4 Les voies possibles pour une plus grande unification des SIAO en Ile-de- Ile-de-France
4.4 La forme et support de cette régionalisation : de la simple coordination au portage par une structure régionale
[310] Le portage des missions, qui selon les options retenues seraient demain exercées dans le cadre d’une organisation régionale, pourrait être envisagé sous différentes formes, plus ou moins structurantes.
4.4.1 Les limites d’un modèle de coordination régionale
[311] Leur exercice pourrait s’inscrire dans le cadre d’une coordination régionale renforcée, en s’appuyant sur l’article L345-2-9 précité qui donne compétence au Préfet de région en Ile-de-France pour coordonner l’action des SIAO dans le cadre d’une conférence régionale. La mission n’est pas
82 Protocole d’accord du 26 septembre 2019, pour sa dernière version.
favorable à cette option qui lui paraît insuffisante, rien ne permettant de garantir, dans un cadre aussi peu formalisé, un changement de dimension par rapport à l’animation régionale actuelle, avec toutes les limites pré-indiquées. L’animation de la DRIHL et la conférence régionale des SIAO n’ont pas permis notamment de dépasser les différences de pratiques et se sont heurtées in fine à une application inégale en départements des règles qui ont pu être posées.
[312] Par ailleurs, et c’est sans doute le plus important, au regard de l’objectif poursuivi, cette option ne permet pas juridiquement de faire exercer par le niveau régional en propre des missions opérationnelles, en l’absence de structure porteuse avec capacité juridique constituée à ce niveau.
Pour contourner cette difficulté, il conviendrait ensuite, selon les règles arrêtées en commun, d’en confier l’exercice à une structure au profit des autres, comme ce fut le cas pour la réservation hôtelière déléguée au pôle hôtelier du Samu social de Paris. Il peut être supposé, toutefois, que pour des raisons de masse critique, les missions régionalisées soient de facto systématiquement confiées aux deux plus importants SIAO de la région, Paris et la Seine-St-Denis, la capacité de portage des autres SIAO apparaissant plus limitée, avec la question posée de l’acceptabilité pour les autres départements à terme, mais aussi les risques associés de crise de croissance.
4.4.2 Le besoin d’une structure de portage pour les fonctions opérationnelles
[313] Selon l’analyse de la mission, il sera difficile de se dispenser, pour les raisons précédemment exposées, de la constitution d’une structure régionale avec capacité juridique, dès lors qu’il s’agira de porter des missions opérationnelles, comme peuvent l’être les missions relevant de la mise à l’abri ou de la gestion des publics spécifiques. Selon les arbitrages qui seront rendus, cette option pourra devenir de fait inévitable. Cette structure régionale en charge de porter les missions régionalisées des SIAO pourrait prendre plusieurs formes au plan juridique, sachant qu’elle cohabiterait avec le maintien de SIAO au niveau départemental, recentrés sur leurs autres missions. A ce titre, la mission écarte la forme de l’établissement public qui ne pourrait être vu que comme une reprise en main directe par l’Etat, faisant fi de la place historique et actuelle des associations dans la gestion des SIAO.
[314] Il ne peut non plus être fait usage de l’article L345-2-4 du CASF qui prévoit la possibilité d’exercer les missions du SIAO à l’échelle de plusieurs départements, l’organisme en charge de ces missions l’exerçant toutefois sous l’autorité de chaque préfet de département83. En effet, cet article, tel qu’il est rédigé, ne peut être utilisé que pour un transfert de l’intégralité des missions des SIAO et pas seulement une partie d’entre elles. Par ailleurs, cette formule apparaît davantage adaptée pour des missions dont on souhaite mutualiser l’exercice que pour des missions dont on souhaite une intégration régionale.
[315] Deux options juridiques ont donc été identifiées par la mission : GIP ou GCSMS.
