OBJECTIF : Démontrer le bouleversement
apporté par la décentralisation sur le plan organisationnel que structurel au sein du groupe des décideurs locaux.
La science des pratiques de la GRH s’avère être une activité essentielle dans le sens où elle sert de porte d’entrée à des intégrations qui pourront durer toute une carrière.
ENJEUX : Décrire comment la problématique
générale de la transformation de la fonction d’encadrement par le management en contexte de modernisation s’articule dans le contexte spécifique des collectivités locales.
ENJEUX : Ces nécessaires évolutions vont
rejaillir sur les approches et les méthodes des pratiques de la GRH. De nouveaux comportements émergent et une relecture des rôles joués par les acteurs des pratiques de la GRH naît au profit de la sphère politique notamment.
CHAPITRE 3
OBJECTIF : Passer en revue de nouvelles situations suscités par les mutations de la
Fonction Publique et plus particulièrement des collectivités locales.
Les acteurs voient l’évolution de l’action publique locale et cherchent à atteindre des nouveaux objectifs en mettant en exergue la notion de la modernisation et de la performance.
ENJEUX : Mettre en adéquation des réflexions théoriques avec des mises en situation. Cette
confrontation entre la théorie et la pratique a pour objet de démontrer qu’il existe un écart parfois vertigineux entre ce qui est prodigué dans les textes et la réalité du terrain.
Cette première partie va se scinder en trois chapitres.
Notre premier chapitre sera consacré à l’ensemble du dispositif juridique relatif aux pratiques de GRH au sein de la fonction publique et plus particulièrement au sein des collectivités locales. La science des pratiques de GRH s’avère être une activité essentielle dans le sens où elle sert de porte d’entrée à des intégrations qui pourront durer toute une carrière.
Notre deuxième chapitre démontre que la décentralisation va provoquer un bouleversement autant organisationnel que structurel au sein des décideurs locaux. Ces nécessaires évolutions vont rejaillir sur les approches et les méthodes des pratiques de GRH. De nouveaux comportements émergent et une relecture des rôles joués par les acteurs des pratiques de la GRH naît au profit de la sphère politique notamment. Notre troisième chapitre va passer en revue de nouvelles situations suscitées par les mutations de la fonction publique et plus particulièrement des collectivités locales. Outre les acteurs locaux, l’action publique locale dans son intégralité évolue et certains objectifs nouveaux cherchent à être atteints – on retrouve notamment la notion de performance qui va se développer.
Cette première partie achevée, il sera nécessaire d’étayer notre propos d’exemples concrets.
De plus, notre étude souhaite mettre en adéquation des réflexions théoriques avec des mises en situation. Cette confrontation entre la théorie et la pratique a pour objet de démontrer qu’il existe un écart parfois vertigineux entre ce qui est prodigué dans les textes et la réalité de terrain.
La présentation schématique de la seconde partie
DEUXIEME PARTIE : INTERESSER TANT LE MILIEU DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE QUE CELUI DES DECIDEURS PUBLICS LOCAUX PAR DES EXEMPLES PRECIS
ACOOMPAGNES DES PROPOSITIONS DE SOLUTIONS POSSIBLES.
CHAPITRE 4
OBJECTIF : Présenter un ensemble d’outils
nécessaires pour décrire le processus de changement.
CHAPITRE 5
OBJECTIF : Montrer le caractère
complémentaire des différentes approches explicatives détaillées par la présentation systématique de cinq grandes approches explicatives du changement.
ENJEUX : La maîtrise des outils de
changement organisationnel est un plus pour les collectivités locales dans le processus de la modernisation et de la performance.
ENJEUX : Faire une réflexion sur les
interrelations entre les catégories conceptuelles utilisées pour décrire le changement organisationnel et pour l’expliquer.
CHAPITRE 6
OBJECTIF : Faire une réflexion sur les interrelations entre les niveaux analytiques et
normatifs dans la gestion du changement.
ENJEUX : Présenter les principes de base du style de management polyphonique selon
les phases méthodologiques distinguées par les tenants de la théorie de la traduction.
