de “fédéralisme coopératif” peut miner la responsabilité démocratique de chaque gouvernement de rendre compte aux électeurs », et que cela représente une « critique
426 Voir infra, chapitre 2, section 2 A) ii).
427 Philippe LAUVAUX, « Quand la deuxième chambre s’oppose », Pouvoirs, no 108, 2004, p. 81,
par. 10.
428 Stefan DUPRÉ, « Réflexions sur l’efficacité du fédéralisme de concertation », dans Richard
SIMEON (dir.), Les relations intergouvernementales, Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1986, p. 1.
429 Philipp DANN, « European Parliament and Executive Federalism: Approaching a Parliament in a
Semi-Parliamentary Democracy », European Law Journal, vol. 9, no 5, 2003, p. 549, à la page 550.
430 David CAMERON et Richard SIMEON, « Intergovernmental Relations and Democratic
Citizenship », dans B. Guy PETERS et Donald J. SAVOIE (dir.) Governance in the Twenty-first
Century. Revitalizing the Public Service, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 2000, p. 63,
souvent formulée à l’égard du fédéralisme exécutif en Allemagne, en Australie et au Canada431 ».
Dans le même ordre d’idées, Johanne Poirier écrit que, malgré qu’elles soient inévitables et essentielles dans les systèmes fédéraux, les relations intergouvernementales qui caractérisent le fédéralisme exécutif permettent parfois aux gouvernements « to do together, with little parliamentary scrutiny, effective judicial review or media analysis, what they might not get away with, when acting in their respective legal orders432 ». Elle reconnaît également leur manque de transparence, affirmant : « while some institutions are highly visible, a notable portion of relations between orders of government […] develop informally behind closed doors433 ».
Rappelant eux aussi que « les rencontres ont habituellement lieu à huis clos », que « les lignes de responsabilité sont imprécises et indirectes » et que « les citoyens n’ont pas vraiment accès au processus intergouvermental », David Cameron et Richard Simeon soulignent enfin les mêmes critiques à l’endroit du fédéralisme exécutif et des relations intergouvernementales434. Comme nous le verrons plus loin, ces carences sont susceptibles d’avoir des répercussions dans les processus de révision constitutionnelle d’une société fragmentée.
L’Union européenne (UE) représente aujourd’hui un modèle incontournable dans l’étude des relations intergouvernementales435. Depuis ses origines, les gouvernements des
431 R.L. WATTS, préc., note 76, p. 63.
432 Johanne POIRIER, « Intergovernmental Relations In Federal Systems: Ubiquitous, Idiosyncratic,
Opaque And Essential », 50 Shades of Federalism, p. 6, [En ligne], [50shadesoffederalism.com/theory/intergovernmental-relations-in-federal-systems-ubiquitous- idiosyncratic-opaque-and-essential/?pdf=805].
433 J. POIRIER, préc., note 432, p. 6.
434 D. CAMERON et R. SIMEON, préc., note 76, p. 62
435 S’il est vrai que l’UE n’est pas un État fédéral, elle opère néanmoins suivant une structure
similaire et reprend plusieurs instruments et schémas propres au fédéralisme. Cette nature moins intégrée de l’Union européenne, lorsque comparée à celle d’un État fédéral, explique néanmoins en bonne partie l’importance que jouent les relations intergouvernementales dans sa construction et dans l’élaboration de ses politiques. En effet, « [d]ans une Union d’États, plus encore que dans un système fédéral classique, la “participation” des organes nationaux à la prise de décision commune
États membres de l’UE ont toujours joué un rôle prépondérant dans la construction européenne436. Encore aujourd’hui, alors que l’Union a ses propres institutions, fortes et
indépendantes de celles de ses États membres, les gouvernements nationaux participent activement à la vie politique de l’organisation, et ce, à divers niveaux et dans diverses structures437.
