ANALYSE DU DIAGRAMME DE PRODUCTION ET IDENTIFICATION DES

O PPA “Brasil em Ação” foi proposto, de acordo com Oliveira (2008), em um contexto de controle inflacionário e crescente preocupação com o equilíbrio fiscal do Estado. No ano de 1994, o Plano Real foi instituído em resposta à alta inflação que o Brasil atravessava. Até esse ano, era muito difícil pensar em planejamento orçamentário em moeda brasileira diante da grande variação dos valores. Contudo, a partir desse período, a agenda do equilíbrio e estabilização fiscal do Estado consolidou-se na agenda do planejamento e gestão pública.

Nesse contexto, o “Brasil em ação” elegeu como principal desafio, para a meta maior da gestão, o desenvolvimento econômico comandado pelo Estado. Para isso, fez-se necessário

focar no controle da inflação. Sendo assim, Oliveira (2008, p. 2) destaca que “as estratégias para a ação do Estado no período de 1996 a 1999 foram: 1) Construção de um Estado Moderno e Eficiente, 2) Redução dos Desequilíbrios Espaciais e Sociais e 3) Inserção Competitiva e Modernização Produtiva”.

Sabe-se que esse segundo PPA foi elaborado por acadêmicos de renome e políticos experientes. Trabalhou-se com uma equipe governamental bem mais capacitada. Como forma de avanço em relação ao primeiro, segundo Silva (2007), imprimiu-se na sistemática do trabalho do governo um modelo de gerenciamento de natureza mais empresarial. Houve a seleção de projetos considerados prioritários, com a nomeação de um gerente por projeto. Ressalta-se ainda a busca pelo resultado mediante acompanhamento detalhado, por meio de um sistema de informações gerenciais para facilitar a tomada de decisão.

Contudo, Silva (2007) demonstra que, no governo de Fernando Henrique Cardoso, não se atribuiu ao planejamento público a devida importância, na medida em que não foi usado como instrumento imprescindível no processo de governar, ainda que tivesse a preocupação em garantir, por meio do planejamento, que a execução orçamentária não viesse a comprometer as metas fiscais necessárias à consolidação do Real. O problema desse PPA deveu-se, também, ao fato de ter sido concebido por técnicos sem o envolvimento adequado dos dirigentes políticos.

Nesse PPA, a questão indígena apareceu de forma diluída nas ações propostas. Há de se notar também que neste período aconteceram inúmeras mudanças no tocante à gestão das políticas públicas indigenistas, conforme referido anteriormente. Sabe-se que as ações voltadas para os indígenas não tiveram recursos próprios e esses foram alvo das mesmas ações voltadas para o restante dos brasileiros e, portanto, não foram atendidos em suas especificidades.

Assim, mais uma vez, conforme destaca Garcia (2000), o PPA constituiu mais um documento formal, um simples cumprimento de determinações constitucionais e sem o engajamento dos altos dirigentes. Em vez de ser um guia para ação, foi tão somente um Orçamento Plurianual de Investimento (OPI). Esse foi acompanhado de um texto bem elaborado, abordando uma realidade mais complexa, porém sem articular os projetos e as ações. Isso fez com que o planejado não acontecesse plenamente.

Este PPA foi reconhecido como a primeira experiência efetiva de planejamento federal após a redemocratização, porém nem chegou a ser objeto de avaliação, uma vez que faltavam-lhe instrumentos de monitoramento e avaliação (CAVALCANTE, 2007). Sabe-se que um dos problemas em relação ao PPA refere-se à inexistência de um sistema de

monitoramento e avaliação que permita decisões maduras e direcionadas para condução do governo no dia a dia. Há de se ressaltar que houve também baixa execução orçamentária e financeira devido à forte contenção de despesas e ajustes fiscais no período.

