Faire la distinction entre la puissance publique et l’organisation gestionnaire

Suite aux différentes interrogations et dérives constatées dans certaines collectivités qui faisaient appel à des entreprises privées pour fournir des services sans contrôle minimum, le modèle triangulaire suivant est de plus en plus souvent adapté par les collectivités :

Figure 34 : Distinction de l’autorité organisatrice et de l’opérateur

Le conseil économique et social a d’ailleurs rédigé un rapport à ce sujet dans lequel on peut lire :

« Il apparaît essentiel au-delà de la capacité de maîtrise d’œuvre ou d’exploitation de renforcer en priorité la compétence des services des collectivités locales en matière d’éclairage des décisions de l’autorité organisatrice, de maîtrise d’ouvrage et de contrôle interne ou externe » (Rapport conseil économique et social Martinand,

2001).

« Il est vain de poser dans l’absolu et de manière forcément idéologique la question du meilleur mode de gestions des services publiques locaux ». (Rapport conseil économique et social Martinand, 2001).

Il met notamment l’accent sur la déconnexion devant exister entre ce qui est appelée l’autorité organisatrice et l’opérateur qu’il soit public ou privé. Ainsi par exemple pour l’eau, à NM, le service en régie est indépendant de la direction du cycle de l’eau qui correspond à l’autorité organisatrice. Ce modèle doit permettre de contrebalancer les défauts relatifs aux différents modes de gestion :

- manque de compétitivité de l’opérateur public, perte d’innovation

- manque de contrôle de la rente concédée à l’opérateur privé (équilibre à trouver entre l’investissement de l’opérateur dans le service et la rémunération de l’actionnariat privé)

Bien que la législation demande à ce que l’opérateur soit décorrélé en terme de budget de la l’autorité organisatrice, ce n’est, en pratique, pas toujours le cas. Cela pose parfois des problèmes d’efficacité pour l’opérateur public liés à la lourdeur de la structure de l’autorité organisatrice.

L’autorité organisatrice comprend ici l’organe assurant la gestion du service en réseau ainsi que l’organe représentant la puissance publique, le pouvoir de police du Maire etc… Cela ne pose pas véritablement question lorsque l’ensemble du service est fourni par un système en réseau sous domaine public. Par contre, dans certaines conditions (réseau sous domaine privé par exemple), on constate qu’il existe un flou dans la définition des rôles et des responsabilités des différents organes. C’est par exemple le cas des poteaux incendie sous le domaine privé : leur contrôle relève-t-il de la responsabilité du Maire (puissance publique) ou des propriétaires de la rue ? Doit-il être effectué par les propriétaires ou par l’organisation en charge de la gestion des poteaux incendie sur domaine public ? Le développement des techniques décentralisées vient renforcer ce malaise. Comme plusieurs systèmes techniques et organisations apparaissent pour produire et fournir un service, il faut réfléchir en quoi la gouvernance de la ville ne se limite plus à gérer les systèmes en réseau. Cela peut être abordé en essayant tout d’abord de distinguer ce qui relève de la puissance publique (sanction, obligations, choix d’une structure publique) de ce qui relève de l’entité publique éventuellement constituée pour organiser, gérer un système technique donné.

En complément de la distinction entre opérateurs et autorité organisatrice qui est en cours de construction, on propose donc de séparer l’autorité organisatrice en deux organes distincts : la puissance publique et l’entité organisatrice du service.

L’entité organisatrice peut être vue comme la maîtrise d’ouvrage. Vis-à-vis de la puissance publique, une entité organisatrice publique d’un système en réseau est alors au même niveau qu’une association syndicale privée. Le conseil municipal ou communautaire est alors l’équivalent de l’Assemblée générale. La compétence de l’entité organisatrice est sur l’outil technique tandis que la puissance publique a, quant à elle, des compétences plus générales telle que la « salubrité ».

Dans le cas où le service est rendu par une structure en réseau géré par une entité organisatrice publique, les élus peuvent alors avoir une double casquette :

- ils doivent garantir les compétences de la puissance publique, et peuvent, s’il y a lieu, user de leur pouvoir de police pour assurer cette fonction

- ils représentent l’ensemble des usagers desservis par le système technique et prennent les décisions concernant sa gestion : choix du mode de gestion (DSP, marché, choix de l’entreprise), du mode de financement…

L’entité organisatrice est liée à l’opérateur par un contrat et doit vérifier que les termes du contrat sont bien respectés. La puissance publique doit avoir une vision plus générale renvoyant à ces compétences globales qui ne se limitent pas à une technique.

Figure 35 : Schéma différenciant l’autorité organisatrice en deux niveaux : la puissance publique et l’entité organisatrice

Les flèches indiquent qu’il peut y avoir une relation entre les différentes entités (contrôle, paye, donne instruction, retourne information..). Ainsi, l’entité organisatrice doit rendre des comptes à la puissance publique.

La puissance publique fait intervenir plusieurs acteurs à plusieurs niveaux : communes, Etat..

L’entité organisatrice peut être constituée de certains services de l’intercommunalité ou une AFUL, une ASL, une ASA, une SEM, une SPL, un GIP, une combinaison de ces différentes structures.… L’entité organisatrice peut donc être publique ou privée. De même, l’opérateur peut être public (régie ou EPIC, SEM..) ou privé.

Suivant les situations, l’interlocuteur privilégié de l’autorité publique est soit l’opérateur, soit l’usager, soit l’entité organisatrice ou plusieurs d’entre eux.

Plusieurs niveaux au sein de la puissance publique

Figure 37 : Cartographie des acteurs identifiés dans la réglementation de la récupération de l’eau de pluie, transposable à l’ensemble des systèmes alternatifs au réseau d’eau. Mise en avant des différents niveaux pouvant intervenir en tant que puissance publique.