Vers une explication politique de la variation de la mise en œuvre de la participation

Comme nous l’avons souligné précédemment, l’existence ou l'inexistence d’une culture participative dans les pays en développement fait débat. Certains auteurs prétendent même qu’il n’y aurait pas de tradition de participation dans nombre de ces pays : « The notion of public participation in decision making is revolutionary in many developing countries » (Wood 2003, 314). Pourtant, un certain nombre de travaux font valoir des prémisses d’expériences participatives depuis les périodes coloniales. En effet, Fassin (1996) et Assogba (2010) notent l’émergence d’opérations visant à associer, voire à impliquer ou à faire « participer » les populations dans le domaine agricole à travers des campagnes de vulgarisation et des coopératives pendant la période coloniale, notamment en Afrique francophone. Après les indépendances, « le discours participationniste » prend un peu d’ampleur dans certains de ces pays dans le cadre de projets nationalistes basés sur une idéologie populiste (Fassin 1996). C’est le cas, notamment de la Tanzanie et du Mali avec leur programme de « socialisme africain. » Dans ce dernier pays, par exemple, des conseils de village sont alors même mis en place comme structures de participation en 1959 (Sall 1993).

Mieux, à la faveur de l’ouverture démocratique des années 1990, comme on l'a mentionné dans les pages précédentes, la plupart des pays d’Afrique subsaharienne francophones engagent des politiques d’approfondissement de la décentralisation, dont « la participation des habitants, à la prise de décision, au niveau local, est ainsi conçue comme un des enjeux majeurs » (Mback 2003, 376). Comme le souligne Thede (2010, 148), « dans la plupart des pays, le processus est accompagné par la mise en place [de…] dispositifs institutionnels de participation citoyenne. » Dans ce sens, les lois sur les collectivités territoriales adoptées au niveau national viennent renforcer la participation publique par l’imposition d’obligations d’information et de consultation des populations dans le processus de la gestion publique locale (PDM 2003).

Plus particulièrement, au Mali, la participation de la population à la gestion des affaires publiques locales est l’aboutissement d’un vaste ensemble de politiques de décentralisation. En effet, dès son indépendance en 1960, la toute première loi municipale adoptée en 1966 instituait déjà le principe général de la publicité des séances du conseil municipal, de même que l’obligation d’informer les populations des décisions prises36_{. Ces mesures sont consolidées en} 1995 par l’adoption de la Loi 95-034 régissant les collectivités qui impose aux communes

52 d’informer et de consulter les populations sur les affaires publiques locales. Cependant, malgré cette codification juridique de mesures d’information et de consultation des populations, la présence de conseils de villages depuis 1959, et en dépit du développement de la vie associative, le bilan semble toujours décevant (MATCL 2011). Le MATCL (2011, 40) souligne qu’ « en dehors du moment du choix des élus et souvent d’élaboration des PDSEC [Programme de développement économique, social et culturel]37_{, le niveau d’implication des populations ainsi} que des autres acteurs locaux dans la marche courante des collectivités locales reste très limité. » Ces constats sont surprenants, car l’implication des populations à la gestion publique des affaires locales semble avoir toujours été une préoccupation du pays depuis le début des années 1960.

Tout d’abord, au cours de la période d’indépendance (1960), le pouvoir politique issu de la décolonisation cherche à marquer son emprise sur l’espace national à travers des réformes territoriales. En ce sens, la première constitution du pays (1960) prévoyait « en son article 41, sept collectivités territoriales décentralisées (la région, le cercle38_{, l’arrondissement, la tribu}39_{, la} commune, le village et la fraction), qui devaient s'administrer librement par des conseils élus » (Marie et Idelman 2010, 4). Dans la perspective de « renouveler les fondements du pouvoir sur une base égalitaire » (Coulibaly et Lima 2013, 11), des arrondissements ont été mis en place pour remplacer les cantons, créations coloniales, parfois sur la base de lignages pré-coloniaux « dominants » ou parfois arbitrairement (Olivier de Sardan 1998). Les arrondissements sont alors créés en leur lieu et place dans une logique d’intérêt économique au détriment des liens traditionnels et administrés par des administrateurs du régime (Béridogo 2002). Les autorités coutumières, considérées comme des « instances féodales et arriérées sont officiellement exclues du processus de décision » (Marie et Idelman 2010, 3). Cette remise en cause de la chefferie40 _{et des autres pouvoirs traditionnels contribua à développer « le schisme entre légalité} étatique d’un côté et légitimité villageoise de l’autre […] qui entraîne déception et frustration (Marie et Idelman 2010, 3). Parallèlement à cela, les autorités procèdent à l’organisation des

37 _{Le Programme de développement économique, social et culturel (PDSEC) est le document de planification}

quinquennal des investissements dans les collectivités locales.

