- Présidence de M. Éric Jeansannetas, président - La réunion est ouverte à 14 h 40.
Audition conjointe de Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, et de MM. André Le Mer, président de section, et
Daniel Vasseur, conseiller référendaire
M. Éric Jeansannetas, président. – Chers Collègues, je tiens à vous informer en préambule qu’à compter de la semaine prochaine, nos auditions ne se dérouleront plus en visioconférence.
Nous poursuivons nos auditions sur les concessions autoroutières en entendant aujourd’hui la Cour des comptes, qui a eu maintes fois l’occasion de se pencher sur ce sujet complexe. Les concessions autoroutières relèvent de la compétence de la deuxième chambre, représentée par sa présidente, Mme Annie Podeur, MM. André Le Mer, président de la section et Daniel Vasseur.
Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Elle fera l’objet d’un compte rendu publié.
Madame la présidente, Messieurs les président et conseiller, je vous remercie de vous être rendus à notre convocation. Après vous avoir rappelé qu’un faux témoignage devant notre commission d’enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 43415 du code pénal, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, levez la main droite et dites : « je le jure ».
Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes. – Je le jure.
M. André Le Mer, président de section. – Je le jure.
M. Daniel Vasseur, conseiller référendaire. – Je le jure.
M. Éric Jeansannetas, président. – Je vous remercie.
Vous souhaitez sans doute faire une présentation liminaire pour indiquer dans quel cadre, avec quels pouvoirs et avec quelles conséquences la Cour des comptes a été appelée à se pencher sur les concessions autoroutières.
Le rapporteur et les membres de la commission d’enquête vous poseront ensuite des questions plus précises sur les contrôles effectués.
Sans plus attendre, Madame la Présidente, je vous donne donc la parole.
Mme Annie Podeur. – Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, la Cour a conduit, ces dernières années, plusieurs contrôles concernant les concessions autoroutières. Nous nous attacherons à répondre aussi précisément que possible à vos questions, dans la limite de nos écrits. Je suis accompagnée pour ce faire d’André Le Mer, président de la section transport et Daniel Vasseur, conseiller référendaire.
Après l’enquête menée en 2012 à la demande de la Commission des finances de l’Assemblée nationale sur les relations entre l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes, la Cour a produit en 2019 plusieurs rapports. Le premier portait sur le plan de relance autoroutier de 2015 et le contrôle a été étendu au plan d’investissement routier signé en 2017. Deux autres rapports, remis la même année, concernaient les sociétés concessionnaires indirectement contrôlées par les Etats français et italien du tunnel du Mont-Blanc et du tunnel du Fréjus. Il s’agissait de contrôles organiques classiques, puisque ces sociétés relèvent de la compétence de contrôle de la Cour. Je ne reviendrai pas sur ces rapports qui ont été suivis d’un référé adressé au Premier ministre le 26 juillet 2019, l’alertant des difficultés de gouvernance binationale, mais nous sommes prêts à répondre à vos questions sur ces sujets.
J’appellerai votre attention sur le positionnement de la Cour, puis sur les principaux constats retenus à l’issue de l’enquête sur le plan de relance autoroutier de 2015.
S’agissant de nos méthodes et de notre positionnement, la Cour s’attache aux faits et fonde ses constats et recommandations sur une analyse serrée de documents écrits, fournis lors de l’instruction, puis tient le plus grand compte des réponses apportées lors de la contradiction, en toute souveraineté. Cette enquête a donc été menée selon les procédures habituelles de la Cour lorsqu’elle contrôle les services de l’Etat. Elle s’appuie sur l’analyse des réponses à des questionnaires, complétées par des entretiens et sur une analyse financière et juridique des différents documents : les contrats de concession, les avenants à ces contrats, les dossiers de notification du plan de relance autoroutier à la Commission européenne, l’avis de cette dernière, les comptes rendus périodiques d’exécution du plan de relance autoroutier, les comptes rendus de réunion, etc. Les entretiens ont permis de mieux comprendre le contexte de ce dossier, notamment l’extrême complexité des discussions ayant précédé la définition du plan, en caractérisant également le suivi de sa mise en œuvre.
La parole de la Cour que j’ai l’honneur de porter aujourd’hui avec mes collègues se limitera au contenu de ces rapports écrits qui, après avoir été instruits, sont délibérés à deux reprises : tout d’abord au stade de l’examen provisoire, puis au stade définitif, après prise en compte des éléments reçus lors de la contradiction. Je voudrais présenter par avance mes excuses aux sénateurs si nous ne pouvons pas répondre à des questions qui n’auraient pas fait l’objet de cette instruction et dont les réponses ne figureraient pas dans les rapports écrits.
