GESTION DES FINANCES ET DES ACTIFS [ShOFM a00]

La gestion financière est devenue un aspect fonda-mental du travail d’un directeur, car les gouverne-ments du monde entier exigent une plus grande rigueur financière. Normalement, les procédures de gestion financière sont définies par l’organisation mère du Service hydrologique; dans ce cas, le directeur et/ou certains membres de la direction reçoivent une formation adaptée dans ce domaine.

Néanmoins, le directeur doit faire tout son possible pour appréhender la gestion financière de façon bien plus fine que ne l’exige le minimum requis.

Dans le secteur public, les procédures comptables sont généralement prescrites par le gouvernement, et le Service hydrologique, dans la mesure où il fait partie d’un ministère ou d’une entreprise publique, doit respecter scrupuleusement ces procédures. Il s’agit de garantir la transparence et de répondre à l’obligation de rendre des comptes, c’est-à-dire de s’assurer que les comptes du Service sont clairs et

compréhensibles, que les dépenses sont affectées aux postes prévus, que les responsabilités en matière de transactions financières sont bien définies et que les fonds ne sont pas détournés du fait de la corrup-tion – ce qui est malheureusement une réalité dans certains pays développés ou en développement.

2.5.1 Sources de revenus

L’une des préoccupations majeures des gestion-naires d’un Service hydrologique – de toute organi-sation, en fait – est de disposer d’une source de revenus ou de recettes qui permette d’assurer le bon fonctionnement du Service et de préserver ses actifs.

Dans la plupart des pays, les pouvoirs publics ont été et continueront d’être la première source de revenus.

Aujourd’hui, dans le monde entier, les gouverne-ments ont tendance à demander ou à permettre aux organismes publics de dégager des recettes commer-ciales, en plus des dotations dont ils bénéficient au titre du budget national. Certains Services ont fait des progrès considérables en ce qui concerne la prospection de clients dans le secteur privé ou public. Les produits et les services à valeur ajoutée sont les plus rentables. Un Service devrait avant tout s’employer à chercher de nouvelles sources de revenus dans les seuls domaines correspondant à sa mission fondamentale et présentant un intérêt économique manifeste (donc rentables).

Les activités commerciales doivent faire l’objet d’une autorisation officielle; les gestionnaires des Services hydrologiques qui s’engagent dans ce type d’activités ne doivent rien ignorer des lois et des réglementations nationales régissant le commerce.

Dans la plupart des pays, les clients du secteur privé sont relativement peu nombreux à s’intéresser aux produits à valeur ajoutée, qui représentent pourtant une source potentielle de recettes considérables. Cela est particulièrement vrai des pays en développement, où la pression qui s’exerce sur les Services hydrolo-giques en vue de les inciter à trouver de nouvelles sources de revenus est aussi probablement la plus forte. La plupart des produits et des services hydrolo-giques, de même que les bases de données et les autres ressources nécessaires pour les fournir, sont toutefois des biens publics dont le gouvernement est l’acquéreur logique. Quoi qu’il en soit, un Service hydrologique peut être tenu de recouvrer une partie des coûts de ses services et produits publics.

La théorie économique montre que la démarche appropriée pour le recouvrement des coûts consiste à facturer les frais généraux directs et indirects

engendrés par la fourniture du service ou du produit concerné, notamment les frais administratifs liés à ce recouvrement ainsi que les frais liés à l’amortisse-ment des actifs utilisés. Lorsque le service ou le produit nécessite l’utilisation d’une base de données ou d’un autre actif financé grâce aux deniers publics, il n’est guère efficace, sur le plan économique, de répercuter la partie du coût correspondant à la four-niture de cet actif. Les clients potentiels sont ferme-ment opposés à de telles pratiques et refuseront d’utiliser le service. Cette situation aboutit à une sous-utilisation des biens publics, au recours à des solutions de substitution de moindre qualité comme des estimations empiriques et, partant, à un manque d’efficacité économique. Cet état de fait est généralement confirmé par l’expérience vécue par les Services hydrologiques qui ont tenté de facturer la diffusion de données. Le plus souvent, on estime qu’il est préférable de fournir un accès public, gratuit et sans restriction aux données via Internet.

