Après la chute des premières formes institutionnelles impliquant un retour à la tradition prérévolutionnaire héritière d’un pouvoir exécutif monocéphale, il est possible d’observer dans les cas argentin et français une affirmation de cette tendance, présente à la fois dans les textes constitutionnels et dans les intentions des acteurs politiques du moment.
En France, la restauration monarchique, planifiée et encouragée par les ennemis européens de l’Empereur, est finalement achevée. Le gouvernement provisoire installé après la défaite de Bonaparte pousse à l’adoption au Sénat d’un texte constitutionnel le 6 avril 1814, en espérant que le texte soit accepté par le roi désigné. Pourtant, Louis XVIII n’accepte pas cette constitution et promeut la déclaration dite de Saint-Ouen du 2 mai 1814, à travers laquelle il établit les bases de ce que, selon lui, devait être la Restauration. Ainsi, annonce-t-il la rédaction d’une Norme Suprême, devant être présentée au Sénat et au Corps législatif prévus par la Constitution impériale, tout en montrant une intention de continuité constitutionnelle. Cet instrument est la Charte128 constitutionnelle du 4 juin 1814. Elle introduisit le régime parlementaire en France129. Ce moment, qui s’amorce avec la Charte, fut fondamental.
D’abord, il confirme l’abandon des formes républicaines amorcé avec la Constitution de 1804, même si, ici, le césarisme plébiscitaire est laissé de côté au profit d’une monarchie constitutionnelle. Mais la monarchie proposée par le constituant de 1814 se différencie de celle qui précéda la Révolution par un élément central, l’adoption du régime parlementaire. Le parlementarisme allait être la forme qui s’enracina définitivement en France, sauf exception (présidentielle d’abord, impériale après) de 1848-1870. Pourtant, en 1877, l’option du régime « parlementaire » se consolide.
Par ailleurs, cette adoption du parlementarisme a une conséquence importante : elle implique un éloignement institutionnel significatif avec le processus argentin. Dans cet État, la tradition présidentielle s’affirme notamment après les textes de 1819 et 1826. Cette tradition traduit, au fond, une continuité avec l’histoire institutionnelle
128
Il s’agit juridiquement d’une Charte, non d’une Constitution, car le document ne provient pas de la participation des citoyens fondée sur la détention de la souveraineté nationale mais d’une élaboration directe par le gouvernement souverain.
129
hispanique antérieure à la Révolution, dont le Directoire est une manifestation postérieure. Au même moment, la France concrétise une rupture institutionnelle quasi- définitive avec ses régimes politiques antérieurs et commence à fonctionner (juste globalement130) sous un « code » parlementaire, malgré l’interruption de 1848. Cette anomalie devait réapparaitre au sein du futur « parlementarisme » de la Cinquième République. Pourtant, la restauration monarchique, au-delà de l’éloignement entre l’Argentine (qui garde, avec certaines particularités, les formes républicaines) et la France (qui abandonne les formes républicaines et impériales pour établir une monarchie), illustre l’approfondissement d’une tradition d’exécutif monocéphale puissant.
Le caractère monocéphale est évident lorsque la figure du monarque comme chef suprême de l’État est introduite. La puissance des attributions qui lui sont octroyées confirme l’option d’un exécutif fort, explicité en France depuis l’expérience du premier Empire napoléonien et réaffirmé dans les dérives institutionnelles des régimes de la Seconde République et fondamentalement de la Cinquième République (exception faite donc des Troisième et Quatrième Républiques). Cette option délibérée coïncide avec la configuration primitive du futur présidentialisme argentin que fut le Directoire et avec les exécutifs forts établis par les Constitutions de 1819, 1826 et surtout 1853.
La lecture complète du texte constitutionnel évoque l’intention d’adapter le régime parlementaire britannique en France. Toutefois, dans la Charte de 1814, le monarque jouit (notamment en raison de cette option finale pour un exécutif fort) d’une prépondérance significative sur son homologue d’outre-manche. L’article 13, premier article de la section intitulée « formes du gouvernement du roi », pose les principes centraux. Ainsi, est-il établi que : « La personne du roi est inviolable et sacrée. Ses ministres sont responsables. Au roi seul appartient la puissance exécutive ». Cela signifie que le roi, chef suprême de l’État131
est irresponsable, tandis que les ministres ne le sont pas. Les ministres, qui pouvaient appartenir aux chambres132 devaient donc répondre pénalement de leurs actes, en raison des dispositions des articles 13, 55 et 56.