S’agissant du récent contrôle de la Cour sur le plan de relance autoroutier, la Cour a conduit cette enquête en application de l’article L.111-3 du Code des juridictions financières qui dispose que « la Cour contrôle les services de l’Etat et les autres personnes morales de droit public ». Au vu des conclusions de ce rapport, la Cour a jugé utile d’adresser un référé, le 23 janvier 2019, au ministre d’Etat, ministre de la Transition écologique et solidaire et à la ministre alors chargée des Transports. Ce référé adressé par le premier Président de la Cour des Comptes visait à attirer leur attention sur certaines des observations formulées par la Cour à l’issue de son contrôle.
Le document a l’avantage d’être synthétique. J’en rappellerai les quatre principaux constats et Daniel Vasseur, qui faisait partie de l’équipe de rapporteurs, pourra évoquer certaines questions précises.
La Cour fait tout d’abord le constat de plans à répétition, peu justifiés au regard des priorités de la politique de transport. Au cours des dix dernières années, trois plans se sont succédé et même superposés visant, via une modification du cahier des charges des sociétés concessionnaires d’autoroutes, à leur faire effectuer des travaux supplémentaires en principe non prévus dans la convention de concession. Dès 2011, à peine deux ans après le « paquet vert » autoroutier, une nouvelle opération de même nature a été engagée, aboutissant en août 2015 au plan de relance autoroutier. L’enchaînement s’est poursuivi alors que l’exécution du PRA devait encore durer plusieurs années, puisque l’Etat et les sociétés concessionnaires d’autoroutes ont signé, début 2017 un nouvel accord dit « plan d’investissement autoroutier » (PIA).
La Cour a relevé que cet empilement de plans alimente, sur le réseau concédé, un flux d’investissements d’amélioration des infrastructures existantes et d’aménagements environnementaux, au risque d’un surinvestissement qui contraste avec le sous-investissement que nous constatons aujourd’hui sur le réseau non concédé. A cet égard, je signale que la Cour mène actuellement avec neuf chambres régionales des comptes une enquête sur l’entretien et l’exploitation du réseau routier non concédé, national et décentralisé, principalement départemental, qui l’amènera sans doute à effectuer dans ce domaine des comparaisons avec le réseau concédé.
Les inconvénients du recours à l’allongement de la durée des concessions constituaient le deuxième constat. Il s’agit d’une forme de facilité pour les pouvoirs publics qui recouvre en réalité un coût élevé pour la collectivité. Cette formule de l’allongement présente l’avantage de ne pas solliciter les comptes publics et de ne pas augmenter les tarifs auxquels sont soumis les usagers, mais en reportant ce coût sur l’usager futur. Elle repose sur l’idée que cette contribution restera assez indolore, car repoussée assez loin dans le temps, en partie sur d’autres générations et pourra passer inaperçue du fait de l’accoutumance aux péages.
Pour autant, cette formule a un inconvénient majeur : son surcoût. Elle revient cher, parce qu’elle reporte le financement loin dans le temps du fait de l’application d’un taux d’actualisation élevé, de l’ordre de 8 %, qui garantit une profitabilité incontestable aux sociétés concessionnaires, supérieure au taux d’actualisation public. Elle présente un autre inconvénient. L’allongement des concessions repousse également leur remise en concurrence dont nous pourrions attendre des effets favorables en termes de prix ou d’innovation et qui devrait être l’occasion d’une réflexion stratégique sur l’avenir du réseau national.
La réforme apportée dans ce domaine par la loi d’août 2005 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques est donc particulièrement bienvenue. Elle prévoit que la compensation de ce type d’investissements négociés doit désormais prendre la forme d’une hausse de péage, tout allongement des concessions par exception nécessitant une autorisation législative.
Le troisième constat portait sur une définition insuffisante des opérations susceptibles d’être compensées. La Cour a constaté une fois de plus que l’Etat a accepté la compensation de certaines opérations qu’il aurait dû refuser en faisant une lecture plus rigoureuse des cahiers des charges. Elle a également noté l’absence d’une définition claire des
critères qui figurent dans la loi de nécessité et d’utilité de ces opérations supplémentaires, critères donnant lieu de ce fait à des marchandages entre concédant et concessionnaire, puis à des divergences d’interprétation, en particulier entre le ministère et l’Autorité de régulation des transports. La Cour a donc recommandé l’élaboration d’une doctrine sur le champ des opérations compensables et a demandé qu’un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de l’Autorité de régulation des transports, précise ces critères de nécessité et d’utilité.
Dans son quatrième et dernier constat, la Cour relevait qu’il existe des risques de surcompensation à mieux circonscrire. Le calcul des compensations dépend d’une série de paramètres dont la détermination est aujourd’hui apparue insuffisamment objectivée et, là aussi, susceptible de donner lieu à des marchandages entre l’Etat et les concessionnaires.
Cette situation conduit la Cour à recommander de faire appel sur ce point à un organisme expert indépendant.