Cela réduit le coût de traitement des demandes de données et peut améliorer la notoriété du Service.

Pour imposer une discipline financière et assurer un maximum de transparence, un gouvernement peut choisir d’administrer les fonds par d’autres moyens qu’une imputation au budget national. Les solutions sont notamment les suivantes:

a) La dotation de fonds par l’intermédiaire d’une organisation non gouvernementale comme un conseil national de la recherche, qui octroie des crédits en faisant jouer la concurrence et/

ou en fonction de besoins nationaux définis à l’avance en matière d’information;

b) L’octroi du statut d’entreprise publique au Service hydrologique, les fonds publics étant alors administrés en vertu d’un contrat portant sur des résultats et des produits précis. À l’ex-trême, le contrat pourrait être passé en faisant jouer la concurrence et donc attribué à un autre prestataire;

c) La conclusion d’un contrat de marché public entre le ministre de tutelle et/ou celui des finances et le directeur du Service hydrolo-gique, prévoyant la fourniture de services et de résultats précis.

Le directeur d’un Service hydrologique a peu d’in-fluence sur une telle décision, qui reflète la politique générale d’un gouvernement. Il doit cependant demander conseil à d’autres directeurs se trouvant dans une situation similaire, que ce soit dans d’autres organisations du même pays ou dans des Services hydrologiques d’autres pays. Il doit aussi essayer de négocier des contrats qui permettront au Service de fonctionner dans les meilleures conditions possibles.

Enfin, il convient de rappeler qu’un moyen d’accroître efficacement les revenus du Service est de réduire les coûts, par exemple en remplaçant le papier par Internet pour la diffusion d’informa-tions. Bien sûr, le Service doit s’assurer que la qualité du produit ou du service n’en pâtit pas, mais plutôt qu’elle s’améliore du point de vue de l’utilisateur.

2.5.2 Budgétisation et suivi des résultats financiers

La budgétisation devrait faire partie intégrante de la planification annuelle. Lorsqu’il lui faut définir son programme en matière d’objectifs et d’activités, le Service hydrologique doit déterminer les coûts asso-ciés et, par approximations successives, réexaminer le programme envisagé de façon que son coût soit en adéquation avec les recettes prévues. De même qu’il est souhaitable que le personnel d’exploitation soit associé à l’élaboration du plan annuel, il est également souhaitable qu’il prenne part à l’élabora-tion du budget, auquel il lui faudra, après tout, s’adapter pour exercer ses fonctions.

En règle générale, pour les Services hydrologiques qui sont des organes publics ou parapublics, les procédures de budgétisation et les calendriers sont strictement définis. La planification annuelle doit donc s’y conformer. Il est fort probable que le Service hydrologique doive présenter à son organi-sation mère un budget sous une forme bien définie, c’est-à-dire conforme à un plan comptable. Les gestionnaires du Service doivent s’assurer que l’éla-boration du budget en interne aboutit à un résultat final qui puisse être facilement converti dans la forme de présentation demandée. Toutefois, ils peuvent opter pour une forme de présentation plus adaptée aux activités du Service ou plus simple à utiliser.

Une fois établi, le budget devrait constituer un élément clé du plan annuel et permettre d’évaluer les résultats obtenus.

2.5.3 Gestion des actifs

Schématiquement, la gestion des actifs a pour objectif de préserver la valeur des actifs de l’organi-sation et, par conséquent, de veiller à ce que cette dernière dispose des ressources nécessaires pour garantir la continuité de son activité. Cet objectif doit donc revêtir une grande importance pour tous les gestionnaires et le personnel d’un Service hydro-logique. Cette gestion consiste essentiellement à acquérir, remplacer, entretenir, protéger et céder les actifs.

2.5.4 Sécurité de la base de données La base de données est le principal actif d’un Service hydrologique. La protection de cet actif dépend du support utilisé pour le stockage des données; quel que soit ce support, le directeur doit cependant assurer à tout prix cette protection. Dans un certain nombre de pays, des projets de sauvetage des données ont été nécessaires pour rassembler toutes les données – relevés originaux, en général sur papier –, les placer en lieu sûr et les convertir dans un format électronique plus facile à gérer à long terme.