[316] Cette nouvelle organisation régionale pourrait prendre la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP). Cela pourrait avoir du sens pour s’inscrire dans un co-pilotage Etat/SIAO. Pourtant, si, comme la mission le préconise, les fonctions politiques relevant de l’Etat et les fonctions opérationnelles relevant des SIAO étaient à l’avenir mieux distinguées, il n’apparaîtrait pas nécessairement pertinent de recréer de l’ambiguïté et de la confusion, pour une structure qui doit clairement être positionnée sur des fonctions opérationnelles, et pas sur la définition de politiques,
83 « Par dérogation au premier alinéa de l'article L. 345-2 et du présent article, les missions du service intégré d'accueil et d'orientation et des personnes morales concourant au dispositif de veille sociale prévu à l'article L. 345-2 peuvent être exercées à l'échelon de plusieurs départements. A cette fin, une convention peut être conclue entre une personne morale et les représentants de l'Etat dans plusieurs départements pour assurer, sous l'autorité, dans chaque département, du représentant de l'Etat, un service intégré d'accueil et d'orientation intervenant sur le territoire de plusieurs départements. »
celle-ci relevant du cadre proposé par la mission au 4.1. Par ailleurs, le choix du GIP emporte avec lui le statut public des personnels qu’il emploie, avec des risques en termes d’attractivité, au regard de la concurrence directe avec le secteur associatif. En tout état de cause, dans cette option, il conviendrait de repartir de zéro pour la constitution de ce GIP, le seul GIP préexistant dans le champ d’action des SIAO, le GIP HIS, étant très identifié comme un prolongement direct de l’Etat et de la préfecture de région.
[317] L’autre option juridique, qui recueille la préférence de la mission, est la constitution d’un groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS), qui devrait réunir l’ensemble des SIAO de la région, l’Etat y étant associé. Il nous semble que cette option est la plus cohérente avec la nature des missions qui lui seraient confiées, qui sont des missions dévolues par la loi aux SIAO, et avec le repositionnement respectif de l’Etat sur le pilotage politique et des SIAO sur la mise en œuvre opérationnelle, telle que préconisé par la mission. Il serait possible, pour cela, de repartir du GFRH actuel, mais sous réserve d’une révision drastique de ses statuts pour revoir, outre son intitulé, ses missions et sa gouvernance, afin que des responsabilités décisionnelles et de gestion soient clairement définies et assumées, sans avoir à revenir en permanence devant le collectif des huit SIAO.
Il peut être aussi considéré qu’il s’agit d’un nouveau projet et donc qu’il serait préférable de repartir de zéro en constituant un nouveau GCSMS, intégrant toutefois les missions du GFRH, qui aurait vocation alors à être dissous. Cette option reposera inévitablement la question du statut de DELTA, qui est un service du Samu social de Paris et qui est aujourd’hui simplement lié au GFRH par un protocole opérationnel, prévu dans la convention constitutive du GFRH. Plus qu’une intégration au GCSMS qui risque de poser des problèmes financiers de trésorerie, au vu des avances de trésorerie nécessaires pour couvrir les charges liées aux nuitées hôtelières, et des problèmes de management au quotidien, la mission préconise que l’exercice de reprise de la convention constitutive soit l’occasion de prévoir la mise à disposition de DELTA au GCSMS avec une responsabilité fonctionnelle reconnue à l’administration du GCSMS. Cette mise à disposition serait rendue indispensable si le GCSMS avait vocation demain à porter la plateforme du 115.
[318] Deux conditions sont toutefois posées dans cette option GCSMS :
que cela se fasse dans le cadre d’un pilotage étroit par l’Etat en lien avec son repositionnement, pour s’assurer que le GCSMS reste un outil opérationnel et ne devienne pas un contre-pouvoir ;
que cela s’accompagne d’une vraie capacité de décision de l’organe de gestion du GCSMS pour éviter de continuer à devoir concilier de façon permanente huit pratiques et donc huit positions.[319] Enfin, dans les deux options, GIP ou GCSMS, la mission est favorable à la ré internalisation des missions confiées aujourd’hui au GIP HIS qui concernent l’action des SIAO (cf.4.3.2.4).
Recommandation n°16 Confier les missions qui seraient exercées à l’échelle régionale, selon les décisions qui seront prises, à un GIP à créer, ou, de façon préférentielle pour la mission, à un GCSMS nouveau ou profondément rénové par rapport au GFRH actuel.