Na década de 70, a participação pública se referia à democratização do país por meio da abertura de canais de representação popular e a centralização das ações nas massas populares. Na década de 80, houve ênfase na consolidação e na conquista desses novos canais de participação e representação na esfera pública. Um bom exemplo disto foi o movimento de participação popular na Constituinte, que permitiu a elaboração de emendas populares, o que iniciou uma nova fase no planejamento de políticas públicas no Brasil, em que as demandas de cunho reivindicativo das fases anteriores se sistematizaram e se traduziram em propostas políticas nos canais institucionais conquistados (GOHN, 2001).
Assim, após vinte anos de ditadura, nos anos 80, o Brasil começava a reconstruir suas instituições políticas por meio da redemocratização. Os movimentos sociais, antes reprimidos ou cooptados pelo poder, foram atores importantes exercendo pressão social, principalmente no que tange à questão urbana, organizando manifestações e se mantendo vivos na época da repressão. Diferentes resultados foram alcançados, fóruns foram construídos, trabalhadores passaram a ser representados, partidos políticos foram fundados, houve uma reconquista dos direitos fundamentais, a imprensa voltou a ser livre e, o mais importante, voltou-se a votar livremente, elegendo reais representantes nas diversas instâncias de poder (GOHN, 1995; DOIMO, 1995; CARVALHO, Maria, 2004; JACOBI, 1987).
A Constituição Brasileira de 1988, procurando democratizar e tornar transparentes os processos decisórios de planejamento, a alocação de recursos e a execução de políticas públicas, propõe um modelo jurídico e de gestão em que os diversos setores sociais, independentemente da posição na hierarquia social, possam manifestar seus interesses de forma livre e transparente em instâncias decisórias. No que diz respeito à problemática urbana, a Carta Magna incorporou parte do postulado na Emenda Popular pela Reforma Urbana, resultante de amplo movimento de âmbito nacional: o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que foi constituído durante o período em que funcionou a Assembléia Nacional Constituinte (CARDOSO, 1997). Foram construídas outras dimensões de
participação. A busca da redemocratização do Estado passava pela questão da participação em conselhos, dando prioridade ao debate do caráter consultivo ou normativo que os constituía (GOHN, 2001).
Com a redemocratização do país e a participação pública na Constituinte, tem início uma nova fase, na qual as demandas se sistematizam e se consubstanciam em propostas políticas nos canais institucionais conquistados, em que as arenas passam a estar situadas dentro dos órgãos públicos (TEODÓSIO, 2001). Além disso, segundo Cardoso (1997), a Constituição de 1988 definiu claramente as competências comuns e específicas das instâncias federal, estadual e municipal:
São estabelecidos como competências comuns à União, estados e municípios: a proteção ao meio ambiente e o combate à poluição em qualquer uma de suas formas; a preservação de florestas fauna e flora; a promoção de programas de construção de moradia e melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; e o combate às causas da pobreza e aos fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos. São competências privativas dos municípios: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; organizar e prestar diretamente, sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial; e promover o adequado ordenamento territorial, mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (CARDOSO, 1997: 92).
Através de conselhos setoriais, proliferam as experiências de participação no país. É percebida também uma diferenciação das mobilizações sociais anteriores, antes da década de 90, muito centradas em movimentos de massa e em pressões contra o Estado (GOHN, 2001). Mas, até que a administração municipal ganhasse essa autonomia, a partir da Constituição de 1988, muitos aspectos dentro das cidades brasileiras foram se alterando com o passar do tempo. O Brasil, desde a década de 80, já não era um país rural, foi se urbanizando ao longo do século XX, sendo que, a partir da década de 80, a maioria dos brasileiros passou a morar nas cidades. Hoje, 81% da população vivem em áreas urbanas (OLIVEIRA, 2001).
