Figure : Quatre modèles de qualité dans le secteur de la petite enfance

Qualité marchande-relationnelle :

modèle commercial modèle co-construit, partenarial Qualité civique-relationnelle :

Qualité marchande-industrielle :

modèle standardisé Qualité civique-industrielle : _{modèle professionnalisé} Dimension relationnelle/singulière

Dimension objectivable / standardisable

169 L’étape suivante de l’analyse consiste à placer dans cette typologie les différents acteurs que nous avons rencontrés que nous regroupons en cinq catégories : les institutionnels (CAF, CG), les collectivités locales gestionnaires d’établissements, les associations locales, les associations à dimension régionale et les fédérations nationales/interrégionales et le secteur privé lucratif d’envergure nationale. Bien sûr, comme mentionné plus haut, tous les acteurs combinent les différentes conventions de qualité. Notons aussi qu’au sein d’une même catégorie d’acteurs, des différences sont apparues entre les acteurs étudiés. Certaines structures rencontrées peuvent aussi se situer à cheval sur deux modèles de qualité. Le raisonnement à partir d’une typologie repose en effet sur des idéaux-types, soit des constructions abstraites élaborées à partir des observations de terrain. Au-delà de ces variations, notre objectif est d’identifier les conventions qui dominent selon les acteurs rencontrés afin de proposer une grille de compréhension des évolutions en cours en matière de qualité à partir d’une catégorisation des modèles de qualité. Une telle grille de lecture permet de faire émerger les cohérences ou incohérences qui existent entre les pratiques et les règles concernant la qualité ainsi que les tensions ou les compromis qui en découlent.

Du point de vue des institutionnels (CAF, CG), même si certaines différences sont apparues entre les départements, notre analyse met en évidence le poids du socle réglementaire et des indicateurs quantitatifs (taux, ratios) dans l’évaluation de la qualité. La conception institutionnelle s’attache essentiellement à des contenus standardisés, et donc à un modèle standardisé. Les indicateurs de performance gestionnaire semblent prédominer actuellement dans l’évaluation de la qualité mettant au second plan les autres dimensions de la qualité : le bien-être de l’enfant est formalisé dans la définition d’un projet d’établissement ; la réponse aux besoins des familles se traduit essentiellement par l’application généralisée de la PSU ; le lien au territoire apparaît à travers la volonté d’améliorer l’équilibre de l’offre d’accueil sur les territoires qui se retrouve dans les outils tels que le CEJ et les CODAJE. Cet extrait d’entretien illustre bien la manière dont est perçue cette tendance sur le terrain.

« Je crois surtout que la cour des comptes s’est penchée sur la CNAF et ses moyens – et a des exigences en matière de suivi budgétaire et de dépense qui modifient la relations aux partenaires qui en bénéficient. La culture “contrôle” est légitime – car le service public doit faire objet de contrôle. Mais c’est sur la manière : elle n’est pas bien perçue. Les gestionnaires ont l’impression de faire au mieux. On leur assigne des objectifs qui ne sont pas forcément tenables en zone rurale. Cela altère la qualité et la confiance de la relation.

Les taux de remplissage, coût, données passées, tout cela sont des données que la CAF a déjà, et qui demandent du temps à sortir. Or les professionnels sont attachés avant tout aux enfants – et on leur parle peu des enfants... On leur demande peu de retour sur leur rôle auprès des enfants. On est dans une pensée de l’efficacité du mode de garde. Pas de pensée pédagogique du mode d’accueil.

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On profite de l’ignorance des CA de CAF pour faire passer une gestion technocratique qui n’opère pas de différenciation en fonction des territoires. Il faut que les décisions restent politiques ! En période de restriction budgétaire, est-ce qu’on donne la même chose à Digne ou à Céreste, alors que les bassins d’emplois, les potentiels fiscaux sont complètement différents ?