La seconde partie de notre étude va tenter d’apporter suffisamment d’exemples
précis, accompagnés de solutions possibles. Elle a pour vocation à intéresser tant le milieu de la recherche scientifique que celui des décideurs publics locaux. Celle - ci est également composée de trois chapitres.
Notre quatrième chapitre est un ensemble d’outils nécessaires pour décrire le processus de changement, à savoir :
- Son objet et ses finalités (change-t-on d’organisation, de culture, de stratégie, de politique de GRH, de technologie de production, de système d’information, etc. ?) ;
- Son ampleur (s’agit-il d’un changement d’importance stratégique, managériale ou opératoire ?)
- Sa temporalité (comment peut-on définir le début du processus, ses étapes-clés, son terme ?).
Notre cinquième chapitre est une étude de cas introductive permettant de montrer le caractère complémentaire des différentes approches explicatives détaillées par la suite ; une présentation systématique de cinq grandes approches explicatives du changement (approches de la planification, politique, incrémentale, contingente et interprétativiste) ; une réflexion sur les interrelations entre les catégories conceptuelles utilisées pour décrire le changement et pour l’expliquer ; une intégration des différentes approches explicatives en un modèle « des cinq forces », qui deviendra le fil conducteur de notre travail.
Notre sixième chapitre est une réflexion sur les interrelations entre les niveaux analytique et normatif dans la gestion du changement ; une présentation des principes de base du style de management polyphonique, structurée selon les phases méthodologiques distinguées par les tenants de la théorie de la traduction ; une mise en évidence de l’utilité d’une référence à ces principes pour l’intervenant externe en charge de l’accompagnement du changement.
La présentation schématique de la troisième et dernière partie
TROISIEME PARTIE : LA METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE COMME UNE ETAPE INDISPENSABLE DE LA CONDUITE DE LA RECHERCHE
CHAPITRE 7
OBJECTIF : Mettre en exergue le cadre
d’analyse contextualiste choisi et le choix de la démarche qualitative.
CHAPITRE 8
OBJECTIF : Utilisation des fondements
méthodologiques de la recherche.
ENJEUX : Mise en œuvre d’une posture
constructiviste en faisant recours à toutes les théories aux principaux stades de l’avancement des travaux.
ENJEUX : Mise en œuvre des apports
empiriques dans les analyses, la collecte des informations et de la validité de recherche.
CHAPITRE 9
OBJECTIF : Analyser les items obtenus lors des travaux de terrains (enquêtes).
ENJEUX : Modélisation des différents apports de la recherche afin de dégager des
La troisième partie de notre travail sera consacrée réserver à la méthodologie de la recherche comme une étape indispensable de la conduite de la recherche et compte aussi trois chapitre.
Notre septième chapitre sera réservé à l’analyse méthodologique de recherche en mettant en exergue le cadre d’analyse contextualiste que nous avons choisis et le choix d’une démarche qualitative et d’une posture constructiviste en faisant recours à toutes les théories aux principaux stades de l’avancement de nos travaux.
Notre huitième chapitre sera basé sur les fondements méthodologiques de la recherche en faisant recours aux apports empiriques dans la mise en œuvre de nos analyses, la collecte des informations et de la validité de recherche.
Notre neuvième et dernier chapitre sera consacré à l’analyse des items obtenus comme résultats de nos travaux et nous permettra de modéliser les différents apports de la recherche et de dégager à partir de l’analyse, des pistes pour l’action future.
Les différentes étapes de la présentation de la recherche
ETAPE 1
Eclaircir les principaux
référentiels théoriques et décrire les éléments de contexte sur lesquels repose la
recherche
ETAPE 2
Observer les écarts
existant entre l’intention transformatrice et les
évolutions réelles, et ramener à sa juste place
l’hypothèse d’un effet majeur du renouvellement
de la population des encadrants.
ETAPE 3
Interpréter les écarts entre
l’intention transformatrice et les comportements, en
analysant comment les nouvelles prescriptions s’incarnent à travers l’instrumentation de GRH.
