l’encadrement institutionnel des investissements

Dans cette section nous étudions le cadre institutionnel propre aux investissements privés dans chaque Etat. Ce cadre renseigne en principe sur la pérennité du contrat dans la mesure où il balise les accords entre contractants. Les risques associés à l’investissement sont contrôlables à travers les engagements formulés dans le contrat mais également par la présence d’institutions juridiques, politiques et administratives. Celles-ci permettent de prévoir les situations et les comportements des agents donc elles renforcent ou diminuent selon leur qualité la crédibilité des engagements pris dans les contrats. La faible crédibilité peut ainsi expliquer la forme de l’investissement pris dans chaque pays étudié et les options stratégiques des entreprises privées. « Les institutions sont les contraintes créées

par l’homme pour structurer les interactions politiques, économiques et sociales » (North,

1991). Elles participent donc à la régulation du secteur de l’eau potable et contribuent à la pérennité du contrat. Elles s’appuient sur les institutions préexistantes au contrat, celles qui assurent la crédibilité en cas de litiges (cadre légal). Quelle est la qualité de l’environnement, quelle assurance offre-t-il aux contractants ?

Shirley et al (2002) procèdent à une lecture institutionnelle de la réforme du secteur eau potable au Chili, facilitée par la crise macroéconomique. La participation de capitaux privés est analysée en terme de coûts et bénéfices politiques. A Santiago, la couverture du réseau est faible dans sa périphérie et l’entreprise publique manque de fonds. Le coût politique est élevé car ses bénéficiaires sont pauvres alors que ses opposants sont plutôt riches, mieux organisés et déjà connectés. Dans un contexte où un nouveau gouvernement arrive au pouvoir en 1989 et dont les soutiens, ceux participant à la nouvelle coalition, les pauvres (base politique), s’opposent à la privatisation, le coût idéologique de la privatisation du service de base est fort.

3.1 Institutions malienne et cubaine et crédibilité du partenaire public

Les entreprises française et espagnole décident d’investir et de miser sur la rentabilité de court terme. Cette logique est dictée par le besoin de rentabilité sur le court terme mais aussi par un cadre d’activité qu’elle juge incertain. Nous reprenons les catégories dressées par Levy et Spiller (1994) pour les télécommunications pour présenter le cadre des contrats. Ces auteurs retracent la manière dont les institutions politiques interagissent avec les procédures de régulation et les conditions économiques en exacerbant ou améliorant le potentiel de manipulation de l’administration et par conséquent la performance économique du secteur.

Le tableau suivant montre le cadre juridique formel et informel accompagnant les investissements étrangers. La plupart des outils encadrant la bonne réalisation du contrat sont présents dans les deux Etats. Quand la crédibilité des normes nationales n’est pas suffisante, des règlements internationaux appuient l’accomplissement des engagements. La présence des instruments juridiques sur le plan formel, n’occulte pas les pratiques informelles. La plurinormativité malienne et l’inconstance du régime en fonction des priorités du moment fragilisent l’application stricte des engagements des Etats.

Tableau 35 Institutions légales et informelles à Cuba et au Mali Législative, exécutive Judiciaires Norme,

coutume Capacité administrative Mali Semi présidentiel ; Constitution de 1992 instaure multipartisme (parti unique dans la constitution de 1974)

Constitution 1992 assure indépendance de la justice relativement au pouvoir législatif et exécutif ; code des investissements prévoit règlement par cour commune de justice et d’arbitrage ou mesures incluses dans le CIRDI ; Code des

investissements (loi 91 048)

Accord promotion des investissements avec la France (1994) Pluralisme normatif ; Divers centres de production de normes sans prééminence du droit étatique. Lenteur des décisions et exécutions Non compensation du préjudice subi ; Nomination Vérificateur général pour lutter contre corruption ; Relation interpersonnelle (absence neutralité professionnelle) Cuba

Parti unique ; élections législatives ouvertes à d’autres composantes sociales depuis 1992 Modification constitution en 1992 autorise propriété non étatique des moyens de production dans secteur non fondamentaux de l’économie. Reconnaissance constitutionnel de l’investissement étranger (Art. 23 1992). Loi 77 de 1995 régule investissements étrangers Chambres de droit économique au niveau des Cours provinciales et Cour suprême créées pour régler les différends commerciaux (1991). Jugements rendus indépendamment des intérêts économiques du pays.