3.4.3 PPA 2000-2003: Avança Brasil

Em decorrência dos atos normativos do Decreto no 2.829/98, que estabeleceu as normas para elaboração e gestão do PPA e do Orçamento da União, e da Portaria no 117/98, que alterou a classificação funcional do orçamento e estabeleceu os conceitos necessários à operacionalização das normas desse Decreto, houve mudanças e reorganização do processo de planejamento federal. As principais inovações introduzidas objetivaram dar maior organicidade entre o PPA e o Orçamento e ampliar o entendimento destes enquanto instrumentos organizadores da ação do governo (SILVA, 2007).

Na sequência das mudanças, em relação a esse PPA, esse mesmo autor mostra que a unidade básica do Plano passou a ser o Programa, que aparecia relacionado à resolução de um problema ou atendimento de uma demanda. E mais, os Programas se desdobraram em ações orçamentárias (projetos e atividades) e em ações não orçamentárias (atos normativos, parcerias e outras ações que não utilizam recursos do Orçamento Geral da União − OGU). Acrescentou-se também que os programas deveriam estabelecer indicadores de resultados, de maneira a tornar claros os impactos das ações sobre o público alvo. A mensuração dos Programas também deveria ser feita por metas regionalizadas para cada produto de uma determinada ação (SILVA, 2007).

Como discutido por Souza (2000), o orçamento de 2000 marcou o início de uma reformulação da política indigenista, visando a adequá-la às mudanças ocasionadas pela chamada “reforma do Estado brasileiro”. Esse processo, na visão do mesmo autor, trouxe uma série de redefinições das articulações entre as populações indígenas e as estruturas institucionais do Estado Nacional e a própria sociedade brasileira. Tais mudanças e inovações aconteceram no sexto ano do governo Fernando Henrique Cardoso, mas já vinham sendo projetadas desde seu primeiro ano de governo.

Com a reforma do Estado, de acordo com Souza (2000), houve dois movimentos simultâneos dentro do Governo, os quais passaram a influenciar todas as políticas sociais, com desdobramentos concretos na política indigenista do Estado, a saber:

a redefinição do papel do Estado nacional e de suas relações com a sociedade; em grande parte orientada para a redução de seu tamanho mediante programas de privatização, terceirização e publicização. Isso levou a um sucateamento com posterior esvaziamento político e orçamentário da Fundação Nacional do Índio;

a emergência e o reconhecimento pelo Estado de um terceiro ator entre o Estado e os povos indígenas, as organizações não- governamentais e organizações público-privadas – conhecidas dentro da Reforma do Estado como Terceiro Setor – que passam a ser protagonistas da definição e implementação de algumas políticas consideradas não exclusivas do Estado (SOUZA, 2000, p. 1).

Os anos de 1990 foram marcados pela consolidação de uma política indígena no País, em contraste ao que vinha sendo feito até então. Para isso, colaborou fortemente a criação do movimento indígena nas décadas de 1970 e 1980. Esse movimento viabilizou maior participação (ainda que não suficiente) dos indígenas na definição de seus interesses perante o Estado. Registra-se também, segundo Souza (2000), o surgimento do indigenismo não estatal ou neo-indigenismo,19 como preferem chamar alguns autores, no qual estão presentes as instituições privadas de desenvolvimento social (ONG), as igrejas, os organismos e agências internacionais de cooperação e grupos empresariais.

Em relação aos povos indígenas, neste PPA foram planejados dois Programas de natureza distinta, a saber: 1) Território e Cultura, voltados para ações fundiárias e proteção do patrimônio cultural das comunidades indígenas e 2) Etnodesenvolvimento, para as ações de saúde, educação e autosustentação econômica. O Programa Território e Cultura, segundo Souza (2000), ficou integralmente sob a responsabilidade da FUNAI e voltado às questões ditas estratégicas para o país, sob a responsabilidade exclusiva do Estado. Nele foram previstas as políticas fundiárias e a proteção ao patrimônio cultural e ambiental das comunidades indígenas.