38 _{Le cercle est l’échelon entre la région et la commune, il équivaut par exemple au département dans le système}

français.

39 _{Tribu et fraction sont les équivalents de commune et village en milieu nomade.}

40 _{En Afrique subsaharienne, les autorités coutumières sont constituées de diverses catégories selon les pays.}

Généralement, on distingue « d’une part, les chefferies politiques (chefs de villages, de cantons…) et, d’autre part, les chefferies terriennes (chefs de terres, chefs de l’eau, maîtres de la brousse…) » (Ouédrago 2006, 15). Outre, ces deux catégories, il y a lieu de noter la présence des chefs rituels ou religieux (Coll 1997). Cependant, en ce qui concerne le cas malien, ces autorités sont écartées de la gestion publique à l’indépendance du pays : « At Independence […] Keita turned against chiefs [...] excluded […] from formal political structures » (Ribot 2001, 75).

53 villages avec la mise en place de « conseils de village » (Sall 1993). Ce dernier est élu par les électeurs de sexe masculin pour un mandat de cinq ans parmi les citoyens de sexe masculin, âgés de 21 ans au moins (Ordonnance 43/DI) (Sall 1993). Il donne son avis toutes les fois qu’il le lui est demandé, et doit être obligatoirement consulté dans divers domaines concernant le village, entre autres « toutes les affaires foncières ou domaniales […,] toute question économique ou sociale […] notamment les modalités d’exploitation du sol » (Sall 1993, 62). Néanmoins, contrairement au principe légal de l’élection, la pratique va consacrer la désignation des conseillers parmi les notables plutôt qu’une élection ouverte, c’est-à-dire une désignation par lignages ou clans et « de père en fils ou de frère à frère » (Djiré, Keïta et Togo 2008, 9). Finalement, l’application de la décentralisation prônée dans la constitution se limite à l’adoption d’un nouveau code municipal (loi 66-9/AN-RM 1966) qui « va unifier le régime juridique des anciennes [communes] en les érigeant toutes en communes de plein exercice »41 _(Béridogo 2002, 2). En outre, ce nouveau code municipal impose aux communes la publicité des réunions du conseil communal et l’obligation d’afficher un compte-rendu des décisions prises au siège de la commune.

Sous la deuxième république (1974-1991), de nouvelles communes sont créées, notamment à la suite de l’érection de Bamako en district divisé en six communes (Ordonnance 77-44) et la création de la commune de Bougouni. Comme structures de participation publique, « les conseils de région, de cercle et d’arrondissement seront fonctionnels à partir de 1986 » (Béridogo 2002, 3). Selon le décret 14/PG-RM de 1982 (Sall 1993), ces différents conseils sont composés de membres élus et de représentants des organismes à caractère économique et social à chaque palier (arrondissement, cercle et région). Cependant, plus qu’une élection, l’accès à ces instances semblait plus lié à la proximité avec le parti unique d’alors, car selon Keïta (2012, 5) « seul le militantisme actif était la clé pour ouvrir les portes des structures politiques et administratives » à cette période. En plus des conseils de villages, de l’obligation de publicité des sessions et de compte-rendu imposée aux communes sous la première république, la deuxième république met en place des conseils locaux aux autres échelons, notamment l’arrondissement, le cercle et la région.

C’est dans ce contexte général que la troisième république (depuis 1992) va consolider le processus d’implication des populations à la gestion publique locale à travers plusieurs lois. En

41 _{Sous la colonisation, il y avait 3 types de communes. La commune mixte du premier degré administrée par}

l’administrateur du cercle (un Français) assisté d’une commission municipale de sept membres, dont cinq Français et deux indigènes sachant parler et écrire le français; la commune de moyen exercice administrée par un maire nommé et une commission municipale élue au suffrage universel et la commune de plein exercice administrée par un maire et un conseil municipal élus (Beridogo 2002).