Il y a évidemment une légitimité au contrôle de la dépense publique, mais la manière dont cela se fait… Aujourd’hui la technocratisation se fait aux dépens de la démocratie locale. Cela pourrait être autrement. »

[04CAF1]

La conception institutionnelle de la qualité s’écarte ainsi peu d’une conception de la qualité par la norme minimum et par la performance gestionnaire. Ce faisant, les acteurs institutionnels disposent de peu d’éléments relatifs au bien-être de l’enfant dans sa vie quotidienne. Les éléments sur lesquels ils s’appuient sont essentiellement déclaratifs (formalisation du projet d’établissement), mais ne traduisent pas toujours la réalité des pratiques. En ce qui concerne l’attention portée à la dimension parentale, elle est centrée sur l’enjeu de la couverture du besoin, de la réponse à la souplesse d’accueil nécessitée par les familles, même si sur ce dernier point les tendances actuelles à l'application stricte de la PSU semblent traduire une domination sans partage de l'enjeu quantitatif de la couverture des besoins. La conception institutionnelle observe donc la qualité du service rendu aux familles en tant qu’utilisatrices d'heures de service. En revanche, la dimension d’association des familles au projet n’est portée que par un discours [cf. en entretien CAF13, les recommandations d’échange accru avec les familles au moment de la contractualisation], mais ne semble pas se traduire en indicateurs identifiés.

Du point de vue des collectivités locales, une distinction doit être faite en fonction de la taille de la collectivité : ainsi, parmi les municipalités étudiées, il faut distinguer le service de la petite enfance de la ville de Marseille ou de Nancy des municipalités de plus petite taille qui gèrent un établissement d’accueil du jeune enfant. Si les villes ayant un service petite enfance important s’inscrivent plutôt dans un modèle de qualité civique-industriel, une grande diversité de situations a pu être observée pour les petites municipalités. Certaines d’entre elles se rapprochent du modèle civique- industriel alors que d’autres, notamment dans le 04, adoptent un modèle de qualité plus proche du modèle de qualité co-construit. C’est notamment le cas là où des anciennes crèches parentales ont été municipalisées.

Par ailleurs, la mairie de Marseille souhaite mettre en œuvre une démarche qualité afin de « valoriser (ses) bonnes pratiques : en effet, nous avons de bonnes pratiques et nous

n’osons même pas en faire état tant nous sommes sujets aux critiques sur la pénurie de place dès que nous prenons la parole » [13Ville2]. Dans cette optique, un appel d’offre a été lancé afin d’élaborer une démarche qualité pour les milieux d’accueil municipaux. Cet appel n’a actuellement pas trouvé preneur et est donc en train d’être retravaillé. Nous sommes donc plutôt dans un modèle de qualité civique-industriel.

171 Quant aux associations locales, de petite taille, la plupart du temps ancrées sur le territoire depuis plusieurs années, elles se caractérisent par la prédominance d’un modèle de qualité co-construite. Ces crèches impliquent le personnel, les parents, voire les acteurs locaux dans la définition du projet d’établissement et les objectifs d’intérêt général dépassent le simple besoin de garde des parents pour y ajouter des objectifs ambitieux de socialisation de l'enfant, d’intégration d’enfants ayant des besoins particuliers, d’insertion sur le territoire ou de recrutement et d’insertion socio-professionnelle de personnes éloignées du marché du travail. L’association qui gère 6 micro-crèches fonctionnant avec la PSU rencontrée à Marseille rentre dans cette catégorie. Les crèches parentales ainsi que certaines crèches associatives insistent sur l’importance de la participation des parents dans la crèche comme critère de qualité. Ainsi, en adhérant à l’ACEPP, ces structures recherchent une certaine reconnaissance « officielle » de leur engagement vis-à-vis de la dimension parentale, reconnaissance obtenue à travers l’octroi du « label parental » ACEPP. Les gestionnaires associatifs d’envergure régionale ainsi que les fédérations