Pour ne pas finir sur une tonalité critique, je souhaite souligner que la Cour relève aussi une nette amélioration du cadre de fonctionnement des concessions autoroutières depuis 2015. D’abord, la loi de 2015 a instauré une autorisation législative pour tout recours à l’allongement des concessions en vue de financer des travaux supplémentaires. Cette mesure nous paraît susceptible de modérer le recours à cette facilité, puisque l’accord de la représentation nationale est désormais requis. Ensuite, le dispositif contractuel s’est enrichi avec l’introduction, à la demande de la Commission européenne, des clauses de durée et de péage endogènes, permettant de réduire la durée de l’allongement et le niveau des tarifs au cas où serait constaté ex post un risque de surcompensation.
Surtout, l’intervention d’une autorité administrative indépendante, en l’espèce l’Autorité de régulation des transports, dans ce qui a été pendant très longtemps un face à face entre l’Etat et les sociétés concessionnaires, apparaît à la Cour une avancée substantielle, et ce, à trois titres. Tout d’abord par l’importance que pourront revêtir ses avis consultatifs sur les compensations tarifaires des investissements autoroutiers et son contrôle de l’exercice d’une concurrence effective et loyale en matière de marchés de travaux, de fournitures et de services des concessionnaires. Deuxièmement par le caractère continu de cette fonction de régulation qu’assure l’ART, et les pouvoirs étendus de collecte et d’enquête dont elle dispose sur l’ensemble des acteurs. Enfin, par sa mission générale de surveillance des performances économiques du secteur qui vont la conduire à produire une synthèse annuelle des comptes des concessionnaires et à établir tous les cinq ans un rapport public sur l’économie générale des conventions de délégation, dont la première édition est attendue cette année. Cet état des lieux constituera une référence dans un climat que nous espérons apaisé sur la question majeure du modèle économique des concessions.
En termes de politique globale des infrastructures de transport, la Cour ne peut que relever le maintien d’un flux élevé d’investissements sur le réseau concédé alors qu’existent de fortes interrogations sur l’état du réseau non concédé. Vous comprendrez dès lors pourquoi la Cour a inscrit à son programme une enquête sur ce point particulier.
M. Éric Jeansannetas, président. – Merci pour cet exposé liminaire d’une grande précision. Je donne la parole à notre rapporteur.
M. Vincent Delahaye, rapporteur. – Merci pour cet exposé. La Cour nous apporte des éléments toujours très précieux pour nous parlementaires qui manquons souvent d’outils d’évaluation.
Vous avez soulevé de nombreux éléments qui font partie de notre travail de recherche et d’appréciation dans le cadre de cette commission d’enquête. Vous critiquez, je pense à juste titre, l’empilement des plans d’investissement sans les avoir terminés, ce qui crée forcément de la confusion et de la discussion.
Vous avez cité la justification des investissements retenus. S’agit-il vraiment d’investissements complémentaires ou sont-ils déjà prévus dans le cadre des concessions, impliquant une prise en charge directe par le concessionnaire sans répercussion ? Avez-vous réussi à chiffrer, sur les différents plans, le pourcentage des travaux qui vous semblaient ne pas devoir faire l’objet d’une compensation, parce que prévus dans les contrats initiaux, notamment sur le plan de relance autoroutier de 3,2 milliards d’euros, voire sur le plan d’investissement autoroutier ?
Vous indiquez qu’il existe des surcompensations, en particulier le fait d’allonger les contrats de concession, d’augmenter les tarifs avec des taux d’actualisation assez élevés.
Avez-vous réussi à chiffrer ces surcompensations ?
Les ministres de l’époque, Elisabeth Borne et François de Rugy, ont répondu de façon assez incisive à votre référé de 2019. Quelles réflexions cette réponse vous inspire-t-elle ? La Cour des comptes y a-t-elle répondu ?? Maintenez-vous certaines de vos observations malgré tout ?
Enfin, sur les taux d’actualisation, nous sommes assez surpris de voir que depuis 2006 se maintient un taux de 8 % alors que les taux d’intérêt ont baissé assez fortement, que les taux d’actualisation publics couramment utilisés sont nettement inférieurs. En dehors de la pression sur la rentabilité des sociétés, comment pouvons-nous expliquer selon vous que l’Etat accepte de maintenir dans ses avenants des taux élevés, participant au sentiment que ce secteur reste un peu protégé ?
Mme Annie Podeur. – La Cour, si le Parlement n’a pas toujours les moyens propres d’évaluation, est là pour conduire ces évaluations et les mettre à votre disposition.