En tirer des éléments d’action et de réflexion à
l’intention des gestionnaires.
PREMIERE PARTIE - LA GESTION DES RESSOURCES
HUMAINES PAR LA DIRECTION GENERALE DES
COLLECTIVITES LOCALES
CHAPITRE 1er – LA PRESENTATION DES COLLECTIVITES
LOCALES AVEC SON SYSTEME POLITIQUE ET ADMINISTRATIF
Plus les années se succèdent, et plus on voit l’organisation interne des collectivités territoriales se transformer petit à petit. Le transfert de l’Etat vers le niveau local d’un grand nombre de compétences a transformé nos communes, départements et régions en véritables centres de pouvoir. Progressivement, l’organisation interne s’en est trouvée modifiée en s’adaptant aux nouveaux enjeux locaux.
La relation entre les élus et les fonctionnaires territoriaux est reconnue comme l’une des grandes spécificités des collectivités territoriales. Pourtant, elle est peu mise en débat et fait rarement partie des programmes de formation des fonctionnaires et des élus. Et c’est là que le bât blesse.
Au début des années 2000, plusieurs enquêtes réalisées par la presse territoriale (La gazette des communes, Janvier 2001) questionnaient les fonctionnaires sur leur environnement de travail. A la question : « Avec quels interlocuteurs rencontrez-vous le plus
de difficultés relationnelles ? » entre trente et quarante pour cent des interrogés
répondaient : « les élus ».Cette affirmation devançaient très largement les autres réponses possibles comme « les administrations d’Etat, les usagers, les collègues et les associations ». Selon les fonctionnaires interrogés, les détails de ces enquêtes laissaient apparaître une incompréhension majeure de la position des élus vis-à-vis de la répartition des rôles entre technique et politique. Au final, les fonctionnaires reconnaissaient amèrement qu’une partie non négligeable de leur activité consistait à évacuer les forces d’inertie relatives à la relation élu-fonctionnaire.
Plus récemment, alors qu’on demandait à un Maire, membre du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, si les élus étaient les principaux responsables du malaise des cadres territoriaux, sa réponse fut « les seuls responsables non, les principaux oui. (…) Les
cadres territoriaux souhaitent des élus pleinement engagés dans leur mandat sur leur territoire, qui fassent confiance à leur savoir-faire, à leur expertise et à leur loyauté » (La
Lettre du cadre territorial, Mars 2009).
Dans les faits, mis à part les lendemains des élections avec alternance, les élus se montrent généralement satisfaits des relations entretenues avec leurs agents territoriaux
dans la mesure où pour eux la règle du jeu est claire : l’élu est là pour décider, le fonctionnaire pour exécuter.
Et pour ne pas simplifier les choses, dans un contexte institutionnel de plus en plus décentra liseur, on ne saurait faire abstraction des contraintes financières, désormais très lourdes, auxquelles sont confrontées toutes les collectivités locales. Ce qui engendre des logiques de « gestion de rigueur » qui ont forcément un impact sur les relations entre les agents publics et les élus politiques.
Si le management territorial qui se développe amène élus et fonctionnaires à œuvrer ensemble pour dynamiser l’organisation interne et améliorer le service rendu aux usagers, la conséquence directe en est que la zone d’interférence entre politique et administration augmente tout aussi proportionnellement.
Face à cette situation, une analyse un peu poussée des relations politique/administration devrait permettre à chaque acteur de mieux comprendre les contraintes de l’autre. Souhaitons que, dans un climat de bonne volonté mutuelle, cette meilleure compréhension puisse contribuer à la réussite du partenariat élus/fonctionnaires territoriaux.
La nature hybride de l’organisation des collectivités locales, en particulier les
communes et leurs groupements, provoque quelques fois une dualité hiérarchique29qui place les encadrants dans une situation très inconfortable, voire difficile. En effet, l’exercice de l’autorité politique induit dans certaines situations un manque d’autonomie pour les cadres. Les élus confondent parfois leur rôle et s’ingèrent directement dans les services. Par ailleurs, nous examinerons la situation des cadres dirigeants qui sont à la merci du pouvoir politique.
