6.7 L’analyse financière
6.7.5 La situation bilancielle
6.7.5.1 Une absence d’immobilisations corporelles et d’emprunts
Comme évoqué au sujet des biens immeubles mis à disposition de l’office par différentes collectivités (partie 6.3), celui-ci n’a inscrit aucun de ces biens à son actif. De plus, aucun emprunt ne figure au bilan de l’office de tourisme.
6.7.5.2 Un fonds de roulement négatif
Conformément à ce qui a été montré précédemment, la variation du fonds de roulement est négative : les investissements sont financés par mobilisation des ressources propres, sans appel à l’emprunt. Si le compte administratif pour 2020 est conforme aux données des balances comptables retenues pour bâtir cette analyse financière, le tableau suivant indique que les dotations et réserves ont été utilisées tout au long de la période examinée jusqu’à devenir négatives en 2020. La dégradation du fonds de roulement est constante sur la période du contrôle et appellerait une « recapitalisation ».
L’office de tourisme est dépendant des subventions de l’agglomération. Comme l’indique le tableau ci-après, soit les participations versées ne suffisent pas à équilibrer le fonctionnement et l’investissement, soit les charges sont trop élevées au regard des subventions attribuées. L’année 2020, avec la dégradation des recettes liées à la crise sanitaire, a amplifié cette tendance.
Le président de la CAGC adhère au constat de la dépendance de l’office à l’égard de la CAGC et relève sa fragilité financière. Il indique avoir engagé une démarche afin d’ajuster les dépenses de l’office à ses ressources en veillant à l’avenir à ce que cet établissement public se concentre sur les actions prioritaires. La Chambre ne peut que prendre note de cette intention.
Le fonds de roulement
au 31 décembre en € 2017 2018 2019 2020
Dotations et réserves 58 588 52 497 58 555 -2 355
+ Résultat (fonctionnement) -6 091 6 058 -60 910 -49 975
+ Subventions d'investissement 26 000 35 694 17 918
= Ressources stables (E) 52 497 84 555 33 339 -34 413
Immobilisations propres nettes 61 465 94 656 71 240 39 080
dont immobilisations incorporelles 37 623 73 563 41 998 15 010
dont immobilisations corporelles 23 842 21 093 28 642 23 471
dont immobilisations financières 0 0 600,00 600
= Emplois immobilisés (F) 61 465 94 656 71 240 39 080
= Fonds de roulement net global (E-F) -8 968 -10 101 -37 901 -73 493 Source : retraitement des balances des comptes de l’office de tourisme de Grand Châtellerault
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6.7.5.3 Le besoin de fonds de roulement et la trésorerie
Le besoin en fonds de roulement varie en fonction des dettes fournisseurs et créances clients. Il diminue fortement sur le seul exercice 2020 du fait de l’inscription d’une subvention à recevoir pour ce seul exercice, comme le montre le tableau suivant.
La diminution du besoin en fonds de roulement en 2020
en € 2017 2018 2019 2020
Stocks 9 340 10 792 9 381 7 920
+ Redevables et comptes rattachés 36 616 35 619 65 211 27 593
- Encours fournisseurs 2 238 48 936 50 923 40 272
= Besoin en fonds de roulement de gestion 43 718 -2 524 23 670 -4 758
en nombre de jours de charges courantes 32,6 -1,6 15,5 -3,4
- Dettes et créances sociales 30 018 32 877 10 804 19 439
- Dettes et créances fiscales 1 884 4 711 4 198 0
- Autres dettes et créances sur Etat et collectivités (subventions à
recevoir, opérations particulières, charges à payer) 1 428 65 000
- Autres dettes et créances 28 410 20 649 19 174 25 136
Dont dépenses à classer ou régulariser (qui augmentent le
BFR) 0 0 0 0
Dont recettes à classer ou régulariser (qui diminuent le BFR) 20 498 14 217 15 740 13 825 Dont autres comptes créditeurs (dettes d'exploitation qui
dimi-nuent le BFR) 7 912 6 631 3 434 -5 207
Dont autres comptes débiteurs (créances d'exploitation qui
augmentent le BFR) 200 -4 913
= Besoin en fonds de roulement global -18 021 -60 760 -10 507 -114 333 Source : retraitement des balances des comptes de l’office de tourisme de Grand Châtellerault
La forte variation du BFR observée en 2020 provient essentiellement du versement cette même année d’un acompte de 65 k€ par la CAGC qui concerne les subventions 2021.
Auparavant, les acomptes versés pour permettre à l’office de tourisme d’avoir de la trésorerie en début d’année l’étaient au début de l’exercice auquel ils se rapportaient, et le compte 4410 était soldé sur le même exercice.