C’est le Conseil européen qui s’apparente le mieux à une grande coalition politique, celui-ci réunissant tous les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’UE438. Les réunions du Conseil européen – lesquelles se déroulent deux à quatre fois par année – donnent naissance à des communiqués « qui fixent le cap de l’action commune à moyen et à long terme439 ». Ceux-ci tracent « les grandes lignes des politiques de l’Union » et balisent « le travail de la Commission, du Conseil des ministres et du Parlement européen440 ». C’est dire leur importance.
Mais plus encore, le Conseil européen ne se contente pas de guider les politiques de l’Union, il est également « le véritable moteur de l’intégration européenne ». Effectivement, c’est « seulement lorsqu’elle a pu s’appuyer sur un consensus parmi les chefs d’État et de gouvernement, que la Commission a pu contribuer à orienter la dynamique d’intégration européenne441 ». En ce sens, pour le dire à la manière de Philipp Dann, « European integration is [truly] perceived as an intergovernmental process442 ».
Ce processus intergouvernemental, de manière cohérente avec ce que nous avons discuté au point précédent, dégage une forte dynamique consensuelle, laquelle est est l’un des éléments essentiels du régime » : Paul MAGNETTE, Le régime politique de l’Union
européenne, Paris, Presses de Science Po, 2017, p. 100.
436 Marianne DONY, Droit de l’Union européenne, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles,
2015, p. 7 et suiv.; P. MAGNETTE, préc., note 435, p. 100 et suiv.
437 P. MAGNETTE, préc., note 435, p. 101 et suiv.
438 P. MAGNETTE, préc., note 435, p. 100; M. DONY, préc., note 436, p. 122. 439 P. MAGNETTE, préc., note 435, p. 101.
440 P. MAGNETTE, préc., note 435, p. 101. 441 P. MAGNETTE, préc., note 435, p. 101. 442 P. DANN, préc., note 429, p. 550.
essentielle dans une organisation aussi complexe et comptant autant de membres que l’Union européenne443. En pratique, le processus décisionnel par consensus de l’UE reprend
largement la forme de ceux des gouvernements fédéraux de la Belgique et de la Suisse444.
L’Union européenne représente ainsi un cas type d’entité politique où les relations intergouvernementales jouent un rôle majeur dans la conduite des élites, de même que dans l’évolution et la stabilité du système. Elle illustre comment les conférences intergouvernementales peuvent faire office de grandes coalitions politiques. Le Canada représente un autre éloquent exemple de ce phénomène.
ii) L’expression du fédéralisme intergouvernemental au Canada
Le fédéralisme exécutif, au Canada, repose sur la rencontre de deux caractéristiques essentielles de la construction étatique canadienne : le fédéralisme et le parlementarisme à la britannique. En effet, le « Canada fut l’un des premiers pays à combiner le fédéralisme – système impliquant deux ordres de gouvernement – et le modèle parlementaire de Westminster – avec une concentration du pouvoir entre les mains de l’exécutif. Cette combinaison a favorisé le développement des mécanismes de coordination intergouvernementale445 ».
David Cameron et Richard Simeon abondent dans la même direction lorsqu’ils écrivent : « “Executive federalism” or “federal-provincial diplomacy” has long been considered the defining characteristic of Canadian federalism, which combines federalism
443 En effet, « [t]he EU is especially shaped by an interwoven structure of competencies.
Supranational and national levels are knit together in their tasks of law making and implementation. The outcome of this structure is a heightened need for intensive executive cooperation and a consensual decision-making modus » : P. DANN, préc., note 429, p. 550.
444 P. DANN, préc., note 429, p. 553 :
Despite an often applicable majority rule, the Council mostly adheres to the consensus or just Community method. Here, solutions are sought through ongoing negotiations, openness to compromise, and the incorporation of as many parties as possible (if not all). This method is based on mutual trust and the expectation of gaining more by giving in to a certain extent, and being repaid in another round. And it is in no minor part based on the secrecy and confidentiality of the negotiations in the Council. In a sense, the Council thus adheres to two rules: behind the formal majority rule there is an informal consensus method.
and Westminster-style cabinet government446. » Pour Guy Laforest et Éric Montigny, « le fédéralisme exécutif est donc le fruit de l’évolution de ces arrangements institutionnels, et ce, dans un contexte où l’État (peu importe son niveau gouvernemental) a entrepris d’occuper une place importante dans la vie quotidienne des citoyens447 ».
