Dispositif expérimental

O texto constitucional, na perspectiva de Mares (2002), cria direitos, mas não os regula. Os próprios dispositivos da Constituição Federal exigem a elaboração e revisão de leis que regulem os direitos e interesses dos índios (LUZ, 1995). Diante disso, uma série de leis, decretos, portarias foi criada para regulamentar o que foi previsto na Carta Magna, a fim de garantir a extensão e efetivação desses direitos a todos os seus cidadãos. O que é significativo nesses dispositivos novos é a quebra da hegemonia da FUNAI sobre os povos indígenas, consequência das reformas do Estado brasileiro na década de 1990, como visto anteriormente.

Com o contexto de reformas, o Estado assume um papel novo dividindo com uma multiplicidade de atores o protagonismo das ações. Nessa perspectiva, os anos 1990 trouxeram, de fato, mudanças significativas nas relações interétnicas. Com os Decretos Presidenciais de n. 23 a 26 de 4 de fevereiro de 1991, houve a introdução de uma diversidade de atores institucionais no contexto da elaboração e execução de políticas públicas indigenistas. Até então, a FUNAI detinha o monopólio da interlocução com os povos indígenas. A ela cabia o papel de formular, planejar e executar as políticas e ações indigenistas. Para isso, fazia uso de uma rede interna de serviços, os quais estavam distribuídos pelas administrações regionais em todo o território brasileiro, que articulavam os serviços de educação, saúde, atividades produtivas, demarcação e proteção das Terras Indígenas.

As mudanças na gestão e execução de políticas ofertadas aos povos indígenas trouxeram um elemento novo para a relação entre Estado e povos indígenas, a saber, a possibilidade de os indígenas dialogarem, além da FUNAI, com outros atores institucionais. Ademais, com a promulgação da atual Constituição, os povos indígenas também tornaram-se protagonistas, com direito a dialogarem com o Estado e a sociedade em favor de seus interesses e desenvolvimento próprio. Soma-se a isso a introdução de mecanismos novos de

participação, como as comissões e os conselhos consultivos e deliberativos sobre políticas setoriais, conforme já referido.

Essas mudanças colaboraram para a flexibilização dos mecanismos de tutela governamental, bem como, ajudaram na efetivação dos direitos assegurados pela carta magna de 1988. Sendo assim, conforme enfatiza Verdum (2006), no lugar de um órgão centralizador único das ações indigenistas, têm-se a partir de 1990, pelo menos 15 ministérios (e órgãos vinculados) envolvidos com a questão indígena. Contudo, tais ministérios, inicialmente, trabalharam de forma isolada, sem uma “ligadura formal”, o que só aconteceu a partir de 1999 com a implantação de uma metodologia de planejamento plurianual, então conhecido como Plano Plurianual.

Pode-se afirmar, que, no período de 1991 e 1994, quase nada aconteceu de significativo em termos de planejamento, dotação orçamentária ou mesmo de ações novas destinadas aos povos indígenas. A questão indígena sempre foi um problema para os governantes e, mesmo, para a sociedade civil que a desconhecia (e ainda desconhece) e não aceitava os povos indígenas enquanto diferentes e possuidores de direitos similares aos dos demais cidadãos. Tudo era muito novo na época, em especial para os técnicos dos vários ministérios para onde a gestão e as ações destinadas aos povos indígenas foram remanejadas.

Dentre os ministérios que desenvolveram e desenvolvem ações indígenas ou alocam recursos para isso, conforme enumera Verdum (2006), tem-se: Ministério da Justiça (MJ), MS, MEC, MMA, Ministério da Integração (MIN), MDA, Ministério da Agricultura e Abastecimento (MAA), Ministério dos Esportes (ME), Ministério da Cultura (MINC), Ministério da Previdência Social (MPS), Ministério de Desenvolvimento social e Combate a Fome (MDS), Ministério das Cidades (MCidades), Ministério da Defesa (MD), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT), Ministério das Relações Exteriores (MRE) e Ministério de Minas e Energia (MME). Além destes ministérios outros órgãos, em nível federal, também incluíram os indígenas em suas ações, a saber: Secretarias Especiais da Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), dos Direitos Humanos (SEJUDH), de Agricultura e Pesca (SEAP) e de Políticas para as Mulheres (SEPM).