Introduction d’un droit économique privé. Besoin de moderniser le Code commercial de 1956 et les lois sur l’organisation des affaires. Alternance de phases de tolérance et de rigueur Besoin de recrutement et formation de juristes pour les chambres de droit économique. Investissement contrôlé par gouvernement et par comité exécutif conseil ministre si supérieur à 10 M USD. Bureaucratie.

CIRDI = convention internationale sur le règlement des différends relatif aux investissements Sources : (CNUCED-ICC, 2004); (Alkadi, 2007) ; (Evenson, 2003); (Bellina, 2001)

Au Mali, les investisseurs sont protégés par la Constitution qui garantit la propriété privée. L’expropriation pour motif d’intérêt public ne peut avoir lieu qu’accompagnée d’une compensation financière juste. Le transfert des titres de propriété de l’entreprise a lieu en accord avec la volonté de l’entreprise. Il n’existe pas de barrières à la participation de nationaux lors de privatisations des entreprises publiques nationales. L’investisseur jouit de la liberté quant à la structure du capital. Il existe plusieurs étapes à la résolution des conflits. Les différends se règlent à l’amiable en premier lieu, puis selon des accords bilatéraux et finalement, si les solutions précédentes ont échoué, on fait appel aux

instances internationales (CNUCED, 2004). Toutefois, les travaux de Bellina (2001) sur le Mali relativisent le poids du droit dans la résolution des conflits. La logique fonctionnelle qui guide l’exercice de la justice est destinée à ce que l’application de la décision ne perturbe pas la cohésion sociale. Aussi, agit-elle en perturbant la norme étatique du droit, qui subit alors des aménagements. Il s’agit de pluralisme juridique, le droit est recontextualisé dans l’espace social.

Au Mali, l’Etat est minoritaire au capital de EDM. Compte tenu de la plurinormativité, et malgré la participation des bailleurs dans l’encadrement de la participation de capitaux privés, la forme choisie pour l’association et les mécanismes de régulation paraissent inadéquats. En effet, la plus forte participation de l’Etat au capital de l’EDM aurait permis à l’entreprise d’exercer une activité davantage concertée avec le partenaire privé. Elle aurait garanti au partenaire privé un réel engagement de l’Etat dans la stratégie de l’entreprise, c’est-à-dire, l’aurait amené à développer une politique d’investissement basée sur des ressorts mieux adaptés aux exigences domestiques, que n’a été la politique tarifaire.

A Cuba, le cadre légal des investissements étrangers est la loi 77 de 1995, qui vient raviver la loi de 1982. Cette dernière n’avait pas conduit les investisseurs vers Cuba. Aussi, l’ouverture politique des années 1990 consentie vis à vis des investissements privés étrangers est le véritable déclencheur de cette participation. Les investissements étrangers ont lieu dans tous les secteurs excepté dans l’éducation, la santé et l’armée. L’investissement étranger dans le foncier est limité à l’usufruit (comme pour les nationaux). La propriété porte sur les structures et les biens tandis que le sol en est absent. La loi 77 protège les investissements (pas d’expropriation) et si survient un cas d’expropriation, la valeur de la compensation est décidée par les deux parties ou par un expert international désigné d’un commun accord. Les investisseurs étrangers peuvent transférer les droits de propriété des entreprises mixtes mais avec l’accord de l’Etat sur l’identité du repreneur (Evenson, 2003). Concernant l’eau potable, dans un Etat où le fonctionnement du marché et des instruments l’encadrant sont lacunaires, la formule de l’entreprise mixte majoritairement publique permet de minimiser les coûts associés à la transformation radicale de l’économie. L’appartenance à des institutions internationales et la signature d’accords bilatéraux (accords avec l’Espagne…) soutiennent la présence d’investisseurs à Cuba. Dans un contexte de ressources financières rares (chute de

l’URSS, et blocus américain), le besoin de financement amène le pays à se forger une crédibilité et donc à respecter fermement ses engagements contractuels.