130
Ainsi le régime consolidé en 1877 fut qualifié de « pseudo-parlementarisme ».
131 En application de l’article 14. 132
Cependant « les termes de la Charte n’étaient pas formels, il y eut des controverses et des hésitations ; le jeu de la responsabilité ministérielle s’organisa en fait conformément aux traditions anglaises bien connues des émigrés, grâce à l’influence personnelle de Louis XVIII »133. En outre, malgré l’absence formelle de contreseing, l’exigence a été respectée dans la pratique institutionnelle134. Finalement, l’article 50
introduisit un autre élément typique du parlementarisme : la faculté, attribuée à l’exécutif, de dissoudre l’organe législatif. Pourtant, une fois celui-ci dissout, le monarque était contraint d’organiser des élections législatives dans une période de trois mois, disposition qui impliquait une limite du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif.
Le mécanisme de la dissolution a une importance capitale pendant la Restauration, car le régime s’est développé au rythme de multiples dissolutions135
. Ces dissolutions montrent une transition idéologique fondamentale au sein du régime : ainsi, l’on abandonne progressivement un exercice de la dissolution entendu comme « contraire » aux corps délibératifs, inspiré des anciens monarques français (par exemple en 1588 ou 1771136) et l’on va vers une pratique de la dissolution liée à une parlementarisation du régime constitutionnel. Par conséquent, les acteurs politiques évoluent et ils abandonnent une conception autoritaire de la dissolution (lorsqu’elle est entendue comme une sanction imposée par le monarque afin de protéger l’intégrité de
133
Ibidem p. 345. En réalité, la Charte prévoyait la responsabilité pénale des ministres et ne conférait pas aux chambres le droit de faire tomber le cabinet. Pourtant, avec la seule menace de refuser l’approbation du budget la chambre exerça dans les faits une telle attribution, non prévue par le texte proprement dit. Ce fut permis par une conception constitutionnelle « mécaniciste » alors dominante (résultat de l’influence de la physique de Newton et exprimée par Montesquieu) , sur la conception « normative » soutenue par la minorité. Cf. TROPER (Michel), « La máquina y la norma. Dos modelos de Constitución », Doxa, n° 22, 1999 p. 336.
134
Ibidem p. 345.
135
Cf. TORT (Olivier), « La dissolution de la Chambre des députés sous la Restauration : le difficile apprivoisement d’une pratique institutionnelle ambiguë », Revue Historique, n° 614, 2000 p. 340. Il s’agit des dissolutions de mars et juillet 1815, septembre 1816, décembre 1823, novembre 1827 et mars 1830.
136 Cf. le « coup de majesté » d’Henri III contre les États Généraux et l’attaque contre les “Parlements” du
l’exécutif) pour adopter une conception moins autoritaire, qui confère au monarque un rôle plus « neutre » et accepte la primauté des choix électoraux des citoyens137.
Un compromis politique fut trouvé après dix ans de règne de Louis XVIII et six de Charles X, ce dernier ayant des tendances nettement autoritaires138 qui dérivèrent dans des épisodes de violence. La Charte de 1830 en est le produit.
Suivant cette révolte dramatique et en raison d’un accord entre Louis Philippe d’Orléans et les législateurs, la Charte de 1814 est révisée et celle du 14 août 1830 est adoptée, ouvrant la période de la « Monarchie de Juillet ». Les réformes concernant le pouvoir exécutif ne sont pas importantes. La durée du régime eut beaucoup à voir avec la personnalité et le style du monarque. Fondamentalement, la possibilité offerte par l’ancien article 14, jadis problématique, d’émettre des ordonnances est éliminée et la subordination définitive du règlement à la loi est fixée. En outre, l’initiative législative, auparavant réservée au roi par l’article 16 de la Charte de 1814, est exercée conjointement par les chambres dans celle de 1830 (article 15).