Nous étudierons tout d’abord la structure hiérarchique des collectivités locales, et plus particulièrement celle de la commune, pour ensuite comprendre pourquoi les cadres dans certaines situations rencontrent des difficultés. Nous évoquerons notamment le phénomène que Stéphane DION a appelé « La politisation fonctionnelle » c’est à dire l’interventionnisme des élus, problème délicat que nous aborderons avec le plus d’objectivité possible, mais qui mérite d’être traité eu égard aux difficultés qu’il peut générer.
Enfin, nous aborderons le thème de la technocratie municipale décrite par Stéphane DION comme la possibilité pour l’encadrement administratif de concurrencer les élus et qui conduit certains dirigeants de premier niveau, notamment les Directeurs Généraux des Services nommés sur des emplois fonctionnels30 à se retrouver face à une situation inextricable débouchant parfois sur une décharge de
29
Stéphane DION « La politisation des Mairies » Préface de Michel CROZIER –Editions ECONOMICA
30
fonction. Cette situation renvoie à l’étude du pouvoir dans les organisations, l’ouvrage de Henry MINTZBERG « Le pouvoir dans les organisations »31permet de mettre en lumière certains modèles dominants. Concernant notre recherche, nous retiendrons pour notre part, le modèle du pouvoir lié aux compétences spécialisées.
SECTION 1 : LA STRUCTURE HIERARCHIQUE DES
COLLECTIVITES LOCALES : ECLAIRAGE SUR LE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES
Le découpage des territoires en communes date de la révolution française de 1789, qui a repris les anciennes limites existantes des paroisses et des bourgs. Une commune est un espace bien délimité du territoire français. La France est découpée aujourd’hui en 36772 communes différentes les unes des autres tant par leur superficie que par leur population. Chaque commune porte un nom différent, dont l’origine est souvent géographique (dérivé d’une rivière, d’une montagne…) ou historique (datant des Romains ou des Gaulois).
Chaque commune de France, depuis les petites communes rurales jusqu’aux grandes communes urbaines, constitue une structure indépendante appelée Collectivité locale. Elle est gérée de manière autonome par un maire, plusieurs adjoints et des conseillers municipaux.
Les responsabilités locales
Le domaine d’intervention de la commune est très vaste. Outre la gestion de son domaine communal, elle sert d’intermédiaire entre l’Etat et les citoyens pour certaines formalités administratives. La commune accomplit de nombreuses actions de façon autonome :
- Elle contrôle et planifie son urbanisme
- Elle pilote directement son développement et son aménagement, à l’aide du PLU (Plan Local d’Urbanisme). Elle délivre les différentes autorisations relatives aux actes d’urbanisme (Permis de construire, de Démolir, Certificat d’urbanisme…). - La commune peut aussi s’associer à divers partenaires lors d’opérations
d’aménagement importantes.
- Elle est propriétaire de biens du « domaine public » (rues, trottoirs, places, jardins…) et de biens du « domaine privé » (terrains, immeubles qui ne sont pas affectés à l’usage du public).
31
- Elle fournit des services publics de proximité : éclairage, voirie, eau potable, enseignement : maternelle et élémentaire (par la mise à disposition de locaux, des fournitures scolaires, du personnel d’entretien et d’aide aux maîtres pour les classes maternelles).
- De plus, la commune peut intervenir de manière complémentaire dans de nombreux domaines comme l’aide sociale (Centre Communal d’Action Sociale, cantine, garderie, maison de retraite…), l’économie locale (implantation d’entreprises…) ou l’animation de la vie sociale, sportive et culturelle.
- Les actions municipales passent par le développement du commerce, la promotion du sport (création d’équipements sportifs, soutien aux clubs et associations, organisation de championnats…) et de la culture : Ecole de musique, Médiathèque, Services Informatiques.
La représentation de l’Etat
La commune effectue pour le compte de l’Etat un certain nombre de formalités administratives. Parmi ces tâches, on distingue :
- La délivrance des actes d’Etat Civil (naissance, mariage, décès) et autres documents officiels indispensables dans la vie du citoyen et de sa famille (livret de famille, certificat de concubinage, passeport, carte d’identité, etc.).