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Le versement de l’acompte pour 2021 en 2020 au crédit du compte 4410 (en euros)
Nature ECRITURE LIB Somme de Débit Somme de Crédit
4410 MAD LOCAL SCORBE ANNEE 2018 640,00
REGUL ECRITURE ACOMPTE DOTATION 80 000,00
REVERST TAXE SEJOUR CAGC 12 844,46
VERST ACOMPTE DOTATION 2021 65 000,00
VIRT ACOMPTE DOTATION 2020 80 000,00
Total 4410 80 640,00 157 844,46
Source : données comptables de l’office de tourisme de Grand Châtellerault 2020
L’analyse de l’évolution de la trésorerie de l’office de tourisme doit tenir compte de ce changement de méthode dans le versement des subventions.
Le versement de l’acompte au débit du compte 515 dès 2020
En € Somme de débits 2020
COMPENSATION PERTE TAXE SEJOUR 40 000,00
ENCAIST LIGNE TRESORERIE 30 000,00
SOLDE DOTATION 2020 270 000,00
VERST ACOMPTE DOTATION 2021 65 000,00
VERST TRANCHE 2 LIGNE TRESORERI 30 000,00
VIRT ACOMPTE DOTATION 2020 80 000,00
VIRT TAXE SEJOUR AIR BNB 23 639,26
Source : extrait des données comptables 2020 de l’office de tourisme de Grand Châtellerault
La trésorerie a diminué entre 2017 et 2019, traduisant l’érosion du fonds de roulement et la capacité d’autofinancement négative. Seule l’année 2018 fait exception en raison du versement d’une subvention complémentaire. L’année 2020 voit un changement dans la méthode de versement de l’acompte qui explique l’amélioration de la trésorerie malgré des indicateurs qui ne s’améliorent pas.
61 L’évolution de la trésorerie
au 31 décembre en € 2017 2018 2019 2020
Fonds de roulement net global -8 968 -10 101 -37 901 -89 718
- Besoin en fonds de roulement global -18 021 -60 760 -10 507 -130 557
= Trésorerie nette 9 053 50 660 -27 395 40 839
en nombre de jours de charges courantes 6,7 31,6 -18,0 29,3
Dont trésorerie active 9 052 100 660 32 605 100 839
Dont trésorerie passive 50 000 60 000 60 000
Source : traitement des balances comptables et des données comptables de l’office de tourisme de Grand Châtellerault pour 2020
L’office a souscrit une ligne de trésorerie dès 2017 pour un montant de 30 k€, porté à 50 k€ en 2018.
L’ordonnatrice a précisé en réponse aux observations provisoires de la Chambre qu’elle avait alerté la collectivité de rattachement sur la dégradation de la situation financière de l’office dès novembre 2018. Selon elle, cette dégradation découle de ce que l’élargissement du territoire de l’office de tourisme en 2017 ne s’est pas accompagné d’une augmentation corrélative de la dotation reçue de la CAGC.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les comptes auxquels la Chambre a eu accès en cours d’instruction ne sont ni fiables ni sincères ce qui ne lui a pas permis d’exprimer une opinion. Le budget exécuté est en fort déficit structurel depuis 2018. Les procédures et les documents budgétaires doivent être conformes aux prescriptions de l’instruction M4. Il en est de même de la tenue obligatoire d’une comptabilité d’engagement et de l’utilisation adaptée des comptes de dépenses à régulariser et de versements des régisseurs. Les charges du personnel mis à disposition par la CAGC doivent lui être remboursées en intégralité afin de respecter la réglementation et l’affectation de la subvention que la CAGC attribue à ce titre.
Alors même que les charges de remboursement de personnel mis à disposition ont été sciemment minorées, la situation financière de l’office s’est dégradée ces dernières années au point de devenir préoccupante. Il existe une vraie difficulté d’adéquation des moyens aux missions et de suivi des activités.
La Chambre a tenté de reconstituer le résultat de la section de fonctionnement si les remboursements de frais de personnel mis à disposition avaient été effectués comme ils auraient dû l’être. Le déficit d’exécution retraité dépasse les 5 % du montant des recettes de la section de fonctionnement sur les exercices 2018 à 2020. L’organisation de la fonction comptable et financière présente donc des faiblesses structurelles dans la chaîne de traitement des dépenses et des recettes, ce qui accroît les difficultés budgétaires de l’établissement.
62
7 REFLEXIONS SUR LA FORME JURIDIQUE RETENUE ET SES CONSEQUENCES
Le Conseil d’Etat a dégagé trois critères (Union syndicale des industries aéronautiques, 16 novembre 1956) pour identifier la nature d’une activité de service public (administratif ou industriel et commercial) : l’objet de l’activité, l’origine des ressources et les modalités de fonctionnement. Cette approche in concreto de l’activité exercée a conduit le juge à identifier des établissements publics à double visage qui relèvent tour à tour, en fonction des activités qu’ils exercent, de l’un ou l’autre régime (TC 12 novembre 1984, Société Interfrost F. I. O. M.
ou encore CE 3 décembre 2003, Houté). Le juge peut même, exceptionnellement, retenir des qualifications contraires à celles posées par les textes, lorsque ceux-ci sont de nature réglementaire (TC 24 juin 1968, société approvisionnements alimentaires et société Distilleries bretonnes ou CE 4 juillet 1986, Berger ou TC 26 octobre 1987 Centre français du commerce extérieur)11.