Pourtant, ce qui est central dans cette étape du développement institutionnel du pouvoir exécutif français est le fonctionnement pratique des organes chargés du gouvernement, à savoir le monarque, le ministère et le pouvoir législatif. Des deux possibilités qui se présentent, c’est-à-dire celle d’un roi distant des affaires gouvernementales ou celle d’un chef d’État conduisant le gouvernement, c’est la
137
La thèse autoritaire est soutenue par les monarchiques aux débuts de la Restauration, tandis que la thèse moins autoritaire l’est par Benjamin Constant et les libéraux, de même que, paradoxalement, par les « ultras » en raison de la conjoncture politique. Cf. TORT (Olivier), « La dissolution… » ps. 342-346.
138
Charles X, personnage conservateur et nostalgique de l’Ancien Régime, est victime vers 1827 d’un ébranlement du support de ses partisans au Parlement. Pour cette raison, son Premier ministre Villèle conseille une dissolution de l’Assemblée. Pourtant cette dissolution n’est qu’un échec en raison de l’accroissement des voix bourgeoises et libérales. Après la chute du gouvernement, le roi désigne Martignac comme chef de gouvernement. Ce personnage est plus proche des libéraux du Parlement. Néanmoins, après le vote négatif d’un projet de loi, Martignac doit s’écarter. Le monarque, obtus à l’extrême et obsédé par le rétablissement d’un régime conservateur désigne Polignac, chef de file des
ultras. Un gouvernement extrémiste et opposé aux libéraux du pouvoir législatif est donc établi. Une
nouvelle dissolution a lieu, mais le Parlement transmet au roi son désaccord, ce qui entraîne la chute du gouvernement. Le monarque décide donc de mener un coup d’État, s’appuyant sur l’article 14 de la Charte, qui l’autorisait à édicter des décrets et ordonnances, tout en suspendant les libertés publiques. Cette opposition radicale entre le monarque d’une part et les députés et la majorité des électeurs de l’autre, déboucha sur les épisodes sanglants de 1830.
deuxième qui s’impose. Or, ces visions opposées motivèrent une polémique entre Thiers, qui soutenait la première thèse (« à eux les assassins, à nous le pouvoir ») et Guizot, partisan de la seconde (« le trône n’est pas un fauteuil vide »). La tactique orléaniste ne fut pas complexe en elle-même. Elle se réduisit à mettre à la tête du gouvernement un personnage incapable d’arbitrer entre les ministres ou simplement quelqu’un d’inconditionnel à la personne du monarque. Par contre, les ministres étaient des personnages politiques au poids important, ce qui justifiait la participation active du monarque aux affaires publiques139. Cette dynamique amorce un parlementarisme particulier car, en fonction du lien existant entre le chef de l’État et le chef du gouvernement, ce dernier devient responsable non seulement face au pouvoir législatif, mais aussi devant le roi, qui a une influence déterminante sur les affaires (ce que l’on qualifia d’« orléanisme »).
Du point de vue strictement normatif, la situation argentine n’est pas tellement éloignée du cas français (en raison du caractère monocéphale de l’exécutif et de l’importance de ses attributions). Deux instruments constitutionnels (comme dans la France postérieure à la chute de l’Empire bonapartiste) vont être rédigés : la Constitution de 1819 et la Constitution de 1826.
Les aspects spécifiques de l’organisation du pouvoir exécutif dans la Constitution de 1819 étaient prévus dans la section III du texte. Concernant la nature de l’exécutif « suprême » (comme le qualifie la norme), l’organe était confié pour une période de 5 ans140 à un Directeur élu indirectement par les deux chambres réunies141 (manifestation dans la Constitution de la théorie de la supériorité du pouvoir législatif sur l’exécutif peu féconde en pratique). La personne désignée par le Congrès ne pouvait pas, selon le texte, être employée par le Sénat ou la Chambre des représentants142. Cette limite était tout à fait intéressante. Pourtant, dans la France post-impériale, au début de la présidence d’Adolphe Thiers, elle ne fut pas respectée. Il pouvait nommer des ministres143, mais rien n’était prévu dans le texte constitutionnel concernant leur
139
Cf. CHANTEBOUT (Bernard), Droit constitutionnel p. 144.
140
Article LX.
141
Articles LVI y LXII.