nationales/interrégionales, qui gèrent ou coordonnent plusieurs établissements,

s’inscrivent plutôt aujourd’hui dans un modèle de qualité civique-industriel, dans la mesure où, étant donné la taille de ces opérateurs, une certaine performance gestionnaire s’impose pour assurer la pérennité de ces structures. Un processus de rationalisation professionnelle est à l’œuvre dans le but d’appuyer les professionnelles dans la réalisation de leur métier. La dimension civique y est toutefois très présente et dépasse le respect du seul socle réglementaire. Ainsi, au sein de ces associations, une attention particulière est portée aux besoins des familles et au lien au territoire, par exemple en termes de recrutement du personnel, d’horaires d’ouverture ou des caractéristiques des territoires (interaction avec une école, une maison de retraite, accueil d’enfants handicapés, etc.). Si le modèle de qualité civique-industriel domine, certains gestionnaires rencontrés insistent sur l’importance d’avoir une définition de la qualité co-construite avec les salariés et/ou les bénévoles de la structure et centrée sur le bien-être de l’enfant. En effet, la participation du personnel et des bénévoles (parents ou militants) dans la définition et l’évaluation de la qualité permet non seulement une mobilisation et une adhésion plus forte des collectifs au projet de la crèche, mais aussi une meilleure prise en compte des besoins réels des enfants que les équipes côtoient au quotidien.

Dans le département des Bouches-du-Rhône, le colloque organisé par deux associations gestionnaires de crèches (La maison de la Famille et Poussy Crèches) et ANTHEA en septembre 2012 sur la qualité dans la petite enfance a mis en évidence la nécessité pour les gestionnaires de construire une certification de la qualité avant qu’elle ne le leur soit imposée, comme dans le cas du secteur sanitaire.

Quant aux gestionnaires privés lucratifs d’envergure régionale ou nationale, ils s’inscrivent clairement dans un modèle de qualité standardisé, caractérisé par un compromis marchand-industriel. La dimension industrielle apparaît dans le processus de rationalisation industrielle poussé ici le plus loin parmi toutes les structures rencontrées. La dimension marchande se retrouve dans la logique de concurrence dans laquelle s’inscrivent ces structures, leur objectif étant de s’étendre sur le territoire et d’augmenter leur chiffre d’affaires. Ces gestionnaires déploient, plus que

172 les autres, des stratégies de communication et de marketing, proposent leurs propres labels, éléments propres à une régulation de la qualité par le marché. Du point de vue de la communication et du marketing, les structures de rang national et inter- régional (entreprises commerciales mais aussi certaines grandes fédérations ou des associations « nouvelle génération ») disposent de chargés de communication uniquement affectés à cette tâche. Les structures de rang infra-régionale ont au moins un salarié disposant de compétences en communication, et recourent en externe à des graphistes pour la production d’une identité visuelle et d’une charte graphique cohérente. Ces structures investissent les dimensions relationnelles, écrites et web, de la communication grâce à des outils sans commune mesure avec ceux dont disposent les associations plus anciennes ou locales ou les structures publiques.

Nous n’avons rencontré que peu d’acteurs adoptant un modèle de qualité commercial, l’exemple-type se situant traditionnellement dans le secteur de l'accueil individuel avec l’assistante maternelle ou la garde d’enfants à domicile. Toutefois, les micro-crèches qui fonctionnent avec la PAJE et la plupart des entreprises de crèches, rentrent plutôt dans ce modèle de qualité. Peu réglementées pour certaines, fonctionnant sur le bouche à oreille ou développant des actions marketing, et proposant des places d’accueil au prix du marché ou en partie financées par des fonds privés, elles se rapprochent en effet d’un modèle de qualité marchande.

5.4. Conclusion : d’une conception étroite de la qualité à une

conception plus ambitieuse ?

