Echelles multiparamétriques de mesure de la douleur

O reassentamento caracteriza-se como um esforço para reposicionar soluções duradouras, de acordo com a mudança de interesses dos estados. Além disso, o reassentamento ainda é aplicado de acordo com interesses que não são puramente humanitários ou proteção, é como diferentes populações de refugiados recebem soluções diferentes (BESSA, 2009).

O reassentamento é uma ferramenta de mandato do ACNUR _{– Alto comissariado} nas Nações Unidas para refugiados que visa à proteção internacional e a busca de soluções duráveis. Entretanto, sua definição precisa não consta no Estatuto do ACNUR de 195027_{. No Quadro 1 apresentamos oito causas que são consideradas}

para o reassentamento.

Na falta de uma definição clara, a ideia de reassentamento foi manipulada como uma ferramenta importante para que os estados apliquem discricionário políticas, de acordo com os interesses que estão muitas vezes em desacordo com a preocupação com a proteção dos refugiados (BESSA, 2009).

O Thesaurus Internacional de Refugiados Terminologia (ITRT) define um "reassentamento" como a solução duradoura de refugiados em um país diferente do país de refúgio. O marco da proteção dos refugiados, a Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, é omissa sobre uma definição precisa não só de reassentamento, mas o conceito das três soluções duráveis como um todo. O reassentamento é mencionado apenas no artigo 30, reivindicando que os Estados devem facilitar a transferência de ativos de reassentados refugiados (BESSA, 2009).

Historicamente, o reassentamento de refugiados no mundo se consolidou como uma política de proteção embasada no conceito de solidariedade internacional28_.

O seu uso e importância têm evoluído ao longo do tempo. Entre as duas guerras

27 _{Ver em: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0004.pdf?view=1}

28_{A solidariedade internacional é um conceito complicado, sendo especialmente difícil a sua definição, o que o torna quase}

abstrato. Mas onde quer que ela exista, é inconfundível, permeando pensamento e ação, e seus efeitos são evidentes.Genericamente, podemos afirmar que a solidariedade internacional tem como finalidade o auxílio mútuo, a vinculação de diferentes Estados e o enfretamento dos mais variados acontecimentos. Ver: DANDAN (2012). Relatório da ONU sobre direitos humanos e solidariedade internacional. Disponível em: http://www.ong-ngo.org/wp- content/uploads/2012/09/relatorio_sobre_direitos_humanos_e_solidariedade_internacional_-_Virginia_Dandan.pdf capturado em 20/04/2014

mundiais, o reassentamento foi utilizado como parcial ou principal método para um grande número de casos de refugiados, como, por exemplo, na década de 1920, com a Revolução Russa. Na década de 1930 foram reassentados judeus perseguidos pelos nazistas. E a partir da década de 1940, com a eclosão da II Guerra Mundial, havia outros 21 milhões de refugiados espalhados pela Europa que poderiam ser reassentados.

Para Bessa (2009) no início da Guerra Fria (1945-1991), com um caráter eurocêntrico forte, a repatriação não era, obviamente, uma opção. O reassentamento era então a perfeita solução duradoura para os refugiados devido à combinação de interesses estratégicos (recuperação e estabilidade regional na Europa), interesses econômicos (imigrante da força de trabalho), e interesses ideológicos (apoio a deserção de estados comunistas). Além disso, a liderança dos Estados Unidos teve um papel importante neste sistema, uma vez que estava disposto e capaz de suportar a maior parte dos custos relacionados com o acolhimento de refugiados, oferecendo quotas elevadas de reassentamento e promovendo uma posição acolhedora semelhante ade outros governos ocidentais.

