Bamako, l’économie en quête de financement

Nous présentons dans cette section l’évolution économique du Mali et les difficultés auxquelles l’Etat s’est heurté pour promouvoir le développement économique et social. La distribution d’eau potable était au service du développement économique. Toutefois, les problèmes d’adéquation entre les ressources dont disposait l’entreprise de service d’eau et ses dépenses ont eu un impact négatif sur la distribution d’eau. L’étude des prix pratiqués par l’EDM, entreprise publique d’eau et d’électricité montre quels étaient formellement

les bénéficiaires de la gestion publique. La gestion de l’entreprise publique elle-même révèle d’autres bénéficiaires que les consommateurs explicitement visés par les prix. En ajoutant à ces pratiques gestionnaires, les faiblesses des ressources étatiques et la dépendance envers les financements extérieurs (dons ou prêts), on établit que la généralisation de la distribution d’eau par le réseau n’a pu qu’être contrariée.

2.1 Evolution de l’économie malienne des années 1960 aux années 2000

Contrôle public de l’économie

A l’indépendance (1960), le pays adopte le socialisme. Il sort de l’exclusivité des relations avec la France, diversifie ses partenaires commerciaux en se rapprochant de la Chine et de l’Union soviétique. L’économie reste basée sur l’agriculture mais des transformations structurelles ont lieu dans l’organisation, l’Etat instaure des coopératives rurales et un office détient le monopole de la commercialisation des produits agricoles. Le surplus des cultures paysannes à la fois vivrières et d’exportation servent à d’améliorer les finances publiques. Les paysans sont ponctionnés grâce à une politique de prix bas aux producteurs. Celle-ci a permis d’avantager les consommateurs urbains. Le second objectif de cette politique revenait à stabiliser les prix à la consommation intérieure et à l’exportation pour éviter l’inflation. L’Etat a mobilisé la population contre les spéculateurs, fixé les marges commerciales en prélevant la plus grande part par fiscalité. Mais son objectif a été contrarié. Les prix bas ont réduit l’incitation à produire et stimulé le développement du marché parallèle de commercialisation (les ventes ne passent pas par les centrales publiques d’achat mais se font par les commerçants privés qui proposent de meilleurs prix d’achat et apportent des produits industriels absents en milieu rural). Les commerçants tiraient des bénéfices en revendant à l’extérieur du pays, là où les cours des produits étaient plus hauts.

La politique publique n’atteint pas les résultats escomptés : les champs collectifs produisent moins que les champs non encadrés. La production agricole a stagné pendant la période 1960-68. Les recettes d’exportation n’ont pas progressé et la balance courante des paiements a été déficitaire. Le ravitaillement des centres urbains n’est plus assuré correctement, le marché noir se développe, accroît l’inflation et permet au passage l’enrichissement des commerçants privés. La politique du premier président, Modibo

Keïta, soulève des oppositions chez les commerçants et les paysans. L’instauration d’un circuit commercial public porte préjudice aux circuits de commercialisation privés. L’opposition grandit d’autant plus qu’en 1967, le Franc malien, créé afin d’assurer la souveraineté monétaire du pays, est finalement dévalué. Cette dépréciation renchérit les importations et dégrade la situation économique des importateurs (Jacquemot, 1981).

Pendant les années 1970 et 1980, la présidence de Moussa Traoré n’a pas radicalement changé les moyens déployés pour générer des revenus. L’agriculture doit rester à l’origine des ressources publiques : les cultures de rente sont privilégiées au détriment des cultures vivrières. La production agricole reste encadrée, sa commercialisation passe jusqu’en 1982 par une agence publique. Les opérations de développement rural (ODR) sont le nouvel instrument étatique pour stimuler la production agricole. Elles consistent à créer un environnement favorable au développement des cultures de rente, donc à accroître les recettes d’exportation. Pour cela on met à la disposition des agriculteurs des crédits et du matériel (seuls quelques-uns possèdent ces avantages). Là encore les prix au producteur ne servent pas à assurer un meilleur niveau de vie sinon à abonder les finances publiques et les comptes extérieurs. Les cultures vivrières sont au stade de l’autoproduction (faible rendement, sont dépourvues d’aide) et sont peu commercialisées, le pays est contraint d’importer des denrées alimentaires d’autant que des vagues de sécheresse compliquent en partie les possibilités de production.