54 effet, à cette période, la pression de la rébellion autonomiste des régions de la partie Nord du pays, les revendications politiques et les exigences des bailleurs de fonds internationaux ont conduit à l’adoption d’une nouvelle politique de décentralisation (Béridogo 2002, Kassibo 2006, Languille 2010). La Conférence nationale organisée à la suite de la chute du régime militaire recommande alors de lever toutes les entraves à la décentralisation et la nouvelle Constitution adoptée en 1992 consacre en son article 98 le principe de la libre administration des collectivités par des conseils élus. Le code des collectivités adopté (Loi 95-034) impose la participation des citoyens à travers différents mécanismes et sur différents objets42_{. Tout d’abord, il y a un}

mécanisme d’information obligatoire des citoyens portant sur la publicité des séances du conseil

communal, l’obligation de compte-rendu des décisions aux citoyens et le droit d’accès aux documents publics communaux reconnu aux citoyens. Ensuite, nous trouvons un mécanisme de

consultation obligatoire des conseils de village/quartier43 _{relatifs aux objets portant sur le projet} de budget, la voirie, le transport public, la gestion du domaine public, le cadastre, les activités agricoles, la création et l’entretien des puits et points d’eau, l’aménagement territorial, la protection de l’environnement, l’implantation et la gestion des équipements collectifs. De même, la planification du développement communal doit se faire sur la base de consultations par quartier avant une priorisation à l’échelle communale. Finalement, nous rencontrons un

mécanisme de débat public obligatoire qui doit être organisé sur le projet de budget à l’échelle

communale toujours avant sa soumission au conseil communal.

Comme le souligne Kassibo (2002, 7), il y a donc « un arsenal juridique […] qui constitue une véritable avancée théorique dans le domaine de la [participation] démocratique. » Cet arsenal juridique met l’accent sur la participation des habitants. En d’autres termes, ce dernier octroie la possibilité pour chaque individu de participer publiquement à la prise de décision publique. En ce sens, il s’agit d’éviter « le renforcement des libertés et des pouvoirs des organes locaux […] sur les droits du citoyen » (Mback 2003, 376). Ceci ne se réalise toutefois pas sans contradiction. En effet, l’affichage bien souvent écrit des comptes-rendus des séances du conseil communal tend à négliger le fait que le taux d’alphabétisation des adultes au Mali est relativement bas, soit de 24% (A. K. Dicko 2013) à 33,4% en 2008-201244_.

42 _{Ces différents domaines de participation sont détaillés dans le tableau 2.2.} 43 _{Les conseils de quartier sont l’équivalent en milieu urbain des conseils de village.}

44 _{Dans le même sens, le taux net de scolarisation à l’école primaire (2008-2011) est estimé à 67,2%. UNICEF}

(Fonds des Nations Unies pour l’enfance). Mali : statistiques de base. Consulté le 17 avril 2014. http://www.unicef.org/french/infobycountry/mali_statistics.html.

