L’influence des pressions extérieures sur le contenu du Global Political Agreement

positions adoptées par l’UA et la SADC endossant formellement un processus de médiation (décrites ci-haut) visant la mise en place d’un gouvernement d’unité national au Zimbabwe

915 _{Frank CHIKANE, cité par Brian RAFTOPOULOS, Op. cit., p. 5.} 916

Sabelo J. NDLOVU-GATSHENI, Op. cit., pp. 146-147, 159-160.

917 _{Ibid.; Abiodun ALAO, Op. cit., pp. 204-205.}

918 _{C’est notamment le cas pour le Mozambique et la Zambie, où se sont réfugiés des blancs et des travailleurs}

agricoles, mais surtout de l’Afrique du Sud, aux prises avec plusieurs millions de réfugiés zimbabwéens dans un contexte d’émeutes xénophobes visant des étrangers. Voir Abiodun ALAO, Ibid., pp. 203-205 et Peter GODWIN, Op. cit., pp. 176-187.

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ont rapidement amené la Zanu-PF de Mugabe et les deux MDC à signer un mémorandum d’accord (MoU) le 21 juillet 2008, grâce aux bons offices de Thabo Mbeki919

. Le MoU jette en fait les bases des négociations visant à mettre en place la structure du futur GNU. En résumé, les MDC et la Zanu-PF s’engagent à calmer le jeu afin de mettre la table à un partage de pouvoir920. Notamment, tous s’engagent à faire immédiatement cesser les violences, à tout faire pour éliminer les discours incitant à la violence ou encore à ne pas faire entrave à l’application de la loi, par exemple921

.

Les négociations portant sur les modalités de partage du pouvoir entre les MDC et la Zanu- PF, quant à elles, se sont échelonnées entre juillet et septembre 2008, moment où le GPA a été formellement signé922 et furent particulièrement houleuses. Même au moment de la signature du GPA le 15 septembre, un certain nombre de modalités restaient à parachever. Le produit de cette entente − qui n’est d’ailleurs pas particulièrement favorable aux MDC ou à la démocratisation du Zimbabwe923 − est le résultat direct des pressions exercées sur le MDC de Morgan Tsvangirai par les États d’Afrique australe et le président sud-africain d’une part et les diplomates occidentaux en poste à Harare d’autre part, au milieu desquelles le MDC s’est retrouvé quelque peu coincé924

.

a) La forte influence de Thabo Mbeki et de la SADC

Tel que vu à la section précédente du présent chapitre, la position des États de la région pourrait, très généralement, être résumée de la façon suivante : les violations à grande échelle des droits humains au Zimbabwe sont inacceptables, mais un changement de régime appuyé par les Britanniques et les Occidentaux également. Plus conformément aux sensibilités régionales quant aux questions de souveraineté et de non-ingérence, la poursuite du processus de médiation entamé par Thabo Mbeki pour calmer les esprits dans le cadre de la crise zimbabwéenne ne propose pas de « changement de régime » en Afrique australe

919 _{Siphamandla ZONDI, South Africa and SADC mediation: Still at the crossraods? dans Martin R. RUPIYA}

(sous la direction de), Zimbabwe’s military: Examining its veto power in the transition to democracy, 2008-

2013, African Public Policy and Research Institute (APPRI), Pretoria, 2013, p. 65.

920 _Ibid. 921 _Ibid. 922 _{Ibid., p. 66.} 923

Nic CHEESEMAN et Blessing-Miles TENDI, Op. cit., pp. 203-204.