Le Mali a conçu 3 plans depuis 1968 (programme triennal 70-72 ; plan 74-78 ; 1981- 85). Il s’agissait de renouer avec la croissance de la production et de retrouver les équilibres. Dans cette optique les secteurs à rendement rapide (dans l’agriculture et l’industrie) sont privilégiés. Les programmes qui ont suivi devaient rendre l’économie autonome et améliorer la planification afin d’augmenter la satisfaction des besoins fondamentaux (céréale et eau). L’Etat mise sur la substitution aux importations, sur l’augmentation de la productivité des SEE (sociétés et entreprises d’Etat) et cherche à redresser la balance des paiements. Mais la réalisation des plans est très dépendante des apports extérieurs, du bon vouloir des bailleurs (sachant que la contrepartie nationale aux projets est faible). A la fin de 1982, le taux de réalisation du plan est faible (13% pour l’ensemble des secteurs rural, infrastructure, ressources humaines).

Sur la période 1969-82, le PIB a augmenté de 3,9% /an et n’a connu une évolution défavorable qu’en 1974, contrecoup des années de sécheresse de 1972-73. En 1970, le PIB provient à 43% du secteur primaire, à 14% du secteur secondaire et à 42% du secteur tertiaire. En 1985, la part du primaire a diminué, à cause de la sécheresse de 1984 ; il contribue à 29% du PIB ; le secteur secondaire a stagné, le secteur tertiaire s’est développé (59% du PIB). la détérioration des termes de l’échange entraîne l’accroissement du déficit du commerce extérieur. Les investissements sur la période sont irréguliers et les investissements publics sont faibles. Une plus faible entrée de l’aide internationale est à l’origine de cette stagnation. Les produits d’exportation restent l’arachide, le coton et l’élevage28. Les investissements réalisés dans le secteur vivrier n’ont pas abouti à une augmentation de la part de la production nationale vendue localement.

La balance des opérations courantes du Mali a toujours été déficitaire, ce qui a rendu systématique le recours à des financements extérieurs. De 1969 à 1982, le besoin de financement a été comblé par des dons et des prêts servant à financer les investissements planifiés, or les dons ont diminué progressivement pour ne couvrir que 45% des besoins de financement en 1982 contre 60% en 1978. La dégradation de la balance des paiements devient plus le fait de la dégradation des transferts (remboursement de la dette –capital investi au Mali) que de la dégradation de la balance commerciale, laquelle ne constitue que 33% du déficit de la balance des biens et services (transport des matières importées). L’Etat comblait une part de ses déficits par des concours accordés par la Banque du Mali au Trésor. La part non couverte des besoins de financement est réalisée par le Trésor français, soit une dette auprès du Trésor français de plus de 50 milliards de CFA en 1982. L’endettement extérieur du Mali en 1981 atteignait 1 milliard de dollars soit 67% du PIB dont 63% au titre d’accords bilatéraux (Chine, URSS, France).

Rôle des entreprises dans la planification et redistribution

Le mode de fonctionnement de l’économie malienne suggère des traits de la symétrie et de la centralité (organisations sociales définies par Polanyi). La proximité du pouvoir et du milieu économique, le fonctionnement informel des entreprises y compris des SEE caractérisent cette économie. Le principe de réciprocité associé à l’organisation sociale

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L’évolution des exportations est conditionnée par le coton et le bétail car ils forment dans les années 1970, les ¾ du total des biens exportés.

symétrique est tel que : « ce qui est donné aujourd’hui sera compensé par ce qui sera reçu

demain. Que la distribution soit le fait d’une famille influente, d’une aristocratie dirigeante ou d’un groupe de bureaucrates, la façon dont ils redistribueront des biens sera souvent un moyen pour tenter d’accroître leur pouvoir politique. » (Polanyi, 1957). Il

existe deux circuits de redistribution, l’un passant par l’Etat, et l’autre, décentralisé, concerne tous les maliens. En effet, les hommes d’affaire et les maliens sont contraints de convertir une partie de leur fortune en prestige social ou religieux (Amselle, 1992). L’« Etat-classe » (l’élite s’identifie avec l’Etat) comporte 2 pôles : le bureaucratique et le marchand. Le principe de réciprocité gouvernerait le mécanisme de la redistribution du pouvoir politique aux marchands. Tandis que la redistribution des marchands aux autres maliens suivrait le principe de centralité en raison de son caractère moins ciblé plus prestigieux.