Ainda vale citar: o reassentamento dos húngaros em 1950, a expulsão dos asiáticos de Uganda em 1972 e dos latinos americanos do Chile que começou em 1973. É a partir da década de 1970 que o reassentamento tem um papel proeminente na América Latina29_{, cerca de 15.000 refugiados da América do Sul}

foram reassentadas em quarenta e quatro países, a maioria na região oeste da Europa. Entretanto, o caso mais dramático de reassentamento ocorreu como

consequência do conflito indochinês em 1979, onde uma grande quantidade de pessoas em um barco em fuga causou uma crise de proteção na região, assim mais de 700 mil indochineses foram reassentados30. Essa operação acabou por ser a maior e mais cara operação de reassentamento na história. Mas é só a partir do final dos anos 1970 e início dos anos 1980 em diante, que a disposição dos estados do Norte para receber refugiados diminuiu drasticamente devido às transformações econômicas, sociais e políticas no cenário internacional e política interna. A chamada crise do asilo provocou políticas de contenção e uma redefinição dos conceitos de soluções duradouras e do papel do reassentamento. Assim, no final dos anos 1980 o repatriamento voluntário surgiu como a solução natural e mais adequada para a maioria das situações de deslocamento, o reassentamento foi cada vez mais visto como caro em termos de recursos e adaptação cultural. O que em termos técnicos é verdade (BESSA, 2009).

Para Bessa (2009) foi no final dos anos 80 o maior foco da atividade de reassentamento no Oriente Médio. Em 1991 foi a Guerra do Golfo. Em 1992 a crise foi na Bósnia e Herzegovina. Em 1999 a crise do Kosovo31 e, vale dizer, o escândalo de reassentamento no Quênia causado por fraudes e mau uso. De 1997 a 2006, para cada refugiado reassentado, quatorze foram repatriados. Esses casos exemplificam como o reassentamento de refugiados foi um importante instrumento dentro da política da Guerra Fria. No caso de Uganda, países de reassentamento estavam ansiosos para oferecer apoio às populações perseguidas como parte de seu esforço para conter a expansão comunista na África. No caso da América Latina, o reassentamento foi oferecido como uma

30 _{A situação mudou em 1986 no que diz respeito aos direitos humanos, entretanto os números de barcos de fuga só}

aumentavam o que deixava claro que o êxodo a partir desta data era motivado por razões econômicas.

possibilidade muito mais limitada, uma vez que a maioria dos refugiados estava fugindo dos regimes ocidentais aliadas. Por fim, o acolhimento de refugiados da Indochina através da reinstalação foi percebido como uma parte inexorável da política da Guerra Fria na região e a resposta reassentamento foi a mais ampla possível. No entanto, é importante notar que, apesar de sua manipulação política, conferindo diferentes níveis de utilização em situação diferente (ou mesmo dentro da mesma situação), o reassentamento neste período foi o preferido e, em alguns casos, a única solução duradoura considerada pelas grandes potências.

Para tanto, visando clarificar as inúmeras controvérsias e usos quanto do termo, optou-se por assumir como definição a seguinte noção:

Reassentamento envolve a seleção e transferência de refugiados de um Estado no qual eles têm procurado proteção para um terceiro Estado que concordou em recebê-los – como refugiados – com o status de residência permanente. O status concedido garante a proteção contra a devolução e ao refugiado e a sua família é assegurado o acesso a direitos similares aos dos nacionais. Além disso, existe, também, a possibilidade de um reassentado se transformar em um cidadão naturalizado (UNHCR, 2014. Tradução nossa)

Dessa forma, sendo o reassentamento uma das soluções duráveis ao refúgio, ela é empregada a partir do momento em que no país onde foi concedido o primeiro refúgio não possui as condições necessárias para a proteção e/ou integração dos refugiados. Estas circunstâncias conformam uma situação imperativa que impulsiona a necessidade de se encontrar outro país de acolhida para os refugiados. Quando estes estiverem em um terceiro país ou segundo país estrangeiro com vistas à proteção internacional, não sendo nem o seu país natal e tampouco o primeiro país estrangeiro que lhes concedeu [sic] refúgio, serão considerados refugiados reassentados (LEÃO, 2011).

No Quadro 1 podemos observar melhor as oito causas consideradas determinantes para o reassentamento.