142
Article LVIII.
responsabilité. Seule figurait une référence à une loi devant être édictée postérieurement. Le Directeur devait aussi publier et exécuter les lois144, et pouvait objecter et renvoyer un projet voté par le pouvoir législatif145. Ce dernier pouvait insister avec une majorité spéciale de deux tiers afin de forcer la publication. Néanmoins, rien n’était dit à propos de la faculté de l’exécutif d’introduire des projets de loi devant le Parlement146.
Après l’expérience infructueuse de 1819, il est important d’évoquer certains aspects de la Constitution de 1826. Ainsi, une fois établis les piliers fondamentaux147
144
Article LXXV.
145
Articles LIV et LV.
146 Après une lecture pointilleuse des articles du texte votés par le Congrès, il faut dire qu’ils ne disent
rien sur le régime républicain largement établi depuis la Révolution de 1810. Selon plusieurs auteurs, « la Constitution de 1819 ne spécifiait aucune forme de gouvernement, fait qui conduisait à conclure
qu’il fallait juste l’adoption de la monarchie pour qu’elle fut viable, sans besoin de révision constitutionnelle » LINARES QUINTANA (Segundo V.), Derecho Constitucional e Instituciones políticas, Tome II, Abeledo Perrot, 1970 p. 682 (TDA). Citation originale : “la Constitución de 1819 carecía de especificación alguna de la forma de Gobierno, lo que hacía pensar a muchos que bastaba la adopción de la monarquía para que ésta fuera viable sin necesidad de enmienda constitucional”.
Cet élément monarchique, ajouté au rôle conféré au Directeur par la Constitution, laisse transparaître certaines caractéristiques propres de la Constitution française de 1791. Le schéma fondé sur un chef d’État chargé exclusivement de l’exécutif (c’est-à-dire que la séparation des pouvoirs du style de la Constitution de Philadelphie était consacrée) assisté par des ministres choisis et révoqués par lui, sans initiative législative mais avec un pouvoir de veto face à un Parlement fort, est en effet très proche de celui proposé en 1791 par la jeune Révolution française. En outre, la récente expérience de la Restauration française, pays qui auparavant (pas plus d’une trentaine d’années) avait été le principal rayonnement républicain en Europe, rendait possible un retour des monarques qui semblait impensable après la mort de Louis XVI.
147 C’est-à-dire:
1) La création de l’organe compétent afin d’établir un texte constitutionnel juridiquement valide. Le Congrès national est mis en place à Buenos Aires le 16 décembre 1824.
2) L’organisation de l’exécutif commun, afin d’éviter de retomber dans un processus de dispersion du pouvoir central. Pourtant, cette dispersion eut lieu après l’échec final du texte constitutionnel. Avec cet objectif et après un débat intense, l’organe constituant et législatif vota une « loi fondamentale » le 23 janvier 1825 dans laquelle il se déclarait constituant et déléguait l’exercice provisoire du pouvoir exécutif au gouvernement de la province de Buenos Aires. Plus tard, la
sur lesquels devaient être fondées les nouvelles institutions imaginées par les sympathisants des idées rivadaviennes, le débat constitutionnel a été ouvert. Au-delà de sa brève existence comme Norme Suprême des Argentins, la Constitution du 24 décembre 1826 s’érige en précédent privilégié de la future Constitution de 1853, car plusieurs de ses dispositions trouvèrent leur inspiration dans la norme de 1826. Pourtant, une différence centrale et irréconciliable les sépare : tandis que celle de 1853 est l’instrument constitutif d’une fédération, l’article 7 de celle de 1826 dispose : « la Nation argentine adopte pour son gouvernement la forme représentative républicaine consolidée en unité de régime »148.
La Constitution désigne donc un exécutif monocéphale exercé par un président de la République. Cela constituait une nouveauté par rapport aux instruments connus depuis 1814 car, comme dans la Constitution de 1819, tous gardaient le titre de Directeur149. Il est élu pour 5 ans, sans possibilité de réélection immédiate150. De la liste des attributions présidentielles une importante conclusion peut être tirée. Ainsi, existe-t- il une séparation nette des pouvoirs, raison pour laquelle il est possible de dire qu’un régime présidentiel proche de celui de la Constitution de Philadelphie151 a été adopté.