La création de sociétés et entreprises d’Etat (SEE) formait un autre moyen d’accroître l’indépendance financière du pays. Elles étaient conçues pour participer au financement des plans économiques à partir des bénéfices qu’elles dégageraient de leur activité. Elles devaient promouvoir la substitution aux importations pour libérer le pays de la contrainte de l’obtention des devises. Dans la réalité de nombreux obstacles se sont opposés à leur bon fonctionnement. Le gouvernement a orienté sa politique fiscale, de répartition des bénéfices, d’investissement et de crédits, afin de tirer des ressources des SEE.

Le développement du secteur industriel n’a pas atteint les objectifs assignés, c’est-à- dire la constitution d’une épargne capable de participer au financement de l’économie et de la politique publique. Le secteur est resté dominé par des entreprises de transformation des produits agricoles. Les entreprises industrielles sont soumises à des ponctions comme le secteur agricole. Durant les années 1970, l’équipement des entreprises n’est pas renouvelé, la productivité baisse, les entreprises s’endettent à court terme (le crédit de court terme est, en fait, le seul disponible).

Les SEE étaient gérées en fonction des objectifs politiques, économiques et sociaux de l’Etat. L’Etat y menait une politique de prix bas, et les SEE servaient sa politique d’emploi, en recrutant des jeunes diplômés. Il favorisait l’intégration territoriale en pourvoyant des services et en installant les SEE sur tout le territoire. Il constituait une

base d’accumulation. Il fixait les prix de leurs produits en deçà des coûts de production mais il n’assurait pas leur équilibre financier en subventionnant à hauteur du manque à gagner. Il augmentait la pression fiscale sur les SEE (cf. taux élevé de l’impôt sur les bénéfices : 50%) et accumulait des dettes auprès d’elles. Celles-ci octroyaient des crédits dont le recouvrement s’avérait aléatoire. Elles accordaient de plus en plus de créances à des commerçants privés. A partir des années 1974-75 jusqu'au début du Programme d’ajustement structurel (PAS)29, les impayés et les crédits à court terme aux SEE cachaient des systèmes de financement pour des bénéficiaires privés. L’appui politique dont bénéficiaient ces derniers les soustrayait de tout remboursement30. Les impayés que subissaient les SEE étaient répercutés en demande de crédit à court terme (auprès du Trésor et du secteur bancaire nationale). L’endettement global des sociétés d’Etat atteint 93% de leurs ressources en 1980 (Diarra, 1986). Les critères d’octroi de crédit, qui sont parfois plus politiques qu’économiques et financiers, facilitent également leur obtention. L’utilisation des délais de paiement pallie les problèmes de trésorerie. La précarité financière se propage entre agents économiques. La situation financière des SEE se dégrade ainsi que leur capacité d’autofinancement.

Le FMI intervient au Mali à partir de 1982, il soumet le budget à l’austérité (notamment salaires des fonctionnaires), libéralise l’économie (arrêt des monopoles commerciaux) et endigue les distorsions créées par la politique de subventions à la consommation, le contrôle des prix, les bas prix au producteur, l’existence de marchés parallèles. Il s’agit de rétablir les équilibres internes (apurer les arriérés, diminuer le déficit budgétaire, diminuer l’octroi de crédit) et de promouvoir des activités productives en aidant le secteur privé. Le programme suivant 1983-84 prévoyait la diminution de la demande (diminuer le crédit, le déficit budgétaire et les revenus) et l’augmentation de l’offre (arrêter les distorsions de prix, augmenter l’efficacité). Le programme entraîne une meilleure maîtrise de l’inflation et des déséquilibres ; les prix et tarifs des SEE sont augmentés, le déficit global diminue pour les 12 principales SEE, et l’Etat diminue les effectifs pléthoriques. Les programmes du FMI et de la banque mondiale ont imposé une série de privatisations à l’économie. Bourdieu (2000) interprète sévèrement ces

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le Mali a connu quatre PAS de 1982 à 1990. Le PAS visait à renforcer la mobilisation de l’épargne interne, encourager les investissements du secteur privé, et mettre en œuvre une politique de prix adéquate, développer les activités productives, rétablir les grands équilibres par la réduction du déficit budgétaire et le contrôle du crédit (Touré, 2002).

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interventions. Il juge que les politiques d’ajustements structurels visent à assurer l’intégration dans la subordination des économies endettées du Sud en détruisant les mesures protectionnistes de régulation politique de l’économie que ces Etats avaient mises en place.