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et s’inspire largement du modèle de partage de pouvoir du Kenya suite aux violences postélectorales de 2007925. Tel qu’exposé à la section précédente, encore une fois, le MDC disposait d’une très mauvaise presse auprès des voisins de la SADC – essentiellement en raison de la rhétorique du régime Mugabe qui a habilement su définir le MDC auprès de ses homologues des « mouvements de libération frères »926. Or, le parti de Tsvangirai en est pleinement conscient et tente, pendant les négociations, de se défaire autant que possible de cette image qui lui colle à la peau, particulièrement auprès du président Mbeki927. Les États de la SADC et Mbeki seront toutefois particulièrement intransigeants devant le MDC de Tsvangirai, étant sous l’impression que ce dernier subi de fortes pressions des pays occidentaux pour modeler le GPA en faveur des intérêts européens et nord-américains928. Selon Thys Hoekman, qui s’est intéressé de près aux négociations menant au GPA, cette présomption d’omniprésence des Occidentaux de la part de Mbeki et de la SADC n’est pas entièrement fondée929. En effet, cette perception que les gouvernements américain et britannique (surtout) « dirigeaient tout » au MDC est en décalage avec la réalité. Le MDC a effectivement reçu du financement occidental pendant les années 2000, surtout de pays scandinaves d’ailleurs, dans les premières années de son existence930

mais très peu de financement direct ou indirect américain931. Le MDC a également interagi régulièrement avec les diplomates occidentaux à Harare pendant la médiation, mais les Occidentaux n’ont au final eu que très peu d’influence sur le GPA, constate Hoekman932

. Cet aspect sera abordé en détails à la prochaine sous-section. Ainsi, l’image du MDC auprès des dirigeants régionaux le force à se dissocier des puissances occidentales encore davantage sous la pression des médiateurs de la SADC, pour qui les positions de négociation de Tsvangirai sont le miroir des intérêts américains et britanniques. Pendant les pourparlers, d’ailleurs, plusieurs hauts-placés du MDC, dont Tsvangirai, ont dû visiter plusieurs pays de la SADC pour convaincre leurs interlocuteurs que leur parti n’était pas la marionnette des

925 _{Ibid., p. 904, Nic CHEESEMAN et Blessing-Miles TENDI, Op. cit., p. 204.} 926 _{Brian RAFTOPOULOS, Op. cit., p. 5.}

927

Thys HOEKMAN, Op. cit., p. 913.

928 _{Ibid., p. 911.} 929 _Ibid. 930 _Ibid. 931 Ibid. 932 _{Ibid., pp. 911-912.}

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Occidentaux qu’ils croyaient933

. Cette forte pression régionale sur le MDC a été particulièrement difficile à gérer pour le parti d’opposition, qui a dû constamment défendre sa légitimité et son « africanisme »934. Elle a par ailleurs contraint le MDC et Tsvangirai à s’engager dans une négociation où les rapports de force étaient en sa défaveur et à faire des concessions majeures alors que la Zanu-PF n’en a fait pratiquement aucune. Les États-Unis s’étant de plus ouvertement opposés au processus935

, le MDC ne pouvait évidemment pas se permettre de trop s’obstiner. Selon Benjamin Nyandoro, un proche de Tsvangirai : « […]

there was a push to fight the perception that the MDC is an agent of the West. The West was saying ‘no’ so it was difficult for us to also say ‘no’ to the agreement »936

.

Ces pressions ont également généré des tensions avec Thabo Mbeki, que le MDC a accusé d’être partial et enclin à protéger Robert Mugabe et la Zanu-PF937

. Plusieurs figures du MDC ont par la suite été accusées de bloquer délibérément les pourparlers en raison de pressions occidentales après avoir critiqué l’issue d’un sommet de la SADC préconisant l’accentuation de la pression sur le MDC dans les négociations938

. Mécontent, Tendai Biti a écrit à Thabo Mbeki à cet effet. Le président sud-africain lui répond le 22 novembre et ses propos sont assez révélateurs de la situation dans laquelle se trouvait le MDC par rapport aux médiateurs de la SADC et de son problème d’image sur la scène régionale :

It may be that, for whatever reason, your consider our region and continent as being of little consequence to the people of Zimbabwe, believing that others further away, in Western Europe and North America, are of greater importance. In this context, I have been told that because leaders in our region did not agree with you on some matters that served on the agenda of the SADC […] you have denounced them publicly as ‘cowards’ […] All of us will find it strange and insulting […] that you choose to describe us in a matter that is most offensive in terms of African culture, and […] offend our sense of dignity as Africans […]939

933 _{Ibid., pp. 913-914.}

934

Ibid., p. 917.