Quadro 1: Oito causas determinantes do reassentamento - Continua

Tipo Síntese

1. Necessidade de

proteção legal ou física

Ocorre quando o estado nega a proteção legal, ou que esteja em risco de devolução ao país onde foi perseguida, o que faz com que o ACNUR reconheça esta pessoa como refugiadas “sob mandato”, ou seja, independente do país onde esta se encontra, neste caso cabe ao ACNUR encontrar um novo lar para esta pessoa. Isto ocorre, por exemplo, quando o país não é parte da Convenção de 1951 ou do Protocolo de 1967 e não recebem refugiados. A necessidade de proteção física ocorre quando os refugiados continuam sendo perseguidos no país de asilo, se encontram em perigo de sofrer detenção arbitrária ou ameaçadas e o Estado receptor por alguma razão não pode ou não possui mecanismos para protegê-la.

2. Necessidades

de saúde

Muitas vezes o refugiado se encontra doente e em seu país de acolhida não dispõe da possibilidade de tratamento médico adequado, ou a pessoa devido aos seus problemas de saúde se encontra em situação de dependência de um sistema de proteção social ou da presença de familiares.

3. Sobreviventes da violência ou tortura

Os sobreviventes de tortura ou violência sistemática ou sexual podem apresentar sequelas graves físicas ou psicológicas e podem requerer tratamento adequado levando estas pessoas a serem reassentadas nos países onde encontram a disponibilidade de tratamento adequado.

4. Mulheres em

situação de risco

Muitas mulheres ao cruzar as fronteiras em busca de proteção podem ser vitimas de discriminação ou abuso, enfrentando situações de assédio por serem mulheres estrangeiras em situação de vulnerabilidade. Igualmente, podem cair vítimas de diversas formas de exploração, em especial sexual ou para prostituição, o que, inclusive, pode significar outra forma de perseguição pelo fato de ser mulher. Por vezes, as mulheres tem que fugir sozinhas com seus filhos pequenos, o que implica em uma carga emocional e econômica que agrava sua situação de trauma e vulnerabilidade. Muitas delas também podem cair vítimas de perseguição devido às atividades políticas de membros de sua família, o que resulta em uma desvalorização de seu fundado temor de perseguição. Por fim, as mulheres vítimas de tortura ou abuso sexual podem não ter facilidade de expressar suas experiências com entrevistadores com pouca sensibilidade de gênero o que pode provocar indeferimentos injustos de seus pedidos de refugio e portando, resultar em que fiquem legalmente desprotegidas e necessitem de reassentamento.

5. Reunificação familiar

A unidade da família é um princípio de proteção internacional da pessoa e consta da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. Muito frequentemente, as perseguições e violências que provocam o refúgio dispersam ou dizimam parcialmente as famílias. Promover sua reunificação possui um profundo conteúdo humanitário além de servir como base de proteção natural e mútuo apoio entre os membros do grupo familiar, considerando não apenas a dependência estritamente econômica, mas considerando um universo mais amplo da interdependência emocional e afetiva dos grupos familiares que é fundamental para seu bem-estar.

Quadro 1: Oito causas determinantes do reassentamento

Tipo Síntese

6. Crianças e adolescentes

Segundo a Convenção sobre os direitos das crianças, “as crianças e adolescentes merecem especial atenção e assistência”, devido a dependência econômica e emocional e suas necessidades especiais de desenvolvimento e ainda, devido a seu estatuto legal e social limitado pela menoridade. O reassentamento de menores, sobretudo se desacompanhados, deve ser levado a cabo com extremo cuidado, um menor não acompanhado não é um órfão, no entanto o ACNUR promove o reassentamento no contexto da unidade das famílias. O ACNUR se opõe ao reassentamento com fins de adoção se existe alguma esperança razoável de que algum dos pais ou parentes diretos estejam vivos. O reassentamento de menores deve sempre estar permeado pelo principio básico do melhor interesse do menor. Podem ocorrer casos de menores mutilados, vitimas de trauma ou estar sob ameaça física ou de recrutamento forçado, neste caso, o reassentamento de toda a família é aconselhado.