Mais plus que de simplement s’expliquer par la combinaison du fédéralisme et du parlementarisme britannique, le fédéralisme exécutif trouve au Canada une raison d’être supplémentaire : il remplit une fonction qu’aucune autre institution n’a vraiment pour mandat de combler, soit celle de représenter les intérêts des provinces dans la conduite des relations fédérales. Puisqu’il « n’existe pas au Canada de “chambre fédérative” » et que ni « les sénateurs ni les députés fédéraux ne sont mandatés par les provinces448 », les conférences intergouvernementales permettent de combler une carence quant à la représentation des provinces dans les processus décisionnels de l’État canadien.
Pour bien comprendre comment fonctionnent les relations intergouvernementales au Canada et les divers forums au sein desquelles elles prennent forme, il importe de savoir que « the federation’s architects did not imagine the two orders of government having
446 David CAMERON et Richard SIMEON, « Intergovernmental Relations in Canada: The Emergence
of Collaborative Federalism », Publius : The Journal of Federalism, vol. 32, no 2, 2002, p. 49. 447 G. LAFOREST et É. MONTIGNY, préc., note 76, p. 348.
448 Henri BRUN, Guy TREMBLAY et Eugénie BROUILLET, Droit constitutionnel, 6e éd., Cowansville,
Éditions Yvon Blais, 2014, p. 432. Ils ajoutent :
Si elles ne participent pas à la formation des organes législatifs centraux, les provinces canadiennes peuvent tout de même chercher à influencer leurs décisions. Elles disposent à cette fin des diverses tribunes du « fédéralisme exécutif » qui s’est développé au Canada, dont les conférences fédérales-provinciales et interprovinciales et la création en 1964 du Conseil canadien des ministres de l’environnement et en 1967 du Conseil des ministres de l’éducation du Canada (lequel contribue aux prises de position fédérales sur la scène internationale). Un organe de concertation plus général, le Conseil de la fédération, fut créé en 2003. Il reste que le poids et les intérêts des provinces sont si différents que leur influence tourne souvent à vide.
Voir aussi : Marc-Antoine ADAM, Josée BERGERON et Marianne BONNARD, « Intergovernmental Relations in Canada : Competing Visions and Diverse Dynamics », dans Johanne POIRIER, Cheryl SAUNDERS et John KINCAID (dir.), Intergovernmental Relations in Federal Systems. Comparative
extensive relations with each other449 ». Ces relations se sont ainsi développées dans un cadre souple, sans qu’il ne soit jugé nécessaire d’en formaliser la pratique ou encore de la constitutionnaliser. Les conférences intergouvernementales, et les ententes administratives auxquelles elles peuvent donner forme, constituent donc un exemple de ce que Johanne Poirier450 et Patrick Taillon451 appellent de la paraconstitutionnalité, puisqu’elles se façonnent en marge du cadre de la Constitution formelle.
On peut distinguer plusieurs véhicules institutionnels qu’empruntent les relations et les conférences intergouvernementales au Canada. Les plus anciennes – et les plus pertinentes pour la présente démonstration – sont certainement les conférences des premiers ministres452. « D’abord organisées de façon épisodique, les Conférences des premiers ministres devinrent plus fréquentes au cours des années 1930, pour finalement avoir lieu chaque année (et même plusieurs fois par année, dans certains cas), à partir des années 1960453 ». Ces rencontres rassemblent les premiers ministres du fédéral, des dix provinces, et, depuis 1992, des trois territoires. Les leaders autochtones sont également parfois invités, notamment lorsque les enjeux discutés les concernent. En ce sens, les conférences des premiers ministres au Canada ont en commun avec le Conseil européen d’asseoir à la même table tous les chefs d’exécutif des différents partenaires de l’association politique.