935 _{Nic CHEESEMAN et Blessing-Miles TENDI, Op. cit., p. 204.} 936 _{Thys HOEKMAN, Op. cit., p. 914.}

937 _Ibid. 938

Ibid.

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Plusieurs cadres du MDC ont par ailleurs appelé à ce que Thabo Mbeki soit remplacé par Kofi Annan940 ou encore par le président tanzanien Jakaya Kikwete941, sans succès. Les tensions entre l’opposition de Tsvangirai et le successeur de Nelson Mandela n’ont pas aidé à libérer le MDC de son image, ce qui lui a profondément nuit tout au long des négociations menant au GPA. Au bénéfice de Mugabe, donc, l’opposition s’est résignée à signer une entente de partage du pouvoir n’étant pas réellement favorable à une véritable démocratisation942. La diplomatie occidentale n’a toutefois pas été particulièrement utile pour le MDC, qui a dû constamment composer avec la forte pression régionale tout en prenant soin de se tenir à distance des prises de position fréquentes des gouvernements occidentaux943. Ces derniers – et en particulier les États-Unis −, plutôt hostiles à un accord permettant à Robert Mugabe de garder le contrôle sur l’État, ont (malgré eux) contribué à l’affaiblissement du rapport de force de l’opposition dans la médiation en poussant continuellement le MDC à assouplir ses positions de négociation en faveur des pressions de la SADC et du président Mbeki944.

b) Incompréhensions et divergences d’intérêts entre le MDC et les diplomaties occidentales

Tel que mentionné plus haut, les diplomates occidentaux à Harare ont fréquemment rencontré des dirigeants du MDC pendant la période de négociations945. Thys Hoekman rapporte que Morgan Tsvangirai aurait tenu la communauté diplomatique occidentale à jour de l’état d’avancement des pourparlers946

et aurait rencontré séparément les ambassadeurs Américain et Britannique947. Notamment, le MDC cherchait à avoir leur point de vue et connaître la réaction de leurs gouvernements respectifs face à un gouvernement d’unité nationale948. Toutefois – et contrairement aux perceptions des acteurs régionaux – l’influence occidentale sur le processus de négociation aurait été minime, tel que mentionné à la sous-section précédente. Selon Hoekman, qui s’est entretenu avec des négociateurs,

940 _{Siphamandla ZONDI, Op. cit., p. 71.} 941 _{Thys HOEKMAN, Op. cit., p. 913.}

942 _{Nic CHEESEMAN et Blessing-Miles TENDI, Op. cit., pp. 203, 221-222.} 943

Thys HOEKMAN, Op. cit., pp. 911-915.

944 _{Ibid., p. 914.} 945 _{Ibid., pp. 911-912.} 946 _{Ibid., p. 911.} 947 Ibid., p. 912. 948 _Ibid.

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toutes sortes de rumeurs circulaient pendant les pourparlers sur le rôle et l’influence des Américains auprès de Morgan Tsvangirai :

Persistent rumours regarding US influences went around during this period, for example alleging that Tsvangirai’s frequent toilet visits during the negotiations were to call the US Ambassador, James McGee, for advice, according to MDC-M insiders […] In reality, however, it is clear that the MDC largely redirected its diplomatic efforts away from the West and towards the SADC […] Diplomatic and MDC informants consistently argued during interviews that while western diplomats tried to influence the MDC, they had minimal impact […]949

Néanmoins, il ressort de l’étude des négociations du GPA que les conseils donnés par les Américains (surtout) n’étaient pas nécessairement fondés sur les mêmes intérêts que ceux du MDC en ce qui concerne le partage du pouvoir avec la Zanu-PF. Cet aspect est important parce qu’il a impacté directement la structure du GPA et les rapports de force entre les partis, qui seront ensuite déterminants dans la manière dont la Zanu-PF de Mugabe aura, au sein du GNU, recours à la violence à des fins politiques.