A articulação do movimento pela reforma urbana, que apresenta reivindicações populares a respeito dos direitos de todos os cidadãos à cidade, ganhou força ao longo da elaboração da Constituição Federal de 1988 e, pela primeira vez, a cidade foi incorporada em uma
Constituição Federal do Brasil. A incorporação dos artigos 182 e 1832, que fazem parte do capítulo da Política Urbana, foi alcançada com a ativa participação de entidades civis e de movimentos sociais pela defesa do direito à cidade (OLIVEIRA, 2001).
A participação popular nas decisões de interesse público também foi incorporada ao texto da Constituição de 1988, sendo esta participação um dos avanços desta Constituição (OLIVEIRA, 2001). Este direito, aos poucos, está sendo incorporado pelo poder público para elaborar e implementar suas ações, sendo o Capítulo IV do Estatuto da Cidade dedicado à gestão democrática da cidade, que assume um papel destacado à elaboração e implementação de políticas públicas no meio urbano. A Constituição de 1988 estabelece a função social da propriedade, vinculando-a à função social da cidade que é definida nos Planos Diretores Municipais, conforme Oliveira (2001):
[...] a gestão da cidade será democrática a partir da constituição de órgãos colegiados de política urbana, debates, audiências, consultas públicas, conferências, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos, mas para chegar-se até esse ponto um longo caminho foi percorrido. (OLIVEIRA, 2001:15).
A Constituição de 1988 estabelece a função social da propriedade, vinculando-a à função social da cidade que é definida nos Planos Diretores Municipais. Contudo, para compreender- se melhor o porquê da Constituição de 1988 ter incorporado em seu texto a questão urbana, é relevante a observação da história do planejamento municipal anterior à Constituição, uma história de descontinuidade na estruturação de políticas públicas ligadas à cidade.
Como ponto inicial, observou-se a criação do SERFHAU (Serviço Federal de Habitação e Urbanismo), em 1964, que, a partir de 1967, era o órgão responsável pelo desenvolvimento de políticas de incentivo às prefeituras, para elaboração de planos de desenvolvimento locais integrados, que, dentre outras coisas tinha como diretriz a criação de órgãos locais de planejamento nas referidas prefeituras (CARDOSO, 1997).
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A Lei nº10.257, de 10 de julho de 2001, – Estatuto da Cidade – vem regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que conformam o capítulo relativo à Política Urbana. O artigo 182 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento básico desta política é o Plano Diretor. O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirirá o seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (OLIVEIRA, 2001:07).
A partir da extinção do SERFHAU, em 1974, a intervenção pública no espaço urbano passou a ser desenhada em âmbito federal por meio da elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). A PNDU buscava o equilíbrio espacial da população e da economia, por meio da redução do peso do eixo Rio – São Paulo. Esses objetivos seriam atingidos com a interferência permanente do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). Foi formulada uma estratégia que se baseava na ação de órgãos de planejamento metropolitano, além da busca pelo desenvolvimento de políticas que fortaleciam os centros urbanos de médio porte (CARDOSO, 1997).
O CNDU não consegue implementar as diretrizes que o orientavam, o que acaba por causar o fracasso do sistema de gestão metropolitana. Este sistema tinha como principal entrave seu formato administrativo, mesmo porque os órgãos metropolitanos estavam subordinados aos governos estaduais. Os governos estaduais conseguiram fazer o levantamento de dados e elaborar planos. No entanto, a adoção desses planos por parte dos governos municipais era problemática. O programa de cidades de médio porte também fracassa (CARDOSO, 1997).
Na Nova República (1985-1989), período de transição do modelo autoritário para o regime democrático, foi criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), mais especificamente em 1985. Ficando o BNH (Banco Nacional da Habitação) responsável pelo referido ministério, que tinha como proposta transformar o Banco Nacional da Habitação em um banco de desenvolvimento urbano. O novo Ministério dá início à discussão da política habitacional que tinha como objetivo reformular o sistema financeiro de habitação. Esse processo foi coordenado em âmbito nacional pelo IAB (Instituto de Arquitetos do Brasil), que organizou um seminário nacional com base em um documento elaborado por um grupo de trabalho. Documento este que coloca a questão da moradia como um direito para as populações de baixa renda e um dever do Estado urbano (CARDOSO, 1997).
