L’INTRODUCTION DES OUTILS GESTIONNAIRES DANS LA SANTE

A Public Choice se consolidou no imediato pós-guerra como antídoto teórico às teorias “keynesianistas” de regulação da vida econômica47, e em particular do mercado, através de instrumentos de Estado. A expansão das abordagens centradas na ideia do Estado bem-feitor estava assentada no colapso da economia iniciada com o crash da Bolsa de Nova Iorque em 1929, que colocou em xeque a pretensa racionalidade do mercado, desmentida pela prolongada depressão econômica dos anos que se seguiram. Uma intervenção estatal obrigada deu chão às teses de Keynes que viveu, até os anos de 1960 um período de hegemonia teórica, se opondo tanto aos postulados do marxismo quanto aos do liberalismo neoclássico.

À ideia de um mercado falho, James Buchanan (apud PERONI, 2003, p. 30), “pai” da Public Choice, oporá uma teoria das falhas do Estado, deslocando a ideia de crise do mercado para a de crise do Estado e de seus pressupostos fundadores. Essa ideia de crise do Estado (e não uma crise conjuntural, mas paradigmática) será amplamente retomada pelas instituições multilaterais e pelos governos nos anos de 1990, no movimento de reforma do aparelho estatal em diversos países. Assim, para Bresser Pereira, a grande crise de 1982 não refletiu uma tendência ao colapso do modo de produção capitalista, portanto, não expressou um “mercado falho”, mas tem sua causa fundamental na crise do Estado:

(...) a coordenação do sistema econômico no capitalismo é realizada não apenas pelo mercado (...), mas também pelo Estado. Assim, quando há uma crise importante no sistema, sua origem deverá ser encontrada no mercado ou no Estado. A Grande Depressão dos anos

47 _{O “Keynesianismo” (do nome do economista inglês John Maynard Keynes) é uma teoria econômica}

burguesa que, em face da depressão dos anos de 1930, advogou o relançamento da atividade econômica por meio da intervenção do Estado. Keynes propunha lançar mão dos “motores de arranque” do Estado para reanimar o mercado, sem tocar naturalmente nos fundamentos da propriedade privada. A adoção das teorias de Keynes pelos governos dos principais Estados imperialistas, não apenas não foi capaz de impedir uma nova guerra mundial, forma “natural” de reativação da economia capitalista, como, de certa forma, forneceu as bases para a valorização parasitária do capital por meio da ação estatal (GLUCKSTEIN, 2003, p. 104). Esta visão levou a uma valorização do planejamento estatal central .

85 30 decorreu do mau funcionamento do mercado, a Grande Crise dos anos 80, do colapso do Estado social do século XX (PEREIRA, op. cit., p. 9).

Buchanan assentará sua teoria das falhas do Estado na ideia de que, nas sociedades contemporâneas existem dois níveis de decisão. Um se baseia em normas permanentes, regras gerais cujo fundamento é a garantia dos direitos básicos à liberdade e à propriedade. Este nível, fundante da vida social institucionalizada, que o autor chama de nível constitucional definiria o Estado como ente perene. O outro, que ele chama de pós-constitucional, é transitório e se expressa nas decisões tomadas nos seio do Estado, mas que obedecem a um lógica que escapa ao ordenamento constitucional que, por outro lado, é também falho por não delimitar rigidamente as decisões pós- constitucionais. Esse segundo momento decisório corresponde ao Governo, ente transitório.

A partir daí é notória a identidade entre a Public Choice e vários dos postulados do “reformismo” dos anos de 1990. O governo, correspondendo ao momento provisório da institucionalidade, situado na esfera das escolhas pós-constitucionais, sobretudo no contexto da depressão dos anos de 1930/40, marcado pela tragédia social, e na ausência de normas constitucionais adequadamente rígidas, se vê embalado pelas demandas da sociedade, “no sentido de mais proteção e menos produção” (PERONI, op. cit., p. 30). Quer dizer, o momento governamental passa a ser um instrumento para sugar da produção, isto é, dos proprietários, os meios para suprir os não-proprietários, numa “degradação do contrato básico, que exige o estabelecimento de regras as quais delimitem o poder dos governantes”, observa Peroni (Idem, ibidem, p. 30-31) em sua abordagem crítica das ideias de Buchanan. O Estado perdulário, empenhado em funções que dizem respeito conceitualmente ao mercado, seria produto da submissão do momento governamental à pressão da sociedade, aos lobbies, ao excesso de direitos e garantias sobreviventes da época do welfare state e do desenvolvimentismo. A crise do Estado, crise de natureza fiscal, refletiria, então, essa expropriação dos proprietários pelos não proprietários, mercê da ação governamental.