De tels projets, aussi admirables soient-ils, ne deviendraient nécessaires que dans des circonstances totalement indépendantes de la volonté du Service.

Un directeur qui permettrait que le principal actif de son Service se dégrade ne serait guère excusable.

Des supports papier tels que des carnets d’observateurs, des graphiques enregistrés ou des cartes perforées ont une valeur inestimables, car ils contiennent généralement les relevés originaux qui doivent être consultés en cas de doute sur la validité des données ou de retraitement de ces dernières pour diverses raisons. Ces relevés doivent être stockés à l’abri des insectes, de l’eau, de l’humidité, de la lumière du soleil, du feu et des séismes et ne pas être égarés. Les relevés originaux devraient être placés sous la responsabilité d’un seul service; si cela n’est pas possible, il convient de désigner une seule personne responsable des données dans chaque service où ces dernières sont stockées. Quelle que soit la solution retenue, l’emplacement où se trouvent les documents originaux doit être soigneusement noté, notamment s’ils sont confiés à l’extérieur pour retraitement. Si un Service hydrologique ne dispose pas des moyens matériels ou humains pour archiver de façon permanente ses supports papier, les archives nationales, les musées ou les bibliothèques peuvent être en mesure de l’aider.

Comme le papier est un support qui se dégrade, des reproductions doivent être faites. Généralement, cette reproduction se fait sur microfilm ou microfiche, mais l’obsolescence de cette technique est problématique pour l’avenir. L’archivage électronique d’images numérisées sur CD-ROM ou d’autres supports ayant une capacité de stockage encore plus élevée est désormais une autre solution particulièrement économique. Dans ce cas, l’obsolescence technologique est peut-être plus préoccupante que pour les microfilms; le Service hydrologique doit donc mettre en place une procédure de migration régulière des archives électroniques vers des supports de stockage plus modernes.

Le stockage à long terme des relevés originaux et des données traitées sous forme électronique (par exemple de nouvelles données obtenues par télémesure ou une base de données informatique complète) exige des procédures qui, sans être trop perfectionnées, doivent être très rigoureuses. Il est indispensable d’effectuer des sauvegardes régulières et fréquentes des données en respectant rigoureusement les procédures définies, de façon à éviter que les données ne soient perdues avant d’être archivées; de nombreux commentaires sur l’archivage permettront aux utilisateurs suivants de comprendre les changements qui ont été apportés.

Bibliographie et lectures complémentaires

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———, 2005: Strategic Plan 2005–2010. Commonwealth of Australia, Bureau of Meteorology, Melbourne (http://www.bom.gov.au/info/leaflets/strategic-plan- 2005-10.pdf).

———, 2006: Operational Plan 2005–06. Commonwealth of Australia, Bureau of Meteorology, Melbourne.

Commission européenne, 2000: Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communau-taire dans le domaine de l’eau. Directive-cadre de l’Union européenne sur l’eau, Union européenne, Bruxelles (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/

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Operational_Information/coolC14Sky/VolumeD/

Amendments/AdditionalDataProducts/02_

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Organisation internationale de normalisation, 1983:

Mesure de débits des liquides dans les canaux découverts.

Recueil de normes ISO N° 16, Genève.

Organisation météorologique mondiale, 1994: The Legal Basis and Role of Hydrological Services (P. Mosley), (WMO/TD-No. 602), Genève.

———, 1995: Rapport final abrégé et résolutions du Douzième Congrès météorologique mondial (OMM-N° 827), Genève.

———, 1999: Rapport final abrégé et résolutions du Treizième Congrès météorologique mondial (OMM-N° 902), Genève.

———, 2001a: The Role and Operation of National

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TD-No. 1056), Genève.

———, 2001b: Exchange of Hydrological Data and Products (P. Mosley), Rapport technique relevant du programme d’hydrologie et de mise en valeur des ressources en eau N° 74 (WMO/TD-No. 1097), Genève.

———, 2006: Règlement technique. Volume III – Hydrologie (OMM-N° 49), Genève.

———, 2007a: Recueil des documents fondamentaux N° 1 (OMM-N° 15), Genève.