Les Occidentaux ne souhaitaient ainsi pas que le MDC se lance dans un accord pavant la voie à ce que Mugabe reste en place. S’ils reconnaissaient la nécessité pour les partis de tenir des négociations, les chancelleries occidentales à Harare insistaient pour que de tels pourparlers aient lieu « selon les termes du MDC »950. Les Américains, en particulier, qui souhaitaient ouvertement le départ définitif de Mugabe, étaient sous l’impression que le régime de la Zanu-PF était au bord de l’implosion, en raison des défaites aux législatives, de l’hyperinflation monstre, du manque de légitimité, des violences et d’une épidémie de choléra951. Ainsi, la communauté diplomatique occidentale au Zimbabwe aurait conseillé au MDC de faire traîner les négociations en longueur, craignant que si Tsvangirai cédait aux pressions de la SADC et joignait le GNU, il puisse « ressusciter un animal mort »952. Ainsi, leur mot d’ordre était « no deal is better than a bad deal »953

. Surtout, les diplomates occidentaux étaient très préoccupés par la possibilité que le MDC signe un accord sans

949

Ibid.

950 _Ibid.

951 _{Ibid., pp. 912-913.}

952 _{« resurrecting a dead animal », terme employé par un diplomate occidental dans un entretien avec}

HOEKMAN, Ibid.

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garanties assurant une transition de pouvoir et une sortie de Mugabe954. De plus, les Occidentaux auraient insisté auprès du MDC et de Tsvangirai pour qu’un éventuel accord contienne des échéanciers précis de mise en œuvre ainsi que des garanties pour une justice transitionnelle, mais surtout un poste de premier ministre (pour Tsvangirai) avec le pouvoir de présider le cabinet et un gouvernement où le MDC obtiendrait le contrôle complet du ministère de l’intérieur (Home Affairs)955

. Le GPA qui sera finalement signé par Morgan Tsvangirai ne contiendra aucune de ses mesures956. Si par ailleurs Tendai Biti, le négociateur en chef du MDC, partageait le point de vue des diplomates américains, Morgan Tsvangirai n’aurait pas été aussi insistant à la table de négociations face aux pressions de Thabo Mbeki et de la SADC957. Coincé entre la forte pression des « frères » africains méfiants et une diplomatie occidentale pressée de se débarrasser de Robert Mugabe dont il cherchait à se distancer à tout prix, le MDC a été poussé à faire des concessions « sans fin » (endless concessions), pour reprendre les termes de Siphamandla Zondi958.

Il faut toutefois dire que cette situation résulte d’une grande divergence d’intérêts entre le MDC et les diplomaties occidentales. Avant toute chose, la priorité à court-terme des Occidentaux était de se débarrasser de Robert Mugabe959. Pour le MDC, faisant face à plusieurs défis de taille, l’une des priorités était d’éviter de perdre sa légitimité régionale au nom d’une intransigeance politique ainsi que son soutien populaire, qui en raison de l’état de chaos du Zimbabwe, se fragilisait au fur et à mesure que les pourparlers s’étiraient960. Les intérêts des Occidentaux – en particulier des Américains, encore une fois – étant divergents de ceux du MDC, les diplomates américains ont mis un peu de temps à s’en apercevoir : ils ont même cru que Tsvangirai n’accepterait pas de rejoindre le gouvernement961 . En effet, dans des câbles diplomatiques publiés par Wikileaks, l’ambassadeur McGee rapporte à Washington : « We see no signs at this point that […] the

MDC will sign an ill-advised agreement that will not give the MDC a fair share of

954 _Ibid.