55 De même, cet arsenal juridique est érigé parallèlement au conseil de village/quartier, une structure plus ancienne de représentation de la communauté que de l’individu. En 2006, une nouvelle loi sur les villages/quartiers stipule que : « dans chaque village, fraction ou quartier, est institué un conseil composé de membres désignés en assemblée générale des chefs de famille ou leurs délégués » (MATCL 2009a, 112). Cette fois-ci, le critère de désignation qui consacrait les « électeurs de sexe masculin et âgé d’au moins 21 ans » (Ordonnance 43/DI du 28 mars 1959) est supprimé et remplacé par le statut de « chef de famille » (MATCL 2009a). En ce sens, même si l'on peut supposer que la nouvelle loi supprime la discrimination à l’égard des femmes et des jeunes du moins dans la forme, ces conseils ressemblent à des arènes réservées aux hommes adultes en raison de la coutume, notamment dans les milieux ruraux fondés sur un système lignager et de séniorité (Coll 1997). En ce sens, les autorités coutumières demeurent des acteurs de l’arène locale (Keïta 2005, Djiré 2005). Selon certains auteurs, ces chefferies apparaissent comme des forces régressives (Ouedraogo 2006) au regard de leur absence d’inclusion d’une partie des citoyens, notamment les femmes et les « allochtones » (Bourdarias 2006). Néanmoins, il faut souligner que si les chefferies des cantons sont supprimées de la structure organisationnelle politico-administrative sous la première république, celles des villages/quartiers (chefs et conseillers) vont demeurer comme représentation de la communauté auprès des pouvoirs publics et comme celle de l’administration auprès de la communauté (Ordonnance 43/DI 1959 et loi 06-023 2006). En ce sens, les chefs et conseillers de villages/quartiers jouent un rôle important en leur qualité d’interface officielle entre les pouvoirs publics et les communautés. Toujours très influents dans les communes rurales, ils semblent avoir moins de marge de manœuvre dans les communes urbaines, notamment à Bamako où d’autres acteurs sont présents à savoir les divers groupes d’intérêt ou de corporations professionnelles formelles ou informelles (Fay 1995). Dans les zones urbaines, ce sont les chefs religieux – en particulier musulmans – qui « progressivement [sont] en train de se politiser et réclame[nt] désormais [leur] participation à la gestion des affaires [publiques] » (Keïta 2013, 150). Par exemple, le Haut conseil islamique du Mali (HCIM) qui réunit les différents regroupements du milieu musulman est arrivé à obtenir la révision du nouveau code de la famille et des personnes pourtant préalablement adopté par l’Assemblée nationale, à la suite d’une grande manifestation en 2010 au motif que certaines dispositions entreraient en conflit avec les valeurs religieuses (Holder 2013). Depuis cette victoire symbolique, cette organisation et ses composantes s’imposent comme des interlocuteurs incontournables aux différents échelons du pays eu égard à leur poids démographique (près de 80 à 90% de la population

56 serait de confession musulmane45_{) et ont même tendance à investir la sphère politique (Keïta} 2013).

Par ailleurs, il n’est pas sans intérêt de souligner qu’outre la présence des conseils de village/quartier et le cadre juridique ci-dessus présenté et la montée en puissance du milieu religieux, l’ouverture démocratique des années 1990 est accompagnée par un développement de la vie associative. En ce sens, Roy (2005, 577) souligne que « le nombre […] d’associations a explosé au Mali » en moins de quinze ans. Dans cette optique, certaines associations ou organisations non gouvernementales (ONG) apparaissent de plus en plus comme des acteurs privilégiés de la vie locale au regard de leur légitimité au niveau national. À titre d’exemple, parmi les associations partenaires des communes, nous pouvons citer celles qui interviennent spécifiquement dans les domaines relevant de la compétence des communes, telles l’Association de santé communautaire (ASACO), l’Association des parents d’élèves (APE), la Coordination des associations et ONG féminines (CAFO) et le Conseil national de la jeunesse (CNJ), etc.

Néanmoins, en dépit de ce panorama plus ou moins favorable que nous venons de présenter, l’idéal de participation locale proclamé dans les textes juridiques et réglementaires (Loi 95-034); la mise en œuvre de la participation publique reste très limitée et variée entre les communes. Selon plusieurs travaux, la participation des populations aux processus de décision au niveau local reste très faible (Kassibo 2002, Felber, Müller et Djiré 2007, Rhazaoui 2010, Djiré Keïta et Togo 2008). Dans une étude générale46 sur la mise en œuvre de la politique de décentralisation, le MATCL (2011) révèle que l’implication des populations à la gestion publique des affaires locales est très limitée.

Plus précisément, dans son étude bilan sur la mise en œuvre de la décentralisation, le MATCL dresse trois constats principaux. Premièrement, il note que les populations « sont très peu informées du fonctionnement des collectivités » (MATCL 2011, 40). En dépit du principe général de la publicité des réunions du conseil communal, les habitants n’y participeraient pas. Ces derniers ne fréquenteraient les mairies47 _{que pour des besoins de services. Aussi, les} populations semblent rarement informées des décisions prises lors des sessions. Par ailleurs, la majorité des personnes interviewées dans le cadre du rapport du MATCL méconnaissent les domaines de compétences des communes. Deuxièmement, le MATCL met en évidence le faible

45 _{Le pays ne réalise pas de recensements à caractère ethnique ou religieux.}

46 _{Cette étude est menée à l’échelle nationale, soit 4 régions sur les 8 plus le district de Bamako avec près de 300}

personnes interrogées.