Deriva daí uma tendência à restauração do momento constitucional, cujo sentido seria o de estabelecer normas gerais mais rígidas que restringissem a ação do governo, promovendo maior insulamento das pressões do jogo político e das mobilizações sociais

86 de natureza, ao fim e ao cabo, “expropriadoras dos proprietários”. Diz Buchanan (apud PERONI, op. cit., p. 31):

(...) os governos, como os mercados, só funcionam eficientemente se estão restritos por regras constitucionais, por leis e instituições que servem para manter dentro dos limites as diversas tendências naturais ao excesso.

Essa natureza perdulária dos governos no Estado social ou desenvolvimentista exigiria que o poder político ordinário, transitório fosse submetido a regras constitucionais que o impedissem de gastar mais do que arrecada, por exemplo. Não é casual que a governance à brasileira tenha transformado a disciplina fiscal em norma legal, através da adoção, em 2001, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

O pecado fundamental das instituições políticas, para a Public Choice, reside no fato de que a ação nessa esfera combina o que se chama de rent seeking, a apropriação privada do Estado para auferir vantagens particulares ou favorecer certos segmentos, com uma tendência a transferir riquezas dos proprietários para os não proprietários através da legislação ou dos programas sociais. Para os teóricos da “Escolha Pública”, se estaria aí violentando “o contrato social básico” e provocando o desequilíbrio fiscal, com as conhecidas conseqüências inflacionárias.

Tendo como pressuposto a naturalização do mercado como regulador essencial das relações sociais, a teoria de Buchanan advoga o controle das instituições democráticas por meio de normas constitucionais rígidas. Tal controle, dada a natureza volúvel das instituições ordinárias e transitórias, apenas seria factível por meio de instrumentos extra-institucionais e extraparlamentares, capazes de transmitir diretamente a regulação emanada do mercado. O corolário obrigatório desse princípio seria um contrato social onde todas as partes aceitassem os limites arbitrados pelo bom- senso do mercado ao governo e ao parlamento, sujeitos que são às demanda sociais que a luta política faz emergir.

Buchanan ataca, assim, as conquistas da democracia formal, não naquilo que elas têm justamente de formalidade, mas no que elas abrem de possibilidades de luta de classes voltada para gravar no estatuto legal as garantias e direitos dos trabalhadores. Qualquer que seja a forma assumida por esse novo contrato social, o Estado que emergiria dele seria um Estado totalitário, proibitivo da política e, por essa via, da luta de classes.

87 Se bem que a “reforma” do Estado dos anos de 1990 apontasse para um horizonte desregulamentador, transportado do mundo dos negócios para o a esfera do poder público, ao contrário da restauração regulatória de Buchanan, é notória a influência da Public Choice no pensamento “reformista”, sobretudo no que se refere à necessidade de expurgar da ordem política a própria política. Numa, o imperativo técnico, reconhecido por todos como necessário ao bem comum, proporciona a integração da sociedade civil, esterilizada em seu próprio conceito, na gestão e corresponsabilização pelos serviços públicos que sairiam da esfera estatal; noutra, a vida política deveria ser expurgada em nome de normas gerais constitucionais respeitosas da ordem natural do mercado e que produziria uma instância política meramente gerencial, impermeável às demanda sociais e ao conflito de classe.

Numa forma abertamente autoritária, como na exposição da Public Choice, ou sob aparência participativa, é uma perspectiva totalitária que se projeta, de forte teor corporativista e que, de uma forma ou de outra, pretende fazer preponderar o mercado como instância suprema pela conjuração da política e da luta de classes.48

Na mesma direção vai o pensamento da Mont Pèlerin Society, exposto em Fundamentos da Liberdade (HAYEK, 1983), obra de seu teórico mais conhecido, Friedrich Hayek. As teses do Banco Mundial que, como já observado, não tem preferência por nenhum regime político em particular, quanto a uma escolha baseada no “bem comum”, acima das disputas de classe expressas na luta política, estão ancoradas tanto na Public Choice quanto nesse teórico extemporâneo do liberalismo.

Também para Hayek, como para Buchanan, a esfera política é uma instância de expropriação dos produtores (proprietários) pelos setores improdutivos (não- proprietários), violentando as leis da concorrência estabelecidas pelo mercado. As liberdades democráticas (políticas) seriam, então, opostas à liberdade propriamente dita cuja expressão legítima é a livre iniciativa, enquanto os direitos sociais se opõe ao direito propriamente dito, o direito de propriedade.

Aqui, entretanto, Hayek se aproxima mais do desiderato da reforma do Estado contemporânea do que Buchanan, pois, se para este, se trata de impor um imperativo pelo aprisionamento da vida política por normas constitucionais inamovíveis, aquele pretende, na impossibilidade de suprimir as instituições políticas, esvaziá-las. Ambas,

48 _{Essa identidade totalitária, que não é evidente, entre o corporativismo clássico e as ideologias}

88 porém coincidem acerca da necessidade de atribuir-se um valor maior, de interesse da sociedade no seu conjunto em oposição às fragmentações que a vida política fomenta.