Le président est donc le chef exclusif de l’administration générale de la République152 et pour cette raison, le seul chargé de conduire le gouvernement. Il peut nommer et révoquer per se les cinq ministres secrétaires d’État qui l’assistent153 sans
volonté des députés de construire un exécutif permanent étant déjà réunie, la loi de présidence est édictée le 6 février 1826. Cette loi implique l’arrivée de Bernardino Rivadavia au poste. 3) Le problème, cyclique, du siège du pouvoir national. Les députés ont cru que la tâche de
construire un pouvoir présidentiel fort face aux caudillos (ils avaient tous une base territoriale concrète) serait impossible sans octroyer au Président une juridiction exclusive sur la ville de Buenos Aires. C’est pourquoi le 4 mars 1826 le Congrès édicte une loi tendant à établir la capitale à Buenos Aires, tout en gardant pour le Président la juridiction exclusive sur elle.
148
Citation originale : “La nación argentina adopta para su Gobierno la forma representativa
republicana, consolidada en unidad de régimen” (TDA).
149
COLAUTTI (Carlos E.), « La Constitución de 1826 como antecedente y fuente de la Constitución Nacional », Lecciones y Ensayos, n° 4, 1983 p. 176.
150
Articles 68 y 71.
151
LEVAGGI (Abelardo), « Espíritu del constitucionalismo argentino… » p. 285.
152
Article 81.
153
être lié par le résultat des délibérations du Conseil des ministres154. Pourtant, l’article 102 spécifie que les actes du président n’ont aucune valeur sans la signature des ministres. Au-delà de la limite qu’impose la disposition constitutionnelle, Germán Bidart Campos a pu relever, par rapport à une disposition similaire de la Constitution actuelle, que « le président, ayant l’attribution de nommer et révoquer per se ses ministres, peut les limoger au cas où un d’entre eux refuse de contresigner. Ainsi peut- il le remplacer par un autre ministre qui contresigne le document présidentiel. Le caractère monocéphale de l’exécutif est donc gardé car la décision appartient toujours à une seule volonté, celle du président »155. Pour cette raison, le président a la faculté de nommer et révoquer les ministres, sans que sa volonté dépende d’un Premier ministre responsable exclusivement devant le Parlement. Cela annule l’efficacité d’une telle disposition comme mécanisme tendant à limiter le pouvoir présidentiel. Les ministres ne peuvent pas non plus délibérer sans le mandat ou consentement préalable du président, ce qui permet un contrôle pratiquement total des affaires publiques par le chef de l’État156
.
Le chef de l’État est aussi chef de l’armée157
. Sont de son ressort « tous les objets et branches du Trésor et de la police, les établissements publics et nationaux, scientifiques et de tout genre, formés et soutenus avec des fonds publics » 158. Il peut ainsi, en fonction de l’article 98, demander aux chefs de toutes les branches et départements de l’administration et aux autres fonctionnaires des rapports (obligatoires) concernant l’état des affaires.
Néanmoins ce n’est pas dans la liste proprement dite des attributions présidentielles que se trouve l’une des facultés les plus importantes et caractéristiques
154
Article 105.
155
BIDART CAMPOS (Germán), Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tome II p. 275 (TDA). Citation originale : “pudiendo el Presidente nombrar y remover por sí solo a sus ministros,
la negativa del refrendo le deja expedita la posibilidad de separar al ministro reticente y de reemplazarlo por otro, con lo que la unipersonalidad se salva, porque la decisión originaria para realizar el acto pende de una voluntad única”.
156 Cf. l’article 107. 157
Article 86.
158
Article 96 (TDA). Citation originale : “Todos los objetos y ramos de hacienda y policía, los
establecimientos públicos y nacionales, científicos, y de todo género, formados y sostenidos con fondos del Estado […]”.
de la Constitution de 1826. Ayant adopté le régime unitaire comme doctrine d’organisation politique et territoriale de l’État, l’article 130 de la section IV constitue une conséquence logique et nécessaire. Cette norme place tous les gouverneurs sous le commandement du président. En outre159, le président peut nommer les titulaires des exécutifs des provinces, avec une limite : il doit contraindre l’élection parmi une des trois personnes présentées par les « Conseils d’administration ».
Cette dépendance totale et absolue des gouvernements provinciaux au gouvernement central démontre une volonté claire d’amorcer un mouvement centripète de concentration du pouvoir autour du président de la République. Le groupe