7. Refugiados

idosos*

Os refugiados idosos podem ser particularmente vulneráveis quando confrontados com as causas e efeitos de se tornar um refugiado. A separação da família ou o trauma de perder parentes durante a perseguição ou fuga pode ter profundas consequências sociais e emocionais. A capacidade de integração em ambiente diverso cultural e socialmente para os idosos pode ser um processo muito mais difícil e penoso, além do sofrimento pelo desarraigo ser mais profundo. Da mesma forma, a possibilidade de reingressar no mercado de trabalho ou de prover a própria subsistência pode ser limitada. Não pode haver critérios uniformes para definir um refugiado idoso já que os grupos humanos têm expectativas de vida diferentes. O reassentamento de refugiados idosos deve sempre ser permitido e promovido independente de limites de idade, no contexto da reunificação familiar.

8. Refugiados

sem perspectivas de integração local

No contexto geral da busca de soluções duradouras, o reassentamento deve ser promovido se um refugiado evidentemente não possui perspectivas de repatriação voluntária num período futuro razoável e tampouco pode ou tem a possibilidade de permanecer no primeiro país de asilo de forma adequada ao seu perfil cultural, educacional, religioso e social. O ACNUR promove a integração local em condições de dignidade para todos os refugiados. Em determinados contextos os refugiados num determinado país de asilo podem ser vitimas de discriminação sistemática ainda que estejam seguros ou sejam obrigados a viver em condições pouco dignas. Diferentemente do reassentamento de urgência por necessidade de proteção, o reassentamento por falta de integração local deve ser promovido quando determinadas circunstâncias ocorrem, sobretudo a existência de um país disposto a recebê-los. Este tipo pode se aplicar quando o país de primeiro asilo não oferece um asilo de qualidade, ocorrem restrições à possibilidade de integração local ou quando se reassentam famílias a um ambiente culturalmente mais favorável à integração local.

Fonte: CARNEIRO (2005) e UNHCR (2011). Adaptado. *Os refugiados idosos não constam no Manual do ACNUR.

Em outras palavras, o reassentamento provê proteção associada a diversos motivos socioeconômicos cujo objetivo final é a integração. Assim, os programas de reassentamento são implementados com base em operações que incluem

missões de seleção para entrevistar e avaliar refugiados com potencial para serem integrados social, econômica e culturalmente no país, assim como a escolha de cidades que possuem características culturais e capacidade socioeconômica para propiciar e facilitar esse processo de integração local. Como o reassentamento é concretizado através de uma operação programada, que conta com o apoio da organização internacional, há mais tempo viável para que a recepção dos reassentados seja planejada. Com isso, viabiliza, ao menos em tese, o emprego de instrumentos mais adequados para estimular a integração local dos refugiados no país de reassentamento (MOREIRA, 2012).

Aliás, o diferencial do reassentamento reside justamente no caráter da ação planejada antecipadamente. No entanto, o reassentamento é um processo muito seletivo que, de acordo com o ACNUR tem de continuar centrada nos refugiados que estão em risco (UNCHR, 2006). Por processo muito seletivo entende-se que, um número reduzido de refugiados é beneficiado pelo programa de reassentamento.

Entretanto, o reassentamento em alguns países virou problema. Entre 1998 e 2001 Benin e Burkina Faso receberam 226 refugiados reassentados, principalmente de outros países africanos. No entanto, uma avaliação de 2003 encontrou "resultados decepcionantes" e o programa em ambos os países foi interrompido (BESSA, 2009,p.9).

Em escala mundial, segundo a nacionalidade, os principais beneficiários de programas de reassentamento são os refugiados de Myanmar, Burundi, Somália, Iraque, República Democrática do Congo, Butão, Tailândia, Nepal, Síria, Jordânia, Malásia e Afeganistão (ACNUR, 2013).