- Le recensement de la population française, organisé périodiquement par l’INSEE (Institut National des Statistiques et des Etudes Economiques), le recensement a pour but également de recueillir des informations économiques et sociales sur le mode de vie des Français (Nouvelle méthode de recensement depuis le 15 Janvier 2004).
- Les élections. La Mairie est responsable de l’organisation de toutes les élections politiques sur le territoire de la commune. Elle s’occupe de l’inscription des électeurs, de l’envoi des cartes d’électeur, de la mise en place des bureaux de vote, le dépouillement des bulletins et de la proclamation des résultats.
- Le service national. Chaque Français de 16 ans doit se faire recenser à la Mairie pour une journée d’appel de préparation à la défense (Rendez-vous citoyen). L’organisation des collectivités locales se caractérise par l’existence de deux filières : l’une politique et l’autre administrative.
La première filière est composée d’élus locaux, les conseillers régionaux pour la région, les conseillers généraux pour le département et les conseillers municipaux pour la commune. La seconde composée du personnel administratif est placée sous l’autorité des Directeurs Généraux des Services.
Nous étudierons plus spécifiquement le cas de l’administration communale, car c’est très souvent au sein de cette organisation que naissent les différends liés à « dualité hiérarchique ». En effet, les relations entre les élus et les responsables administratifs sont souvent en cause eu égard à la taille de ces structures. Malgré tout, des situations identiques à celles que nous allons évoquer existent également au sein des régions et des départements.
Les rapports entre la structure administrative et la composante politique de l’organisation municipale peuvent revêtir deux formes ; l’une fermée, dans ce cas, l’élu
délégué n’est pas autorisé à communiquer avec les services et il doit obligatoirement passer par le Directeur Général des Services. L’autre ouverte, ici, l’élu a toute liberté
pour exercer sa délégation en collaboration avec le personnel administratif.
La relation fermée correspond au modèle autocratique32 signifiant « une forme de gouvernement où le souverain exerce lui-même une autorité sans limite » selon le dictionnaire. Cette forme d’autorité fait du Maire et de son Directeur Général des Services les gardiens du temple, chacun dans un rôle bien déterminé ; le Maire est au centre de la vie politique, il formule les demandes politiques et le Directeur Général des Services les traduit en termes de possibilités juridiques.
Le Directeur Général des Services dirige les services, gère les équilibres et régule les relations entre les élus et le personnel administratif, tout passe par lui, il détient une connaissance approfondie de tous les dossiers.
Le modèle autocratique nécessite une entente absolue entre les deux protagonistes Maire/Directeur Général des Services, l’essentiel des responsabilités s’exerce au sommet de la pyramide.
A l’inverse, le modèle collégial réduit le Maire à celui d’animateur d’une équipe d’élus et de fonctionnaire. Les missions du Directeur Général des Services se limitent à la gestion des services et plus particulièrement à la gestion du budget. Dans ce cas, il ne fait plus l’intermédiaire, les responsables de l’administration sont conviés à participer aux commissions d’études et aux réunions avec le Maire et les adjoints concernés. Ils se réunissent régulièrement entre eux afin de rompre avec le cloisonnement des services.
Les difficultés du modèle collégial proviennent du fait que les filières politiques et administratives risquent de se court-circuiter. Les cadres peuvent occulter les élus au niveau décisionnel et les élus délégués peuvent s’immiscer, voire diriger les services correspondant à leur délégation.
32
1. L’interventionnisme des élus
Dans certains cas, les élus placent aux points clés de l’administration des sympathisants politiques qui sont aussi des gestionnaires de confiance, ce phénomène caractérisé par Stéphane DION de politisation fonctionnelle, est assez bien accepté par les fonctionnaires à partir du moment où il se limite aux échelons supérieurs de la hiérarchie.
La politisation fonctionnelle est impulsée par les élus afin de faire de l’administration un instrument plus malléable, moins bureaucratique. Mais, ils se