57 degré de consultation des populations par les autorités locales. En effet, les résultats montrent que la population « n’est pas associée à la prise de décision des conseils communaux et qu’elle n’est pas non plus au courant des décisions du conseil » (MATCL 2011, 101). Un troisième élément porte sur une insatisfaction générale des populations vis-à-vis des réalisations de leurs élus par rapport aux investissements dans les domaines de proximité relevant de la compétence des communes, notamment en matière d’assainissement. Sur ce plan, le MATCL (2011, 40) souligne que « la population ne semble pas satisfaite des élus […] comme représentants de leurs intérêts. »

Cependant, cet échec général semble relatif, car la mise en œuvre des obligations de participation semble variable selon les communes. Par exemple, la Direction nationale des collectivités territoriales (DNCT) note le succès de la participation des populations dans l’action publique locale dans les communes de Sanankoroba, Bougoula et Dialakoroba qui constitueraient des expériences pilotes (DNCT 2009). En effet, ces trois communes situées dans la périphérie de la capitale, Bamako, ont bénéficié de l’accompagnement de SUCO (Solidarité Union Coopération, une ONG québécoise) pour étendre une expérience prometteuse entre la commune de Sanakoroba et la municipalité de Sainte-Élisabeth (Québec) dans le cadre de leur jumelage. La vitalité du partenariat entre les élus et les autres acteurs locaux de la ville de Koutiala (située dans la 3e région Sikasso) semble s’inscrire dans la même veine (DDC Mali 2012). En effet, cette ville malienne en coopération décentralisée avec la ville d’Alençon (France) est soutenue par la coopération suisse au Mali (DDC Mali) dans le cadre du programme de développement social et urbain (PDSU). Il ressort de cela, que les comités de développement de quartier/village (CDQ/V) mis en place, « sont devenus les piliers et les éléments de l’ancrage à la base […qui symbolisent aujourd’hui] le passage de la démocratie de représentation à la démocratie de participation » (DDC Mali 2012, 14). Néanmoins, Koutiala n’est pas la seule commune objet du PDSU, mais toutes ne semblent pas avoir eu le même succès (Julien 2008). Cette variation nous permet de croire que les obligations d’information et de consultation édictées par le gouvernement national ne bénéficient pas de la même attention dans les différentes communes. Si une certaine unanimité semble prévaloir quant à la faiblesse générale de la mise en œuvre de la participation publique (Kassibo 2002, Felber, Müller et Djiré 2007, Rhazaoui 2010, Djiré, Keïta et Togo 2008, MATCL 2011), certaines communes semblent plus avancées que d’autres dans l’information et la consultation de leurs populations (DNCT 2009, DDC Mali 2012). Dans ce cadre, il devient intéressant d’étudier les raisons de la variation de la mise en œuvre des obligations de participation publique qui sont les mêmes pour toutes les communes, qui par ailleurs évoluent dans le même cadre organisationnel et institutionnel

58 général. En effet, si la Loi 95-034 impose à toutes les communes maliennes les mêmes obligations d’informer et de consulter leurs habitants, la mise en œuvre de ces différentes obligations semble variée d’une commune à l’autre (MATCL 2011, DNCT 2009, DDC Mali 2012).

En ce sens, l’objectif de ce travail doctoral est donc de mieux comprendre les raisons de la variation de la mise en œuvre entre les communes des obligations de participation publique institutionnalisées par le gouvernement à partir du cas du Mali. Il vise à s’interroger sur les déterminants de la variation de la participation entre les communes bien qu’elles soient soumises au même mandat institutionnel et dotées d’un même cadre organisationnel général. Notre travail s’arrime autour de la question de recherche suivante :

Dans un contexte d’institutionnalisation par le gouvernement national d’obligations de participation publique, dans quelle mesure les facteurs politiques internes (c’est-à-dire ceux propres à la commune) sont-ils susceptibles d’expliquer la variation de la mise en œuvre de ces obligations entre les communes ? Autrement dit, nous cherchons à saisir dans quelle mesure les

facteurs politiques (le profil des dirigeants, la compétition politique, la revendication des parties prenantes48_{) d’une commune sont susceptibles de déterminer davantage son engagement, à} mettre en œuvre ou non les obligations de participation publique que les facteurs liés à son