Depois da Constituinte, com a reorganização política feita pelo grupo que apoiava o governo Sarney, o MDU é extinto como um dos reflexos da falência SFH (Sistema de Financiamento Habitacional), restando apenas a elaboração e implementação dos serviços de saneamento básico, que é alocado no Ministério do Bem-Estar Social, que passa a gerenciar os recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço).
Contudo, a primeira versão do projeto de lei de desenvolvimento urbano (LDU) tinha sido formulada em 1977 pelo CNDU, e só, em 1981, o referido projeto chegou às mãos do então Ministro Mário Andreazza. Somente em 1982 que veio a público uma versão do projeto. Mas foi em 9 de março de 1983 que o Ministro do Interior enviou texto ao presidente da república. E, em 3 de maio de 1983, o projeto chegou à Câmara dos Deputados (PL 775/83). A discussão do Projeto de Lei nº775/83 é prejudicada pelo início dos debates da nova Carta Constitucional, que, a partir de 1986, passou a centralizar todos os interesses urbanos (CARDOSO, 1997).
É necessário lembrar que, na década de 80, o Estado se encontrava incapaz de dar respostas aos setores mais afetados durante a repressão, crise econômica e manifestações que marcam a época, e o movimento de participação popular na Constituinte permitiu a elaboração de emendas populares, o que iniciou uma nova fase dos movimentos sociais, nos quais as demandas de cunho reivindicativo das fases anteriores se sistematizaram e se traduziram em propostas políticas nos canais institucionais conquistados (CARDOSO, 1997). O Movimento Nacional pela Reforma Urbana ganha força.
Será, então, a Constituinte o grande elo de união do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A proposta final encaminhada pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, a Emenda Popular pela Reforma Urbana, tinha como princípios gerais: a obrigação do Estado de assegurar os direitos urbanos para todos os cidadãos; a função social da propriedade; o direito à cidade e à gestão democrática da cidade. Diante da falta de propostas, elaboradas de maneira clara pelos setores conservadores, as formulações presentes na Emenda Popular pela Reforma Urbana foram aprovadas (CARDOSO, 1997).
A implementação desses princípios é garantida por uma série de instrumentos jurídicos e tributários, além de diretrizes para políticas de moradia, de transporte, de serviços públicos e a participação popular na gestão da cidade. Contudo, em seus princípios gerais, a Emenda Popular pela Reforma Urbana apresenta diversas inovações, em relações aos seus instrumentos, além de sofrer clara influência da LDU. Sendo que a diferença entre as duas se localiza na ênfase diferenciada dos dois instrumentos, o planejamento urbano (mais forte na LDU) e a participação popular (mais forte na Emenda Popular pela Reforma Urbana) (CARDOSO, 1997 e OLIVEIRA, 2001).
O princípio da gestão democrática da cidade, presente na Constituição de 1988, por meio da aprovação da Emenda Popular pela Reforma Urbana, significa a ampliação do direito de cidadania através da institucionalização da participação direta da sociedade nos processos de gestão, isso como forma complementar à democracia representativa. A concretização desse princípio se traduz na proposição de leis e na implantação de políticas urbanas com a representação de entidades comunitárias. Os municípios passam a ter o direito de elaborar suas leis e a formular os princípios básicos legais que orientam a sua Legislação Ordinária, e isto deve ser feito, preferencialmente, pela Carta de maneira democrática e participativa (CARDOSO, 1997; OLIVEIRA, 2001). Segundo Maria Carvalho (2004):
[...] pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinição dos direitos e da gestão da sociedade, culminou com o reconhecimento, na Constituição de 1988, em seu artigo 1°, de que “Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituição.” Esta “Constituição cidadã” prevê a participação direta dos cidadãos através dos chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais de participação popular. (CARVALHO, Maria, 2004:03).