La stratégie de l’entreprise incluant une participation privée peut s’éloigner des intérêts domestiques et les instances présidant la régulation contractuelle peuvent s’avérer impuissantes malgré leur pertinence d’un point de vue contractuel. Si la société fonctionne sur d’autres principes de partage que ceux résultant de la recherche de l’efficacité économique ou de la maximisation du profit des entreprises mais plutôt sur le partage néo- patrimonialiste des richesses ou tout autre principe de partage, alors le risque d’inadéquation se traduira par une rupture. L’ignorance de la nature réelle de l’Etat et des logiques conduit à minimiser les risques et à mettre en place des outils de régulation non pertinents. Le cadre formel des contrats est important mais la manière dont il est utilisé l’est plus encore. Cet aspect de la régulation sociale est abordé dans le point suivant.

3.2 Les profils institutionnels selon une base de données de la DGTPE

Nous avons présenté les institutions formelles servant la protection des investissements à Cuba et au Mali. Il est pourtant utile de prendre du recul sur l’efficacité du fonctionnement de ces institutions et de compléter notre appréciation en jugeant de l’effectivité de leur fonctionnement. Les travaux de Meisel et Ould Aoudia (2007) renforcent l’idée que la redistribution joue un rôle important dans l’efficacité de ces institutions, et dans leur capacité à réellement guider l’activité économique. Les auteurs utilisent un cadre théorique qui dirigent leur élaboration d’une base de données « profils institutionnels ». Nous en extrayons les données relatives à Cuba et au Mali.

Les développements de Meisel et Ould Aoudia s’inspirent des travaux de North sur les institutions. North a en particulier souligné le possible décalage entre la recherche de l’efficacité et la perturbation provoquée par les institutions sociales et politiques. La construction d’une base de données sur les profils institutionnels de pays part du constat que le développement est le passage d’un système de régulation économique, politique et sociale basé sur des droits personnalisés à un système basé sur des droits formels et impersonnels. Ce changement correspond à l’allègement des coûts de transaction supportés au niveau individuel, pour leur prise en charge au niveau collectif, par des

institutions collectives. Le passage à la « collectivisation » des coûts de transaction est reflété par le niveau élevé de la dépense publique dans le PIB dans les pays développés. La baisse des coûts de transaction et de l’incertitude des interactions sociales est permise par des institutions productrices de confiance.

Dans les pays en développement, les systèmes de régulation personnalisée demeurent, par conséquent « le recours à des incitations simplement fondées sur des normes

juridiques et financières est largement illusoire »29. Ces systèmes sont incapables de se convertir en un système de régulation impersonnel. Les pays en développement sont dans une période de transition : la dépersonnalisation est en cours, suite à l’augmentation de la taille des marchés (urbanisation, croissance démographique), mais elle n’est pas compensée par une formalisation des règles.

L’incapacité à passer d’un système de régulation personnalisé à un système impersonnel vient de la résistance au changement des insiders (élites économiques et politiques du pays). En effet, ce changement remettrait en question leur accès privilégié aux ressources économiques et politiques. Car cette élite ne doit sa position privilégiée que grâce à des interactions personnelles avec le pouvoir. Aussi est-elle contrainte de partager avec les politiques au pouvoir les gains qu’il lui procure. Les auteurs soulignent que cette coalition nuit à l’efficacité économique, à la justice sociale et induit des comportements de court terme. Cependant, la durabilité de ces systèmes de prédation est menacée par l’évolution des moyens de communication, l’urbanisation, l’élévation de l’instruction, ces facteurs introduisent une brèche dans le système prédateur des insiders.