Ce chapitre consacré à l’évaluation de la qualité fait ressortir la diversité des modèles de qualité qui coexistent aujourd’hui dans le champ de la petite enfance. Cette coexistence repose sur des processus d’hybridation entre différentes conventions de qualité caractérisées par des frontières plus souples. L’hybridation se traduit par des modèles de qualité qui apparaissent comme des compromis entre des conventions de qualités hétérogènes. Mais cette coexistence peut prendre la forme d’une confrontation entre (I) une conception réglementaire et gestionnaire de la qualité portée par les acteurs institutionnels, objectivée par des indicateurs quantitatifs de fait plus aisés à mettre en oeuvre, ainsi que des socles normatifs, aussi bien sanitaires que d’encadrement et (II) une conception plus complexe de la qualité combinant des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, donnant une place plus ambitieuse à la dimension relationnelle du service.

Une vision institutionnelle de la qualité essentiellement

réglementaire et gestionnaire

La vision institutionnelle évalue le service d’accueil du jeune enfant en éludant l’ensemble de la dimension relationnelle et singulière qui en est toute aussi constitutive que le contenu technique, ce qui revient, de facto, à considérer le service comme un « quasi-produit » ainsi que nous l’avons souligné au début de cette partie. Cette conception a l’avantage de déboucher sur des critères de qualité facilement objectivables, mais qui passent sous silence une part significative des dimensions de

173 la qualité considérées comme centrales pour certains des acteurs de l'accueil des jeunes enfants et notamment au sein des organisations publiques et associatives. Il n’est dès lors pas étonnant que les opérateurs les plus ancrés dans la dimension commerciale ou industrielle (entreprises commerciales, grandes fédérations, associations professionnalisées nouvelle génération) soient ceux qui arrivent le mieux à valoriser leurs services. Ils évoluent en effet dans un monde qui leur est familier. A l’inverse, les crèches publiques et associatives historiques sont amenées à évoluer dans un monde qui n’est pas celui de leur ancrage originel et qui suppose des ajustements importants. La tension qui les affecte est d’autant plus forte qu’il leur est actuellement quasiment impossible de valoriser les dimensions qualitatives au cœur de leurs pratiques et de leur projet, car elles ne font pas partie du spectre des indicateurs pris en compte pour l’attribution des financements en fonction de la qualité du service rendu.

L’évolution de l’action publique caractérisée par le renforcement du contrôle et l’importance accordée à la reddition de l’activité à travers des règles standardisables, ou encore la montée en puissance des labels et des démarches qualité, témoignent du renforcement de la convention industrielle de qualité. Mais elles amènent aussi les organisations à mettre en œuvre des stratégies d’adaptation, de contournement ou d’innovation susceptibles de renforcer les dimensions relationnelles et multi-parties prenantes d’une convention de qualité plus civique.

On conçoit dès lors l’enjeu, du point de vue de la gouvernance de ce secteur, de se doter d’une conception multidimensionnelle de la qualité, pourtant difficile à mettre en œuvre dans un contexte ou la pénurie de place reste encore importante et où les tensions sur les finances publiques augmentent.

Une valorisation de la qualité difficile en situation de pénurie

Il importe en effet de souligner la difficulté particulière à valoriser dans ce secteur, la qualité des services d’accueil, en particulier dans les grandes aires urbaines où la tension liée à la pression de la demande est palpable. Cette difficulté touche aussi bien les communes (difficulté à faire entendre un discours qualitatif alors que l’attention est entièrement braquée sur la dimension quantitative), que les institutions (CAF et PMI).

Pour ces dernières, la pression de la politique nationale en faveur de la création de place tous azimuts, limite la capacité de sélection qualitative des porteurs de projet en fonction des diagnostics de territoire qu’elles ont élaborés, tout comme la portée de ce renforcement de la qualité sur les choix des familles en univers fortement contraint. Ainsi, comme on l’a vu dans la partie 3, la CAF et la PMI de Meurthe-et- Moselle et des Bouches-du-Rhône tentent de conserver leurs marges de manoeuvre d’aménagement cohérent du territoire par le contrôle des subventions d’investissement. Elle ne peuvent cependant y parvenir totalement, notamment sur des dispositifs comme les micro-crèches dont la création est facilitée, en particulier pour les grands réseaux disposant d’une assise financière de plus grande ampleur. Dès lors que toute création est légitime par défaut, la logique de pénurie vient limiter les possibilités de politiques plus qualitatives (égalité territoriale d’accès au service,

174 publics cibles fragilisés, etc.), quand bien même les institutions disposent des outils pour les développer.