Dos 10,5 milhões de refugiados sob os cuidados do ACNUR em todo o mundo, apenas 1% são indicados para o reassentamento (ACNUR, 2014). E também apenas um pequeno número de países participa dos programas de reassentamento do ACNUR. Os Estados Unidos são o principal país em todo o mundo, enquanto que Austrália, Canadá e os Países Nórdicos também aceitam um considerável número de reassentados todos os anos. Nos últimos anos houve um aumento do número de países da Europa e da América Latina envolvidos neste processo, o que inclui Brasil, Argentina, Chile, Paraguai e Uruguai. O país de reassentamento proporciona aos refugiados proteção jurídica e física, incluindo acesso a direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais sob as mesmas bases dos seus cidadãos nacionais. Estes países também devem permitir que os refugiados se tornem cidadãos naturalizados (ACNUR, 2013).

Como se pode observar o contexto internacional têm poucos programas de reassentamento, sobretudo nos países mais desenvolvidos. Ampliar e diversificar as oportunidades de reassentamento foi uma estratégia crucial da década de 1990. Betts (2008) destaca o esforço do ACNUR para redefinir o reassentamento como uma ferramenta de proteção e instrumento de cooperação internacional.

Diante disso, como relatam Jubilut e Carneiro (2011), os países tradicionais de reassentamento solicitaram ao ACNUR que aumentasse e diversificasse as oportunidades, a fim de reduzir os encargos postos, bem como suprir a demanda nesse sentido. Assim, em 1997, estabeleceu-se um fundo para estimular atividades de reassentamento, com o objetivo primordial de financiar projetos- piloto em países não tradicionais de reassentamento. Iniciaram-se, então, negociações com diversos países capazes de participar, a partir de alguns

critérios: não ser país de origem de refugiados, ter adotado e implementado instrumentos internacionais de proteção aos refugiados, ter a presença do ACNUR no país e oferecer prospectos de integração local aos reassentados (JUBILUT; CARNEIRO, 2011; MOREIRA, 2012).

Assim, é o ACNUR que entra com o aporte de recursos e experiência operacional, fazendo o acompanhamento do processo de integração dos refugiados reassentados.

Para Bessa (2009), o reassentamento continua a ser uma parte importante e integrante do regime de proteção dos refugiados e o papel catalisador do ACNUR deve ser reconhecido. Entretanto, o reassentamento foi de fato numericamente reduzido. Em 1979, o reassentamento foi à solução para um em cada vinte refugiados, mas até 1996, a proporção era de um em cada quatrocentos. Esta tendência ainda pode ser observada como o número total de refugiados reassentados em 2006 que foi 11 por cento menor do que no ano anterior (BESSA, 2009). De fato, o reassentamento tornou-se um meio dos países defenderem seus compromissos internacionais para a proteção dos refugiados, mantendo seu controle sobre os refugiados que serão admitidos, quantos e quando (BESSA, 2009). Os interesses políticos continuam a desempenhar um papel crucial para determinar se o reassentamento será aplicado, seja em quais populações, seja em que medida. Nesse sentido, pouco mudou desde o período da Guerra Fria.

Bessa (2009) cita, por exemplo, a principal categoria de refugiados admitidos para reassentamento nos EUA é composta por aqueles abrangendo certos grupos e/ou o país de primeiro asilo étnico. Embora em consulta com outros atores, o

Departamento de Estado é responsável por decidir quais grupos estão incluídos na quota de reassentamento anual, o que demonstra o caráter altamente político dessas decisões. Desde o final da década de 1970, mais de 250 mil refugiados foram admitidos na Europa Ocidental através das operações de reassentamento liderado pelo ACNUR e só os EUA têm reassentados mais de dois milhões de refugiados, mais do que todos os outros países de reassentamento juntos. Programas de reassentamento ainda são discricionárias e respondem a um conjunto de preocupações e interesses que vão muito para além do seu uso restrito como uma ferramenta de proteção. Apesar do discurso não-político, o reassentamento é profundamente enredado em políticas de contenção.

1.3.2 Contexto Regional: Mecanismos Institucionais para o