Le processus décisionnel des Conférences des premiers ministres ressemble également à celui du Conseil européen, en ce qu’il adhère à la procédure du consensus et qu’il a pour résultat d’établir une liste d’objectifs, mais sans nécessairement prendre d’actes concrets pour y parvenir :
449 M.-A. ADAM, J. BERGERON et M. BONNARD, préc., note 448, p. 139.
450 Johanne POIRIER, « Quand le “non-droit” fait la loi : Les accords de coopération et l’hypothèse
du pluralisme juridique », [En ligne],
[dev.ulb.ac.be/droitpublic/fileadmin/telecharger/theme_1/contributions/POIRIER-1-20070507.pdf].
451 P. TAILLON, préc., note 271, p. 297.
452 M.-A. ADAM, J. BERGERON et M. BONNARD, préc., note 448, p. 146 : « Conferences that bring
the prime minister together with his or her provincial counterparts are the oldest intergovernmental forum and also one of the least well structured ».
The concept of decision does not aptly describe the most common outcome of First Ministers’ Conferences. While a specific issue may be resolved or a formal agreement signed, negotiations are often about the contents of a joint press release that expresses in very general terms the collective view of the first ministers. While not subject to formal votes, consensus is required for the press release. However, consensus does not mean unanimity; hence, a province’s objection can be ignored. The opposition of two provinces, especially large ones, is more problematic. A dissident province may occasionally express its view in a footnote to the joint press release, or choose to issue its own press release. Nevertheless, an effort is usually made to find wording that is acceptable to all in order to avoid showing division454.
D’autres matérialisations du fédéralisme intergouvernemental prennent également forme au Canada, dont le Conseil de la fédération455 – lequel réunit les premiers ministres de toutes les provinces, mais sans le premier ministre du Canada –, de même qu’une longue liste de rencontres ou forums sectoriels456, tel que le Conseil canadien des ministres de
l’Environnement, par exemple. S’ils font montre d’un plutôt faible degré d’institutionnalisation, l’importance et la fréquence de ces rencontres ne laissent cependant aucun doute : « The number of meetings, forums, conferences, and working groups of ministers, deputy ministers (the highest-ranking civil servants in each department), and other civil servants reach the thousands annually457 ». En fait, pour le dire à la manière de Johanne Poirier, les relations intergouvernementales sont un peu comme « the essential “oil in the machinery”458 » du système fédéral canadien.
454 M.-A. ADAM, J. BERGERON et M. BONNARD, préc., note 448, p. 147.
455 CONSEIL DE LA FÉDÉRATION, Entente fondatrice, 5 décembre 2003, [En ligne],
[www.pmprovincesterritoires.ca/phocadownload/publications/cof_fondatrice.pdf]. Voir notamment : Marie-Ève HUDON, « Le Conseil de la fédération et les relations intergouvernementales canadiennes », Bibliothèque du Parlement du Canada, 2004, [En ligne], [lop.parl.ca/Content/LOP/ResearchPublicationsArchive/bp1000/prb0419-f.asp]. Ce Conseil est le forum de relations intergouvernementales le plus institutionnalisé au Canada : « Althought not a legal document per se, the founding agreement of the Council of the Federation constitutes one of the rare cases of formalism in intergovernmental forums in Canada » (M.-A. ADAM, J. BERGERON
et M. BONNARD, préc., note 448, p. 148). Tout comme les Conférences des premiers ministres, le
Conseil de la fédération opère également par la procédure du consensus.
456 Ceux-ci font aussi habituellement état d’un faible degré d’institutionnalisation : « Their rhythm,
format, and decisions are not generally governed by any official rules » (M.-A. ADAM, J. BERGERON et M. BONNARD, préc., note 448, p. 149).
457 M.-A. ADAM, J. BERGERON et M. BONNARD, préc., note 448, p. 149. 458 J. POIRIER, préc., note 432, p. 1.
On constate ainsi toute l’importance que prennent les relations intergouvernementales à l’intérieur d’une fédération comme le Canada. Cette importance s’étend également à l’organisation de son processus constituant.