Evolution économique du Mali 1990 – 2004

L’économie malienne reste basée sur les produits primaires. Le niveau du PIB (prix de 1987) augmente de 55% entre 1995 et 2004, soit un taux de croissance moyen de 7% par an. La part du secteur primaire passe de 50% du total des secteurs à moins de 40% au début des années 2000. Elle perd du poids face au secteur tertiaire. L’industrie stagne. L’accroissement du PIB connaît quelques accélérations en 1990, 1996, 2001 et 2003 (excepté dévaluation de 1994 et deux années de récession en 1991 et 1998). En 2001, l’or continue à figurer parmi les secteurs porteurs de l’économie, le coton et l’élevage l’étant dans une moindre mesure. Le taux d’investissement en 2004 est le même qu’en 1990, soit 20%. Le taux d’épargne augmente progressivement jusqu’à 16,9% en 200431, il s’avère, toutefois, incapable de répondre aux besoins de financement de l’activité économique. La frilosité des banques locales pour les prêts à long terme limite l’impact du taux sur le financement de l’activité.

Graphe 11. Taux de croissance et évolution du PIB au prix de 1987

Taux de croissance et Evolution du PIB au prix de 1987 -5 0 5 10 15 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 0 500 1000 1500

taux croissance annuel PIB

source : BCEAO, 2007

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Le taux d’épargne en France en 2004 atteint 15%. Aux Etats-Unis, il est faible, proche de 3% en 2002, mais le pays est capable d’attirer l’épargne mondiale pour financer son économie.

Graphe 12. Evolution du PIB par secteur

Evolution de la répartition /total secteur

0% 20% 40% 60% 80% 100% 1989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004 I II III Source : BCEAO, 2007

En 1994, le franc CFA a été dévalué de 50% afin de stimuler la croissance des secteurs exportateurs et de doper la consommation intérieure relativement aux importations. Les secteurs nationaux devaient regagner en compétitivité avec un soutien de l’investissement public. Celui-ci était destiné à améliorer la productivité. Parmi les autres effets attendus de la dévaluation figuraient l’augmentation de l’épargne intérieure conséquence de la diminution de la consommation publique. L’entrée de capitaux et l’épargne intérieure devaient servir à financer l’investissement privé. Dans les faits, pour l’ensemble des pays « dévalués » après un an, la structure de la consommation a changé au profit de la production locale. La production alimentaire s’est élevée. En revanche, la production manufacturière est restée atone. Par ailleurs, les investissements privés n’ont pas augmenté, comme attendu, sous l’effet d’une demande intérieure qui s’est contractée. L’épargne nationale s’est sensiblement améliorée. Les recettes publiques ont progressé mais moins que prévu à cause d’exonérations accordées par l’Etat et du report de la consommation et des importations vers les biens les moins taxés (Clément, 1995). Les exonérations continuent à handicaper le rendement du système fiscal, par conséquent le financement de l’action publique s’en trouve restreint. L’abus des exonérations révèle une absence d’autonomie des décisions de l’Etat par rapport à l’élite du pays, que les experts de l’enquête de la DGTPE ont relevé (Meisel et Ould Aoudia, 2007). Nous présentons ces résultats au chapitre 3.

La balance commerciale n’a été excédentaire qu’en 1997 et 2002. Dans la première moitié des années 1990, la balance commerciale est déficitaire autour de 35

milliards de CFA. Puis de 1994 à 1996, le déficit se creuse. En fin de période le déficit avoisine à nouveau les 35 milliards CFA. La balance des services se dégrade tout au long des années 1990, passant ainsi de - 61 milliards à - 161 milliards de 1989 à 1999 (léger redressement en 1993 et 1996). Le coût de l’assurance et du transport progresse plus vite que les recettes du poste services qui ne font que doubler. Depuis 2002 le déficit se réduit (-127 milliards en 2004). Le déficit de la balance des services équivaut à deux fois celui des biens en 1989. En 2004, c’est 3,5 fois le déficit de la balance des biens. Le déficit de la balance des transactions courantes (autour de 9 % du PIB) au début des années 1990 se dégrade jusqu’en 2001 où il atteint un maximum (19%).

Le solde déficitaire des revenus des facteurs (recette et paiement d’intérêts et de dividendes, salaires notamment) se redresse de 1989 à 1993 (déficit de 3,6 mds en 1993). Il se dégrade à nouveau de 1994 à 2003. En 2004, le déficit se redresse (-94 mds de CFA).