La mise en place de règles de bonne gouvernance préconisées par les bailleurs de fonds (institutions de gouvernance robustes, transparentes et responsables fondées sur le respect du droit formel) est inutile. Elle sera contournée tant que les insiders n’y verront pas leur intérêt, le système continuant à fonctionner sur le mode ancien de la régulation personnalisée. Il s’agit de lever cet obstacle en assurant la convergence des intérêts des insiders avec ceux de la population. Par ailleurs, les auteurs montrent que les IDE (investissements directs étrangers) ne sont pas corrélés à la présence d’institutions de

29

« Les règles formelles simplement transplantées n’ont que peu de chance d’être appliquées » (Meisel ; Ould Aoudia, 2007)

bonne gouvernance30, mais dépendent de l’acceptation par les élites de ces nouveaux entrants sur le marché. La question des élites face à un nouvel entrant se résume à : peut-il leur nuire ? Les développements sur le Mali du chapitre 5 montreront le caractère artificiel des institutions car l’importance de la remise en question de la redistribution empêche leur fonctionnement.

Les institutions qui produisent de la confiance favorisent la croissance, en diminuant les coûts de transactions et les incertitudes. Ces institutions, appelées monopole focal de gouvernance (MFG) qui coordonnent les acteurs sont capables « d’une part d’associer les

intérêts particuliers qui comptent le plus à la définition d’un intérêt commun et d’autre part de les inciter à réaliser cet intérêt commun souhaitable ». La convergence d’intérêts

s’exerce à Cuba sous l’égide de l’Etat mais n’a pas eu lieu au Mali. A Cuba, l’ancien mode de régulation sociale n’est pas bouleversé simplement le MFG est capable de produire une vision stratégique de long terme et de la faire partager au delà du cercle des insiders, de discipliner les bénéficiaires des systèmes d’incitations ciblées. Mais surtout, il élabore un système d’incitations ciblées sur des filières prioritaires en sécurisant leur environnement institutionnel.

La base de données du ministère des finances et de l’économie évalue l’environnement institutionnel cubain et malien en 2006. Voyons ses résultats (annexe B).

Préalablement nous retraçons les résultats à partir de l’ensemble des pays. L’étude de tous les pays par une analyse de données (ACP) dégage deux axes : le premier définit le degré de formalisation des institutions (à gauche les règles sont définies par des liens personnels et informels ; à droite les règles sont définies par le droit écrit). Le second axe définit le poids relatif de l’Etat (en haut, le poids de l’Etat est fort ; en bas, le poids de l’Etat est faible). Ainsi, Cuba est situé dans le cadrant nord ouest mais proche de l’axe 2 (fort poids étatique) ; donc mieux représenté par cet axe que sur l’axe concernant la formalisation des règles. Ce cadrant est appelé ‘informel autoritaire’. Au sujet de ce cadrant, les auteurs précisent que « les Etat tirent leur légitimité soit de la redistribution

de ressources rentières, soit de leur capacité à amorcer le développement du pays ». Le

Mali est dans le cadrant sud ouest (faible poids étatique et faible formalisation des règles),

30

Absence de corrélation avec les éléments tels que : fonctionnement démocratique des institutions politiques, efficacité de l’administration, respect des lois, stabilité politique, liberté de fonctionnement des marchés, corruption.

dénommé ‘informel fragmenté’. Ce cadrant comprend « les Etats peu présents dans la vie

économique et peu efficaces et où les solidarités infra ou non étatiques sont actives ».

Graphe 20. Projection des pays sur le premier plan factoriel de l’ACP

(85 pays, 71 variables de stock actives)

Source : Meisel ; Ould Aoudia, 2007

• Les indicateurs de la capacité du gouvernement à diriger et sa fiabilité

Les autorités cubaines ont une forte vision stratégique à long terme et de bonnes compétences, et une mise en œuvre cohérente (forte capacité de l’administration fiscale à appliquer les mesures). Ce qui contraste avec le Mali où la vision de long terme est moins bonne et où les capacités à leur mise en œuvre sont faibles (capacité moyenne de l’administration fiscale). Par ailleurs, il existe un bon encadrement technique dans les entreprises. La faiblesse de la grande corruption (au sein de l’Etat) contribuerait à renforcer l’image d’un gouvernement qui dirige alors que le niveau élevé de la petite corruption traduit les difficultés économiques des ménages à Cuba. Les appréciations des experts pour le Mali sont moins bonnes, la grande et la petite corruption sont élevées.