Como se pode observar, a partir da década de 1990, não há que se falar de indigenismo, no singular, mas de indigenismos, posto que se estabeleceu um emaranhado de instituições fazendo espelho com os povos indígenas e deliberando sobre políticas e ações indigenistas. Contudo, o que poderia ter seguido para um processo de democratização, no tocante à questão indígena, caminhou para um processo, conforme caracterizou Verdum (2006), de fragmentação e falta de coordenação das ações. Outro problema, ainda na

perspectiva do mesmo autor, foram os conflitos intersetoriais que estouraram dentro do governo, com visíveis impactos negativos sobre os direitos indígenas. Soma-se a esse cenário a divulgação da ideologia da participação com baixa efetividade na prática.

As mudanças morfológicas e gerenciais, no dizer de Verdum (2006), não foram capazes de superar a baixa articulação e integração das políticas setoriais do governo brasileiro para os povos indígenas. Essas também não conseguiram conter as resistências e conflitos ocorridos no interior do aparelho do Estado nos últimos 18 anos. Ao longo dos anos de 1990, assistiu-se a disputa entre a FUNAI e a FUNASA em torno da gestão dos recursos financeiros voltados para a saúde indígena.

A examinar-se mais detalhadamente a distribuição orçamentária entre os vários ministérios para desenvolvimento das ações pró-indígenas, observa-se que houve uma disparidade no montante alocado no MS em comparação aos demais ministérios. Sabe-se que houve maior concentração de recursos do orçamento da União destinados à saúde indígena em detrimento das demais áreas, como autossustentação, educação, demarcação e proteção das Terras Indígenas. Sobre isso, Barroso-Hoffmann et al. (2004) mostram que a quebra do monopólio da FUNAI sobre os recursos indígenas deu-se basicamente em favor do MS e que, em termos quantitativos, a descentralização de recursos para outros ministérios foi praticamente inexpressiva.

A partir dos anos de 1990, conforme enfatiza Gramkow (2007), o Brasil teve que se reestruturar para lidar com a questão indígena. As áreas de atenção à saúde e da educação escolar indígena são os exemplos mais bem acabados dessa mudança. Sobre a saúde indígena, contudo, sabe-se que somente em 1999 é que se tem uma política mais clara e definida sobre esse serviço, com a criação, no âmbito do Sistema único de Saúde (SUS), de um Subsistema de atenção à Saúde Indígena, por meio da Lei n. 9.836, de 23 de setembro de 1999.

Essa Lei Acrescentou dispositivos à Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, a qual dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, em todo o território nacional. Institui-se assim, o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena. Complementarmente, essa proposta foi amparada pelo Decreto n.º 3.156, de 27 de agosto de 1999, que dispõe sobre as condições de assistência à saúde dos povos indígenas; e pela Medida Provisória n.º 1.911-8, que trata da organização da Presidência da República e dos Ministérios, na qual está incluída a transferência de recursos humanos e outros bens destinados às atividades de assistência à saúde da FUNAI para a FUNASA.

Ainda no ano de 1986, e depois no ano de 1993, foram realizadas a I Conferência Nacional de Proteção à Saúde do Índio e a II Conferência Nacional de Saúde para os Povos Indígenas. Essas Conferências foram indicadas para realização pela VIII e IX Conferências Nacionais de Saúde, respectivamente. Essas duas Conferências de Saúde indígena propuseram a estruturação de um modelo de atenção diferenciada, baseado na estratégia de DSEI, como forma de garantir aos povos indígenas o direito ao acesso universal e integral à saúde. Isso atendeu as necessidades percebidas pelas comunidades, envolvendo a população indígena em todas as etapas do processo de planejamento, execução e avaliação das ações (BRASIL, 2002; PIRES, 2000).

Assim, o Sistema de saúde indígena foi estruturado em DSEI, distribuídos pelo território brasileiro e subordinado às extensões regionais da FUNASA. Essa mudança, ainda que resultado das reivindicações do movimento indígena, não se fez acompanhar de um processo efetivamente autônomo e democrático, como se propôs inicialmente. A FUNASA passou a ocupar espaços na mídia em decorrência das críticas e escândalos envolvendo a atenção à saúde indígena. A participação indígena nos conselhos de saúde, como forma de controle social, ainda é bastante frágil, considerando a complexidade que envolve a formulação, gestão e execução desses serviços.