No Programa Etnodesenvolvimento, ficaram as ações que, segundo o Plano de reforma do Estado, não eram exclusivas do Estado, tais como, saúde, educação e a questão da autossustentação das comunidades indígenas. As ações destes programas, na sua grande maioria, foram orçamentárias e politicamente retiradas da responsabilidade da FUNAI e transferidas para a esfera de outros ministérios. Assim, enquanto o primeiro Programa sofreu com a indefinição institucional da FUNAI dentro da Reforma do Estado, o segundo foi dinamizado, inovando em processos institucionais e ações (SOUZA, 2000).

Constatou-se, a partir das contribuições de Souza (2000), que o Programa Território e Cultura, apesar de ter sido mais estratégico para o Estado brasileiro, era o que possuía o menor orçamento e a mais baixa execução orçamentária no orçamento de 2000. Dentre as

ações com pior execução, por exemplo, havia as relativas à demarcação de terras, com apenas 8,3% de gastos. Ressalta-se que, em se tratando dos povos indígenas, a questão da legalização de suas terras constitui um dos pontos nevrálgicos de seu (etno)desenvolvimento.

Ressalta-se ainda que a situação da vigilância e proteção das áreas indígenas, seguindo a linha de discussão do mesmo autor, é especialmente crítica ao se considerar o incremento das ameaças socioambientais sobre estes territórios. Os avanços das frentes de desenvolvimento e, também, o fato de maior parte das Terras Indígenas se concentrarem em áreas de fronteira na Amazônia dão o tom da vulnerabilidade dos povos indígenas, situados em território brasileiro. Isso torna totalmente injustificável uma redução do orçamento para área tão sensível dentro do atual contexto geopolítico.

Já o Programa Etnodesenvolvimento, no qual estavam 80% dos recursos para atividades finalísticas, teve mais sucesso, considerando as metas propostas. Os projetos, de acordo com Souza (2000), foram mais efetivos no tocante aos processos de descentralização e terceirização da ação do Estado. Nesse Programa constam as ações de saúde que passaram, a partir do orçamento de 2000, a ser atividades inteiramente coordenadas pelo MS com execução descentralizada por meio dos DSEI. A coordenação dos principais Distritos foram realizadas por organizações indígenas, ONG indigenistas e municípios. Isso apresentou um desempenho orçamentário mais positivo e crescente.

Houve, também, as ações de educação, sob coordenação do MEC, que do mesmo modo foram descentralizadas. Isso ocorreu, no entanto, a partir de outro modelo, a saber, a estadualização e municipalização, apresentando índices orçamentários e monitoramento aquém da demanda e do potencial. Já os projetos de autossustentação econômica passaram a tomar a forma de fundos de projetos abertos às organizações indígenas e ONG indigenistas, em um processo bem mais recente na história brasileira (SOUZA, 2000).

Destarte este PPA ter sido elaborado por peritos, sabe-se que houve, em boa parte, desconhecimento da questão indígena por parte dos técnicos responsáveis pela execução das ações, comprometendo consideravelmente sua efetividade das ações. Soma-se a isso o fato de se ter vivido, no período, o início do processo de descentralização e municipalização, um fato novo na gestão e execução de políticas públicas indigenistas. Muitos gestores e técnicos, presos às maneiras antigas de trabalho com os indígenas levaram tempo para amadurecer ou mesmo entender a dinâmica de trabalho nova, assim como a transversalidade das ações.

Matsuda et al. (2006), em recente publicação pelo Banco Mundial, concluíram que o modelo do PPA necessita ser reformulado para aumentar sua credibilidade na administração federal e ampliar sua efetividade enquanto instrumento de gestão de políticas e recursos

públicos a fim de alcançar os resultados propostos. Apesar de esta estratégia estar prestes a completar 20 anos em funcionamento, sabe-se que ainda persiste ausência de conhecimento técnico por parte de funcionários de governo sobre a contribuição do PPA na melhoria do desempenho dos órgãos de governo por meio de suas ações. As resistências com as maneiras novas de gestão ainda têm se mantido por comodismo, mesmo sabendo que os modos tradicionais de gestão revelaram-se ineficazes (SILVA, 2007).