Les indicateurs concernant la crédibilité ‘le niveau de confiance’ existant sont donnés par l’existence d’un droit de propriété formel, un peu mieux assuré au Mali qu’à Cuba mais qui reste faible. Tandis que les contrats entre agents privés sont à la fois écrits et oraux au Mali, ils sont strictement écrits à Cuba. Les jugements sur le respect des contrats

par l’Etat malien sont faibles mais quand même plus élevés qu’à Cuba. L’indépendance de la justice indique également le niveau de fiabilité régnant au sein de la société : la justice est dépendante de l’Etat aussi bien au Mali qu’à Cuba quand ce dernier est impliqué. La justice est aussi soumise aux acteurs locaux au Mali. Cela reflète la plurinormativité à l’œuvre et l’empreinte de la recherche de cohésion sociale sur l’activité judiciaire.

La crédibilité à Cuba est renforcée par un alignement entre des règles locales sur les règles prudentielles internationales et l’effet des pressions extérieures venant de l’OMC. L’écart entre règles internationales et règles locales est moyen au Mali ; les pressions des institutions internationales et des grandes entreprises étrangères ont quelques effets.

• Des indices sur l’existence d’un « monopole focal de gouvernance »

La capacité à faire converger les intérêts divergents passe par la maîtrise de la contestation. Cuba serait plus en mesure que le Mali de maîtriser la contestation en raison de la faiblesse des droits politiques (absence de liberté syndicale) alors qu’ils sont importants au Mali (pluralisme syndical). L’existence et le poids de groupes, tels que les grandes entreprises et les banques locales, qui influencent le gouvernement, renseignent sur la complexité à faire émerger un consensus. Les grandes entreprises et les banques locales n’entrent que moyennement dans le jeu politique cubain ou même faiblement s’agissant des pouvoirs locaux. Les détenteurs d’une réelle influence sont l’administration et l’armée, et ce sont des acteurs très concentrés. Tandis qu’au Mali, les groupes influents comprennent les grandes entreprises locales et étrangères, les groupes régionaux, les bailleurs de fonds et l’administration. Alors que les pouvoirs locaux (région) et l’armée ont très peu d’influence. Les acteurs influents sont très dispersés au Mali (fort actionnariat familial).

Enfin les auteurs ont souligné l’importance de la convergence entre élites et intérêt du plus grand nombre. Les experts jugent que l’élite cubaine a le même niveau d’attente que les autorités en matière de croissance économique. Ce qui est aussi confirmé par le jugement des experts sur le pouvoir politique cubain qui anime les structures de concertation entre les principaux acteurs. Tandis qu’au Mali la priorité pour la croissance est un enjeu plus faible au niveau du gouvernement et reste au-dessus du niveau de priorité des élites. De plus, le pouvoir malien anime peu de structures de concertation. Le dialogue social a lieu davantage au niveau national plutôt qu’à l’échelle des entreprises. Par comparaison, cela renforce l’existence d’un monopole focal à Cuba. L’indépendance

du pouvoir cubain vis-à-vis des principaux acteurs contraste avec la totale dépendance du pouvoir malien vis-à-vis des acteurs locaux et internationaux.

• Le jugement des experts sur la redistribution :

L’importance de la redistribution en faveur des acteurs locaux influents se mesure par exemple, en identifiant les bénéficiaires de privatisations. Par ailleurs, les difficultés d’entrée dans le secteur productif existent au Mali et sont davantage dues aux acteurs déjà installés qu’à l’administration (peu de tracasseries). Enfin, les licences d’importation sont attribuées de façon restrictive à Cuba mais un peu moins au Mali

L’Etat agit sur la redistribution à la population puisque grâce à la mobilité sociale l’accès aux positions influentes dans la société est décloisonné ; les élites sont formées à