955 _Ibid. 956

Siphamandla ZONDI, Op. cit., pp. 66-67, 71; Thys HOEKMAN, Op. cit., p. 913.

957 _{Thys HOEKMAN, Ibid.}

958 _{Siphamandla ZONDI, Op. cit., p. 70.}

959 _{Nic CHEESEMAN et Blessing-Miles TENDI, Op. cit., p. 204; Abiodun ALAO, Op. cit., p. 204.} 960

Thys HOEKMAN, Op. cit., p. 917.

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power »962 et « […] this deal has holes in it big enough to drive a tank through »963. Tsvangirai a pourtant rejoint le gouvernement à peine quelques jours plus tard964. Plusieurs membres du MDC ont par ailleurs fait état de ces intérêts divergents entre diplomates occidentaux et la formation politique : « The Americans didn’t understand that we had to

save our party […] issues that were important to the Americans were not necessarily the most important issues to the common person on the ground »965.

Confirmant quelque peu les appréhensions occidentales, Mugabe viole l’esprit du GPA à plusieurs reprises entre octobre 2008 et février 2009, avant même l’entrée en vigueur du GNU966. Mugabe refuse aussi l’assermentation du sous-ministre MDC de l’agriculture, Roy Bennett, qu’il fait même arrêter967

. Les Américains incitent alors Tsvangirai à refuser d’entrer au GNU devant de telles démonstrations de mauvaise foi de Mugabe968

, qui de plus avait unilatéralement attribué les gros portefeuilles ministériels – dont l’intérieur et la défense, en charge des institutions sécuritaires – à la Zanu-PF, brisant ses propres engagements969. Encore une fois, les Occidentaux sont apparus comme un peu déconnectés par rapport au MDC, qui se voyait très mal justifier une remise en cause de sa signature pour un seul homme, Roy Bennett, ancien fermier blanc de surcroît :

[…] it was difficult for the party to explain on the ground that it was refusing to enter the unity government and begin to work on the country’s problems because one white man was not allowed to become deputy minister, particularly when the party had been willing to enter government earlier despite the continued incarceration of dozens of political prisoners970

962 _{Câble diplomatique du 21 janvier 2009 (US Embassy Harare), cité dans Thys HOEKMAN, Ibid., p. 912.} 963 _{Câble diplomatique du 12 septembre 2008 (US Embassy Harare), Ibid.}

964 _{Thys HOEKMAN, Ibid.} 965

Négociateur anonyme du MDC, cité dans Thys HOEKMAN, Ibid., p. 918.

966 _{Siphamandla ZONDI, Op. cit., pp. 70-71.} 967 _{Peter GODWIN, Op. cit., pp. 233-234.} 968 _{Thys HOEKMAN, Op. cit., p. 918.} 969

Siphamandla ZONDI, Op. cit., p. 70.

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Figure 4: Positions et intérêts du MDC et des Occidentaux lors des négociations

Source : Thys Hoekman, Op. cit., p. 916.

Le peu de marge de manœuvre dont a bénéficié le MDC pendant les négociations a abouti à un accord – le GPA – où le partage du pouvoir est au final largement favorable à la Zanu- PF et aux securocrats en raison de la mainmise complète du régime Mugabe sur l’appareil sécuritaire971. La pression de la SADC et l’insistance des Occidentaux ont contribué à coincé le MDC de sorte à ce qu’il peine à garder une position ferme lors des pourparlers du GPA. En effet, les coûts associés à maintenir une telle position face à un régime affaibli, mais en position de force, était trop élevé pour la formation de Tsvangirai. De manière assez éloquente, un militant MDC a affirmé à Thys Hoekman à ce sujet : « the MDC had to

be pragmatic where the West could be principled »972.

971

Ibid., pp. 918-919.

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