Pour une définition plus ambitieuse de la qualité : un enjeu pour

la gouvernance

On perçoit dès lors que l’un des enjeux, eu égard à l’hétérogénéité des conventions de qualité et des différents modèles de qualité qui en résultent, est de réussir à valoriser des dimensions plus complexes de la qualité. Il s’agit ici de considérer que la qualité de l’accueil est multi-dimensionnelle et résulte d’une interaction entre des dimensions standardisables d’une part et singulières d’autre part, ce qui suppose la prise en compte de bénéfices collectifs multiples qui ne peuvent être réduits au seul besoin quantitatif de garde des parents et ce, dans une logique de long terme.

Sans être exhaustif et suite à nos observations, nous pouvons identifier plusieurs dimensions qui pourraient être incluses dans une appréhension plus large de la qualité :

• la qualité des emplois et les modalités de gestion des ressources humaines qui contribuent à la motivation des personnels auprès des enfants : plusieurs structures développent un mode de management participatif dans lequel les personnels participent à l’élaboration du projet d’établissement et du projet pédagogique, à la formalisation des référentiels métiers et à l’auto-évaluation des pratiques – cf. [13Asso1] ; • l’association d’une diversité de parties prenantes qui permet un processus

de mise en débat : nous pensons plus particulièrement aux initiatives qui accordent une place importante aux parents dans le quotidien de la crèche ou dans sa gouvernance –cf. [04Asso3];

• l’insertion dans un projet éducatif et de développement global de territoire : par exemple, en développant un travail en partenariat avec les écoles du quartier, en proposant un service de ludothèque le jour du marché ou en développant des activités en lien avec les particularités du territoire (activités de jardinage, éducation à l’environnement, découverte de la montagne….) ; le lien au territoire peut être encore plus étroit par exemple lorsqu’elle est située dans des zones à revitaliser (urbaines ou rurales) ou dans le cas de territoires ayant des besoins spécifiques en matière d’accueil (en présence de travailleurs saisonniers par exemple) – cf. [04Asso1] et [04Asso3];

• la mixité des politiques sociales comme une façon de mieux prendre en compte la diversité des bénéfices collectifs engendrés par les services d’accueil : nous pensons plus particulièrement aux politiques d’emploi et d’insertion, dans la mesure où, d’une part, ce secteur est créateur d’emplois, sous réserve que les besoins en matière de qualification ne soient pas niés et où, d’autre part, le fait de disposer d'une solution de garde est un des déterminants de retour à l'emploi – cf. [13Asso3] ; mentionnons ensuite les politiques d’aide sociale à l’enfance, plusieurs

175 structures rencontrées ont signalé que le fait de fréquenter une structure d’accueil permettait d’éviter un placement en famille d’accueil, sans oublier celles qui proposent directement des places en alternative au placement ; ou encore aux politiques de santé publique, plusieurs actions pouvant être menées par les crèches en matière d’éducation et de prévention, au niveau de la nutrition, de la santé en général ou du développement psychomoteur de l’enfant – [54Asso3].

Dans le cadre de cette recherche, nous avons ainsi identifié plusieurs structures qui, malgré le cadre institutionnel considéré par la plupart des personnes rencontrées comme de plus en plus contraignant et limitant leur marge de manoeuvre, développent des projets originaux ou innovants. L’analyse des comportements organisationnels sur le terrain a mis ainsi en exergue, d’une façon plutôt paradoxale,