L’objet principal de l’office est l’accueil des touristes et la promotion du tourisme, activités de nature administrative justifiant le versement des compensations pour missions de service public.
L’office de tourisme se trouve dans une situation de dépendance particulièrement forte en matière financière vis-à-vis de la CAGC puisque l’essentiel de ses ressources provient de subventions versées par l’intercommunalité.
La question de l’origine des ressources a conduit le gouvernement, en réponse à une question parlementaire (Assemblée nationale, question n° 58963), à préciser que : « En qualité d'EPIC, l'office de tourisme a une nature industrielle et commerciale lui permettant de bénéficier du produit de ses opérations commerciales (publications ou services, ventes d'objets, recettes des manifestations organisées, etc.). Ainsi, des subventions publiques à hauteur de 70 % du budget de l'office de tourisme seraient susceptibles de remettre en cause sa nature même d'EPIC. ».
L’analyse de la gouvernance de l’office de tourisme, avec l’immixtion du président du comité de direction dans les fonctions de la directrice, pourtant ordonnatrice, ainsi que l’influence prépondérante de la CAGC dans le choix des organes de direction, révèlent des caractéristiques propres au fonctionnement d’un EPA.
Si la soumission d’une majorité du personnel au droit du travail rapproche l’office de tourisme de Grand Châtellerault d’une entreprise privée, les conséquences de l’application de ce droit du travail sont prises en charge en partie par la CAGC. Le contenu des activités exercées par l’office de tourisme de Grand Châtellerault découle des stipulations des conventions d’objectifs et de moyens signées avec l’intercommunalité. Les biens utilisés pour l’exercice des activités sont mis gracieusement à disposition de l’office, sans contrepartie financière. Ces modalités de fonctionnement sont très éloignées de celles d’une entreprise industrielle et commerciale.
11 Voir pour un exemple récent d’EPIC requalifié en EPA par le juge : CAA Marseille, Office de l’environnement de Corse n° 18MA01245 du 2 avril 2019.
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La Chambre relève que les caractéristiques de l’office de tourisme de Grand Châtellerault sont très éloignées de celles d’un EPIC. Il existe donc un risque sérieux de requalification de l’établissement devant le juge compétent.
En outre, la volonté d’accroître l’autonomie financière de l’office de tourisme n’a pas été précédée d’une réelle étude sur l’étendue de ses missions et ce qu’il en est attendu. La seule solution envisagée est le développement d’une activité commerciale qui reste peu importante dans les faits. La CAGC n’a par exemple pas évalué la possibilité, ouverte par l’article L. 133-7 du code du tourisme, d’affecter à l’office de tourisme « tout ou partie du produit de la taxe additionnelle aux droits d’enregistrement ou à la taxe de publicité foncière exigible sur les mutations à titre onéreux prévue à l’article 1584 du code général des impôts ».
Ce choix de la forme juridique d’EPIC conduit à l’assujettissement à la taxe sur les salaires et à l’absence de bénéfice du FCTVA, ressource propre d’investissement, dont le bénéfice théorique peut être estimé dans tableau suivant.
Estimation des enjeux de FCTVA (en euros)
chapitre Nature 2017 2018 2019 2020
20 2080 20 330 21 914 7 596 8 644
21 2183 3 289 7 644 636
21 2184 6 499 380
21 2188 6 010 2 057 1 270
21 2115 521
Total 26 340 27 260 21 739 11 451
FCTVA théorique (16,404% * total) 4 321 4 472 3 56 1 878 Source : retraitement des balances des comptes de l’office de tourisme de Grand Châtellerault
Si le choix de la forme juridique d’un office de tourisme relève de l’opportunité, le respect des conséquences de ce choix s’impose en revanche à tous les acteurs.
Le président de la CAGC reconnaît en réponse que l’objectif de développement des ressources commerciales qui a justifié le recours à la forme juridique d’EPIC n’a pas été atteint.
La CAGC a commandé sur étude pour évaluer les possibilités de développement d’activités commerciales afin de déterminer s’il y a lieu ou non de maintenir le statut actuel.
Dans une perspective plus large, son président s’interroge sur la pertinence « de maintenir deux structures complètement indépendantes » sur le même territoire communautaire et indique que
« des discussions avec les élus de la commune de La Roche-Posay sont engagées ».