Les transferts courants sont excédentaires grâce aux versements des migrants installés à l’étranger et des bailleurs de fonds, avec une baisse de 1994 à 1999 suivie d’une amélioration (108 milliards de CFA en 2004). Les transferts des immigrés ont progressé de 20 mds à 26 mds entre 1989 et 1993. De 1994 à 2004, ils avoisinent les 50 milliards avec une baisse en 1997- 98 et un pic en 2002 (71 milliards). Quant à l’aide publique, elle est divisée par trois entre 1994 et 1999 (86mds à 24mds), puis elle fluctue autour de 50 milliards (pic en 2003 avec 67 milliards).

2.2 Evolution du budget de l’Etat et financement du développement

En dépit des prélèvements exercés sur les secteurs agricole et industriel, l’Etat parvient à peine à assurer ses dépenses de fonctionnement lesquelles sont essentiellement des dépenses de personnel. L’épargne nationale reste faible. La plupart des SEE ont des résultats négatifs et ne peuvent pas abonder le budget de l’Etat. Aussi, ce dernier fait-il appel à l’aide des bailleurs de fonds. Une partie du déficit budgétaire de 1967 à 1984 est couverte par un accord avec la France qui alloue au pays une subvention de 1 milliard de Francs maliens. Par ailleurs, le pays a recours aux avances statutaires de la Banque centrale et à des dons et des subventions de la France et de l’Europe. Il reçoit aussi des prêts de fonds islamiques, de l’OPEP, et du FMI. Ainsi, les investissements sont

majoritairement financés par l’aide extérieure. Le secteur rural bénéficie le plus de cet appui.

En 1982, le déficit budgétaire atteint 1,4% du PIB. Les taxes sur le commerce extérieur constituent alors 38% des recettes de l’Etat et l’ensemble impôt sur le revenu et taxes sur les biens et services représentent également 38% des recettes de l’Etat32. Le budget de l’Etat n’est consacré qu’à 3,7% au financement des investissements en 1982.

Tableau 10. Répartition des recettes et dépenses de l’Etat en 1982 (%) Recettes Dépenses Impôt sur revenu 24,4

Impôt sur patrimoine 3,3 Impôt sur biens services 13,8 Taxes commerce ext. 37,9

Divers 20,6

Dépenses courantes (dont salaires) 96,3 (dont 66,4%) Dépenses investissement 3,7

Source : groupe 8, 1986

En 1989, les recettes fiscales représentent 10% du PIB, elles s’améliorent et atteignent 15% du PIB en 2004. En revanche, les recettes budgétaires diminuent de 22% en 1989 à 17,3% du PIB en 2004. Les dépenses en capital restent constantes sur la période 1989- 2004 (autour de 10%) alors que les dépenses courantes progressent de 10% à 14% du PIB. Le déficit global se stabilise autour de 4% du PIB33. Depuis 1982, la situation budgétaire s’est dégradée, le déficit est passé de 1,4% du PIB à 4% PIB en 2004. En 1999, la contre-performance des recettes fiscales est attribuée aux mauvaises recettes sur le coton. Le prix du coton a chuté de 19% cette année là par rapport à 1998 (FMI, 2000). De 1987 à 1991, les recettes consolidées de l’Etat varient autour de 15% du PIB (recettes fiscales : autour de 13% du PIB). Le taux de prélèvement fiscal est faible. De 1996 à 2001, le taux de pression fiscale stagne autour de 12%, et atteint 15% en 2004. On est loin des performances atteintes en moyenne dans les pays développés où les revenus fiscaux représentent 44% du PIB (Aglietta, 2005 ; Sindzingre 2001). Les mêmes diagnostics qu’il y a dix ans (1995) sont portés sur la faiblesse des rentrées fiscales, qui n’est pas dû à un

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Tableau p 172-173 Groupe 8. budget Etat

** Le budget du District était excédentaire en 1982, l’essentiel des recettes vient des patentes et licences (68%). Les dépenses les plus importantes le sont au titre des services économiques entre autres la voirie (les dépenses pour l’approvisionnement en eau ont diminué entre 1980 et 1982 mais ne représente qu’une faible partie des dépenses totales soit 5%). Le District a contracté des prêts auprès du fonds saoudien IDA... **