No campo da educação escolar indígena, as ações foram descentralizadas pelo Decreto n. 26/1991. Mas, a transferência de responsabilidade da FUNAI para o MEC ocorreu sem a criação de mecanismos que garantissem uniformidade das ações e especificidade das Escolas Indígenas. Nesse contexto, o Governo Federal aprovou a Portaria Interministerial no 559, de 18 de abril de 1991, criando a Coordenação Geral de Apoio às Escolas Indígenas, um comitê assessor dessa instância e deu orientações para criação dos Núcleos de Educação Escolar Indígena (NEEI) nas Secretarias Estaduais de Educação. Posteriormente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) aprovou dois capítulos (78 e 79), que tratam especificamente das competências do Governo Federal com a educação escolar indígena (GONÇALVES, 2004).

Contudo, a estadualização ou mesmo a municipalização da educação escolar indígena não representou um processo de formação de parceiras entre o setor governamental e as organizações da sociedade civil, nem garantiu a participação e o controle social por parte dos indígenas. A proposta de criação de NEEI − que deveria ter participação indígena − na prática, ficou aquém do proposto. O estado do Pará, por exemplo, nem sequer chegou a ter um Núcleo dessa magnitude.

Sabe-se que, mesmo com o processo de transferência de responsabilidade, a FUNAI continuou a ofertar serviços relativos à educação. Hoje, por exemplo, ela é responsável, também, pela formação de professores indígenas, apoio a estudantes indígenas fora das aldeias e edição e publicação de material didático e pedagógico para atender as escolas indígenas. Cabe à FUNAI atuar, em parceria, nas políticas definidas pelo MEC e nas ações executadas pelas secretarias estaduais e municipais de educação, contribuindo para garantir a oferta da educação escolar de qualidade junto aos povos indígenas.

Sendo assim, a distribuição de recursos voltados à educação escolar indígena entre a FUNAI e o MEC não alterou significativamente o quadro de monopólio da FUNAI. Em relação ao setor fundiário, também não houve uma ruptura do controle do órgão indigenista. As atividades de identificação, demarcação e regularização de Terras Indígenas foram empreendidas pelo PPTAL em parceria com a Deutsche Geselischaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) e pela própria Fundação. No caso das atividades de autossustentação, estas também ficaram, em sua maior parte, sob controle da FUNAI. As exceções são para as atividades desenvolvidas com recursos do Projeto Demonstrativo Ambiental (PDA) – iniciado em 1995 – e PDPI – iniciado em 2001 – (BARROSO-HOFFMANN et al., 2004).

Nesse contexto, com exceção dos serviços de atenção à saúde e de educação, que tiveram políticas bem mais definidas e também maiores recursos (como é o caso da saúde), não houve e não há, conforme chama a atenção Gramkow (2007), uma institucionalidade clara e definida para articular os programas e recursos financeiros destinados a atender os povos indígenas. A FUNAI continua a planejar e executar ações de assistência aos povos indígenas. O que é significativo, nesse contexto, é o fato de não haver uma articulação efetiva entre as várias ações, como era de se esperar, considerando que o público é o mesmo, sem desmerecer suas especificidades.

As tentativas de articulação das políticas setoriais indigenistas não são algo novo, assim como a proposta de efetivação de uma política indigenista intersetorial. Os Decretos no 1.141, de 5 de maio de 1994, e no 3.799, de 19 de abril de 2001, representam os esforços do Governo Federal em promover a integração do planejamento e construção de políticas públicas para os povos indígenas. Ambos os Decretos preveem a criação de comissões intersetoriais formadas por vários órgãos, dentre eles os ministérios, FUNAI, FUNASA. Essas comissões contaram com instituições altamente especializadas na questão indígena, mas não promoveram a participação dos indígenas nos processos decisórios.

Como se pode constatar, apesar da introdução de outros atores institucionais na política indigenista, a FUNAI esforça-se por manter seu protagonismo no trato da questão

indígena. Ainda que o Estado tenha operado um processo de descentralização, acompanhando as mudanças globais na economia e política mundiais, instituições e práticas antigas permanecem. Uma delas, a de manter o caráter assistencialista das políticas indigenistas pelo Governo brasileiro. Isso tem se revelando conveniente, quando se tem interesse sob as Terras Indígenas e seus recursos. Portanto, a manutenção de uma “tutela disfarçada”, por meio de uma “participação induzida ou conduzida”, tem servido aos verdadeiros objetivos do capital regional, nacional e internacional.