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———/Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture, 1997: Évaluation des ressources en eau: Manuel pour l’évaluation des capacités

nationales, Genève et Paris.

3.1 INTRODUCTION

3.1.1 Développement durable de

la ressource en eau

À partir des années 1970, on constate une prise de conscience croissante du caractère limité des ressources naturelles et du fait que le développe-ment à venir doit en tenir compte. La notion de durabilité est devenue, dans l’ensemble, générale-ment admise, bien qu’elle puisse prendre un sens différent selon les personnes. Le présent guide fait sienne la définition adoptée par l’Union internatio-nale pour la conservation de la nature et de ses ressources (IUCN), le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) et le Fonds mondial pour la nature (WWF), à savoir «[une forme de développement visant à] améliorer la qualité de vie de l’homme dans les limites de la capacité de charge des écosystèmes essentiels à la vie» (IUCN/PNUE/

WWF, 1991).

Est-il possible de mesurer la durabilité du dévelop-pement? On peut avancer que, compte tenu de la variabilité et de l’évolution naturelles des disponi-bilités en eau, les effets du développement se reflé-teront par des modifications de la ressource. Ce que l’on appelle empreinte écologique est un outil servant à mesurer les superficies de terre et d’eau nécessaires pour produire les ressources qu’un indi-vidu consomme et pour absorber les déchets qu’il produit (voir par exemple http://www.footprint-network.org/fr/index.php/GFN/). Il a été estimé que la population mondiale a aujourd’hui une empreinte écologique supérieure de 20 % à la capa-cité biologique de la Terre. Le suivi de la quantité et de la qualité des eaux dans les systèmes naturels – cours d’eau, lacs, nappes souterraines, neige et glaces – devient donc une condition nécessaire de la détermination du degré de durabilité du développement.

La création de bases de données adéquates grâce au suivi des systèmes hydrologiques est une condition préalable fondamentale de tout processus d’évalua-tion et de gesd’évalua-tion des ressources en eau. Le présent chapitre examine la pertinence des réseaux et des techniques de suivi utilisés actuellement à la lumière de l’évolution de la ressource et évalue les principes de gestion des eaux en relation avec le développement durable.

3.1.2 La nature changeante de la

ressource

3.1.2.1 Changements naturels

Le système hydrologique, qui dépend des conditions météorologiques, est en constante évolution. Sur de longues périodes – de l’ordre de la décennie au millé-naire –, les variations de l’énergie solaire incidente, par l’intermédiaire du système atmosphérique, entraînent d’importantes modifications des régimes hydrologiques. Ainsi, les modifications de la réparti-tion et de l’étendue des masses de glace et de la couverture végétale sont le plus souvent le reflet de variations hydrologiques.

Dernièrement, on s’est aperçu que les interactions océan-atmosphère étaient déterminantes pour le climat. Ainsi, les épisodes El Niño/Oscillation australe (ENSO), avec leurs téléconnexions sur des zones très étendues, peuvent avoir des consé-quences hydrologiques de grande envergure, qui sont particulièrement tangibles lorsqu’elles se traduisent par des sécheresses ou des inondations.

Les phénomènes atmosphériques à plus long terme (comme l’oscillation décennale du Pacifique) et leurs téléconnexions peuvent également affecter les systèmes hydrologiques.

Des événements naturels complètement différents, comme des éruptions volcaniques majeures avec émission massive de poussières et de gaz dans l’atmo-sphère, peuvent aussi avoir des répercussions de première importance sur les systèmes hydrologiques.

3.1.2.2 Changements induits par l’homme Les activités humaines ont une influence croissante sur les systèmes hydrologiques. Quelques-unes des plus importantes sont mentionnées ci-dessous:

a) La construction de barrages et de dérivations a des effets majeurs sur le régime d’écoulement et le transport solide dans de nombreux cours d’eau de la planète, ainsi que sur les systèmes écologiques dans les bassins d’origine et les bassins récepteurs;

b) Des changements d’affectation des terres ont souvent des incidences considérables sur les régimes hydrologiques:

i) La déforestation conduit fréquemment à un accroissement des débits de pointe