Vous évoquiez le caractère incisif de la réponse des ministres à notre référé. C’est un peu la règle du jeu. Lorsque la Cour envoie un référé, c’est bien pour attirer l’attention du Premier ministre ou de certains ministres sur des difficultés qui lui paraissent devoir justifier une modification de la politique gouvernementale ou des arbitrages. Le premier Président envoie ce référé. Le ministre répond, mais la Cour ne répond pas à nouveau ; elle enregistre la réponse. Vous me permettrez de respecter un droit de réserve et de ne pas porter d’appréciation sur la réponse des ministres. Lorsque nous publions les référés, nous publions en même temps la réponse apportée. C’est un gage de transparence vis-à-vis de l’opinion publique et de la représentation nationale.
Le jeu de réponses se déroule en amont, lors de l’instruction. Dans la suite donnée au rapport, la Cour alerte et les membres du gouvernement disposent d’un droit de réponse à cette alerte, ce qui paraît totalement normal.
M. Daniel Vasseur. – S’agissant de la part des investissements qui, à nos yeux, n’auraient pas dû être compensables, j’ai peur que ma réponse vous déçoive. Nous n’avons pas essayé de réaliser un tel calcul. L’ART, en revanche, l’a fait pour le PIA. Elle a indiqué de manière très précise les projets qui, à ses yeux, n’avaient pas à être compensés.
La position de la Cour est assez différente. Elle consiste à dire qu’il faut fixer une doctrine ; elle n’en a pas elle-même. Elle a bien pris acte par exemple, en matière d’échangeurs, qu’il existe une opposition assez radicale de points de vue entre le ministère, la DGITM et l’ART, mais elle n’a pas pris position. En revanche, l’ART a adopté une position assez ferme sur ce qui doit être compensé ou non et a une vision plutôt restrictive des critères de nécessité et d’utilité. Elle considère que le péage est une redevance pour service rendu. Il faut donc avant tout que les ouvrages, pour pouvoir être compensés sous la forme d’une hausse des péages ou d’une prolongation, bénéficient réellement à l’exploitation de l’ouvrage et aux usagers. A ce titre, elle a rejeté un certain nombre de projets d’échangeurs dans le cadre du PIA. Son avis était néanmoins simplement consultatif. Le ministère a une vision plus large, plutôt confortée par la jurisprudence du Conseil d’Etat et par certaines modifications introduites à l’article L.122-4 du Code de la voirie routière par la loi d’orientation des mobilités.
Sur des cas précis, la Cour a jugé qu’à ses yeux les opérations n’étaient pas compensables, soit parce qu’en réalité ces aménagements entraient dans les obligations normales du concessionnaire prévues au cahier des charges, soit parce que le service n’était pas suffisamment amélioré, que cela ne correspondait pas aux critères de nécessité et d’utilité.
Je peux citer notamment le problème assez récurrent des élargissements. Les concessionnaires considèrent qu’ils n’étaient pas prévus au cahier des charges. Parfois ils étaient explicitement prévus, même si la date n’était pas mentionnée. Parfois aussi, on pourrait considérer que cet élargissement constitue une mise aux normes, compte tenu de l’augmentation des trafics, pour que l’ouvrage soit toujours parfaitement adapté au service qu’il doit rendre. Il peut s’avérer nécessaire de prévoir des voies supplémentaires, d’autant que les embouteillages montrent que le trafic a augmenté et que les recettes vont aussi probablement dépasser le plan d’affaires initial.
Nous sommes entrés dans le détail de certaines opérations pour critiquer la compensation prévue sous forme d’un allongement de la durée des péages et de la concession, mais nous n’avons pas fait systématiquement ce calcul. Parfois, l’exercice peut être tout à fait discutable. Sur les échangeurs, nous n’avons pas établi de doctrine. Nous pensons qu’il revient à l’Etat de fixer cette doctrine plutôt que de laisser la voie à des marchandages qui tournent souvent à l’avantage des sociétés concessionnaires.
M. Vincent Delahaye, rapporteur. – Vous auriez pu distinguer trois catégories : les travaux indiscutables, les travaux qui entrent clairement dans le cadre du contrat et, au milieu, les opérations discutables qui peuvent porter à interprétation. Il me semblerait intéressant de pouvoir identifier, dans les 3,2 milliards d’euros, les montants liés à chacun de ces cas.
M. Daniel Vasseur. – Nous pouvons peut-être reprendre nos rapports pour essayer d’effectuer ce partage. Pour l’avenir, j’attire votre attention sur le fait que l’ART le fait depuis le PIA. Il faudrait revenir sur le plan de relance autoroutier pour faire suite à votre demande.
S’agissant des surcompensations, là encore, je risque de vous décevoir. Notre recommandation consiste à dire que tous ces paramètres doivent être estimés par un organisme expert indépendant. La Cour des comptes n’a pas vocation à préciser le taux d’actualisation retenu. Elle formule des observations sur ce taux de 8 %, qui est jugé tout à fait normal par les sociétés concessionnaires. Ces sociétés demandaient plus au départ. Une contre-expertise a été menée par l’Inspection des finances autour du concept de coût