Para Hayek (Op. cit., p. 143), o liberalismo é, no limite, incompatível com a democracia, posto que o corolário estatal desta última, sob o peso da luta social, implica restrições às liberdades mercantis. Desse modo, um ambiente de restrição à liberdade política não seria incompatível com o liberalismo, ao passo que o liberalismo exige uma regulação da democracia, como diz sua célebre passagem:

uma democracia pode empunhar poderes totalitários (...) um governo autoritário pode atuar com base em princípios liberais. Liberalismo (...) é incompatível com democracia ilimitada (Idem, idem, p.143). 49

Em O Caminho da Servidão, Hayek (apud PERONI, op. cit., p. 28) indica como essa assertiva se concretiza, ao afirmar que quando a democracia avança rumo ao planejamento com vistas à distribuição de renda, corre o risco de tornar-se totalitária :

(...) o conflito entre o planejamento e a democracia surge, simplesmente, do fato de constituir esta um obstáculo à supressão da liberdade exigida pela direção da atividade econômica.

A essência da democracia, portanto, reside na liberdade de mercado, de forma que, se ela escapar a esse fundamento, degenera em restrição da liberdade. Inversamente, a supressão da democracia formal não é impedimento para que permaneça, em qualquer caso, a liberdade essencial do mercado.

É nesse sentido que apontam também as reflexões de Milton Friedman que igualmente vê inconvenientes na democracia parlamentar formal, visto que sua aplicação, “embora inevitável”, demandaria uma coesão social redobrada para a manutenção da estabilidade. Preferi-lo-ia que o balizamento das relações sociais fosse produto da pura ação do mercado, em detrimento de decisões políticas. Com efeito, ele nos diz:

O uso amplo do mercado reduz a tensão aplicada sobre a intrincada rede social por tornar desnecessária a conformidade (...) Quanto maior o âmbito de atividades cobertas pelo mercado, menor o número de questões para as quais serão necessárias decisões explicitamente políticas (FRIEDMAN, 1985, p. 30)

49 _{A colaboração de intelectuais ligados ao pensamento da Mont Pèlerin Society ou da chamada Escola de}

Chicago, discípulos de Milton Friedman, na concepção e aplicação da Reforma do Estado chileno em plena vigência da ditadura de Pinochet confirma tragicamente esta assertiva.

89 Assim, como nas diretrizes do Banco Mundial, ou nas observações de Bresser Pereira sobre os avanços da descentralização e da participação na gestão contidas na Constituição brasileira de 1967, da Ditadura Militar, a governance não depende das formas assumidas pelo regime político.

Como se vê, a ideologia participativa, no contexto da governance, um das pedras de toque da reforma do Estado, na sua dimensão despolitizadora, associada à subjacência de um imperativo técnico voltado para o “interesse comum”, é aparentada dessas linhas teóricas conservadoras. O pressuposto comum é a esconjuração da política, numa perspectiva que reafirma a divisa “there’s no alternative” e que faz da esfera estatal mera executora de diretrizes imperativas que mal escondem a ditadura do capital mundializado.

Como veremos adiante, a “reforma” do Estado brasileiro, operada a partir dos anos de 1990, se pautará escrupulosamente pelas diretrizes para a segunda geração de reformas ditadas pelo Banco Mundial e explicitará em muitos de seus momentos a inspiração teórica em Buchanan e Hayek.

Postas estas questões, torna-se necessário uma caracterização da democracia participativa e, de maneira mais dinâmica, lançar um olhar sobre a passagem, do ponto de vista das necessidades de sobrevivência do sistema da propriedade privada dos meios de produção, da democracia representativa à democracia participativa como eixo que estrutura o Estado burguês. Como indicamos em passagens anteriores, essa discussão, está, na nossa apreciação, ligada a um ressurgimento de um totalitarismo de cariz corporativista.

Assim, os capítulos a seguir estão consagrados à discussão acerca das relações entre corporativismo e “participacionismo”, isto é, entre o corporativismo autoritário proveniente das ideologias clerical, positivista, fascista ou parafascista, e o corporativismo “participacionista” dos dias atuais.

A retomada da solução corporativista em face da crise fiscal do Estado burguês vai buscar suas bases nos cânones da filosofia tomista, em particular, no Princípio da Subsidiariedade, que se encontra teoricamente na base das concepções contra- reformistas que se impuseram na gestão do aparato estatal no último período histórico, por meio de governos de distintas colorações políticas. Nos capítulos que se seguem, nos dedicaremos a retomar histórico e teoricamente as noções de corporativismo e

90 subsidiariedade, e, em seguida, vislumbrar sua presença imanente nos processos de contra-reformas, em geral, do aparelho de Estado e da educação em particular.

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Capítulo II