Não obstante, nos anos 80, foram construídas outras dimensões de participação (GOHN, 2002), e, para consolidar a gestão democrática nos menores entes federados, a Constituição instituiu quatro mecanismos de participação pública. Três deles podem ser aplicados também por outras esferas do Governo, e um é específico para os municípios (BRASIL, 1988). Contudo, a aplicação destes mecanismos, evidentemente, não ocorre em todo país de forma uniforme e, mesmo quando implantados os experimentos participativos, variam em extensão e funcionalidade.
Dando continuidade ao que foi acima delineado, o primeiro mecanismo presente na Constituição de 1988 postula que a Lei Orgânica Municipal deve obrigatoriamente incluir, entre outros princípios, "a cooperação das associações representativas no planejamento
municipal" (BRASIL, 1988, art. 29, XII). O segundo mecanismo de participação pública, que
se aplica em outros níveis de Governo, trata da "iniciativa popular de projetos de leis de
interesse específico do Município, da cidade ou dos bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado" (BRASIL, 1988, art. 29, XIII). O terceiro mecanismo
e o quarto mecanismo são extensivos aos outros entes federados, são eles: o plebiscito e o referendum de leis pelo eleitorado (BRASIL, 1988, art. 14, I e II).
Foi também na Constituinte de 1988 que os municípios passaram a ser considerados como unidades políticas e ganharam a responsabilidade e o direito de elaborarem suas leis. Anteriormente, quando eram considerados apenas unidades administrativas componentes dos Estados da Federação, suas leis, por conseguinte, eram criadas pelo Poder Legislativo Estadual. Às Câmaras de Vereadores cabia apenas o papel de administradoras das peculiaridades municipais. Depois de 1988, os municípios passaram a ter o direito de gerir seu próprio território, por meio da elaboração de suas leis, da formulação dos princípios básicos que regem a alocação de recursos e a estratégia ocupacional de seus limites geográficos (CARDOSO, 1997; OLIVEIRA, 2001).
A esfera local, desse modo, ganhou uma dimensão estratégica na implementação da reforma urbana. Logo, a cidade do Rio de Janeiro, assim como toda a cidade do país, passou ser um ente federado. Com isso, a Constituição de 1988 estabeleceu de que forma os municípios deveriam ser administrados, e o planejamento, anteriormente em crise, ganhou novamente força (CARDOSO, 1997).
A participação pública, a partir da década de 90, toma forma de parceria, uma institucionalização de processos mais ou menos avançados de gestão conjunta de diferentes políticas públicas, e é nesse caminho que parecem se encontrar os planos estratégicos do Rio de Janeiro como uma tentativa de parceria entre o setor público e o setor privado na gestão da cidade, no caminho da sinergia de Evans (1997).
Neste sentido, as instituições têm um papel primordial na formação do capital social. Como já ressaltado anteriormente, de acordo com Evans (1995), para que as instituições do Estado funcionem bem é necessário sinergia entre o Estado e a sociedade civil na implantação de políticas. Para tanto, esse mesmo Estado deve aumentar a capacidade de participação da sociedade civil, não devendo ver a sociedade como cliente, mas sim como partícipe importante na formulação das agendas governamentais.
Dentro deste contexto, no primeiro governo do Prefeito César Maia, no município do Rio de Janeiro, a administração pública municipal vê a possibilidade de delinear juntamente com a participação da sociedade o primeiro Plano Estratégico do Rio de Janeiro, Rio Sempre Rio
(AGUIAR, 1998), utilizando para isto a mesma metodologia dos planos estratégicos de Barcelona.
Esse processo teve como fator crítico a escassez de recursos públicos e a exigência da competitividade entre as cidades para atração de investimentos que fizeram com que a metodologia catalã, por meio do reconhecimento internacional dos resultados obtidos após as olimpíadas de 1992, fosse difundida para diferentes cidades, inclusive para o Rio de Janeiro (AGUIAR, 1998). A metodologia catalã é adotada pelo Rio de Janeiro até mesmo em termos do seu planejamento participativo (AGUIAR, 1998), como se verá adiante.