1ER JANVIER 1994)
Le début de la deuxième phase est fixé au 1er janvier 1994 (article 109.E.1).
D'ici cette date, les Etats membres auront dû prendre les mesures nécessaires à la libre circulation des capitaux et, le cas échéant, dresser des programmes pluriannuels de convergence économique et monétaire visant à permettre une évaluation des progrès de l'Union économique et monétaire par le Conseil (article
109 E.2).
La deuxième phase sera avant tout marquée en matière monétaire par la création d_ l'institut monétaire européen (IME) et en matière économique par la mise en place de mécanismes de discipline financière et budgétaire.
1 . La création de l Institut monétaire européen
a) Création
L'Institut monétaire européen sera institué dès le début de la 2ème phase. Le comité des gouverneurs des banques centrales des Douze sera parallèlement dissous.
b) Missions
D'une façon générale, l'Institut monétaire européen aura pour tâche de renforcer la coopération monétaire au sein de la Communauté. Il sera notamment chargé du fonctionnement du système monétaire européen et, pour ce faire, reprendra les fonctions du Fonds européen de coopération monétaire (FECOM).
Par ailleurs, afin de préparer le passage à la troisième phase, l'Institut monétaire européen devra notamment élaborer les instruments et procédures nécessaires à la mise en oeuvre de la politique monétaire unique, améliorer l'efficacité des paiements
transfrontaliers, superviser la préparation technique des billets
libellés en Écu.
Plus particulièrement, l'Institut monétaire européen aura pour responsabilité d'établir un cadre « réglementaire, organisationnel et logistique» pour le système européen de banques centrales, cadre qui restera à approuver par la Banque centrale européenne.
c) Organisation
Doté de la personnalité juridique, l'Institut monétaire européen sera dirigé et géré par un conseil composé d'un président et des gouverneurs des banques centrales des Etats membres.
Le président de 1'Institut monétaire européen sera nommé par consensus par les chefs d'État ou de gouvernement des pays membres après consultation du Parlement européen et du conseil des ministres. En outre, il devra être recommandé, selon les cas, par le comité des gouverneurs ou le conseil de l'Institut monétaire européen.
d) Fonctionnement
Comme pour la Banque centrale européenne, le principe retenu est celui du "un homme-une voix" (article 10.2 des statuts).
Le Conseil prendra en règle générale ses décisions à la majorité simple. Toutefois, l'unanimité sera exigée dans
quatre cas :
- éléboration du cadre administratif du système européen de banques centrales ;
- publicité des avis et recommandations du conseil ;
- mise en oeuvre des dispositions des statuts relatives à l'émission d'Écu par l'Institut monétaire européen en contrepartie de réserves monétaires de change reçus des banques centrales nationales ;
- fixation des conditions de détention d'Écu par des pays
tiers.
La majorité qualifiée des deux tiers sera requise dans six hypothèses :
- adoption d'avis et de recommandations ;
- transmission de recommandations aux autorités
monétaires nationales ;
- conditions de détention des réserves en devises des
banques centrales nationales ;
- adoption de directives pour la mise en place du système européen de banques centrales ;
- détermination du montant et des modalités de libérations des contributions nationales constituant les
ressources de l'Institut monétaire européen ;
- conditions de liquidations des avoirs de l'Institut monétaire européen.
e) Moyens
Pour accomplir ses missions, l'Institut monétaire européen disposera essentiellement de deux types de moyeu s juridiques :
- les avis et recommandations, adressés sur son initiative ou, le cas échéant, sur demande, aux autorités communautaires et nationales.
Le conseil de l'Institut monétaire européen pourra décider, à l'unanimité, de publier ces avis et recommandations.
- les décisions, obligatoires dans tous leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent.
- des directives fixant le cadre du système européen de banques
centrales.
2. La mise en place de mécanismes de disciplines financière et budgétaire
Les règles de disciplines financière et budgétaire établies par les articles 104, 104 A, 104 B, 104 C ne seront applicables qu'à partir du début de la deuxième phase.
Il s'agit» rappelons-le (3), de :
- l'interdiction pour la Banque centrale européenne et les banques
centrales nationales d'accorder des découverts ou crédits aux
autorités publiques,
- l'interdiction des mesures assurant un accès privilégié des mêmes autorités aux institutions financières,
- l'interdiction pour la Communauté et pour les Etats membres entre eux de prendre en charge les engagements des autorités publiques, - d'un certain nombre de sanctions prévues en cas de déficit excessif.
SECTION III - LA TROISIÈME PHASE
1. Contenu de la troisième phase
La troisième phase verra un nouveau renforcement de la convergence économique des Etats membres et l'institution d'une politique monétaire et d'une monnaie uniques.
(3.) cf. supra p. 81
a) Le renforcement de la discipline budgétaire
Les sanctions les plus graves en cas de déficit public excessif (exigence d'informations supplémentaires avant l'émission d'obligations ou de titres, suggestion à la banque européenne d'investissement de revoir sa politique de prêt à l'égard de l'État incriminé, exigence d'un dépôt sans intérêt auprès de la communauté) pourront être infligées à partir de la troisième phase.
b) La facultépour la Communauté d accorder une assistance financière aux Etats membres en difficulté pourra s'exercer à partir de la troisième phase.
c) La création du système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne interviendra aussi dès le début de cette phase. Avec elle pourra être mise en oeuvre la politique monétaire unique de la Communauté.
d) La fixation irrévocable des taux de conversion des monnaies nationales entre elles ainsi qu'entre l'Ecu et ses monnaies doit avoir lieu « le jour de l'entrée en vigueur de la 3ème phase». Cette mesure doit permettre de faire de l'Ecu la monnaie unique de la Communauté. Toutefois on relèvera que le traité ne fixe pas de date précise pour l'introduction dans chaque État de l'Écu comme monnaie unique.
e) La mise en oeuvre de la politique de change unique débutera aussi avec la troisième phase.
2. Les modalités de passage à la troisième phase
Le Traité prévoit (articles 109 J, 109 K, 109 L) une procédure compliquée pour le passage à la troisième phase.
Pour simplifier, on peut distinguer trois étapes principales :
• 1ère étape : rapports de la Commission et de l'Institut monétaire européen au Conseil sur la convergence économique
des Etats membres.
Ces deux rapports porteront sur «l'état d'accomplissement, par les Etats membres, de leurs obligations pour la réalisation de
l Union économique et monétaire». Ils devront examiner :
- d'une part, si la législation des Etats, et notamment les statuts des banques centrales, est compatible avec le Traité,
- d'autre part, si un degré de convergence suffisant entre les Etats a
été atteint.
Quatre critères principaux seront retenus pour juger de cette convergence :
- La stabilité des prix. L'inflation ne devra pas dépasser de plus de 1,5 % celle constatée dans les trois Etats membres présentant les
meilleurs résultats en la matière.
- Des finances publiques saines, c'est -à-dire sans «déficit public excessif» (4).
- La stabilité monétaire qui doit se traduire par le respect, durant les deux dernières années précédant l'examen, des marges normales de fluctuations du Système monétaire européen et, en particulier, par l'absence de dévaluation par rapport à une monnaie de la
Communauté.
- La modération relative des taux d'intérêt. Pendant l'année
précédant l'examen, les taux d'intérêt à long terme ne devront pas excéder de plus de 2 % ceux des trois Etats membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.
(4.) sur cette notion, cfsupra pp. 81-82
• 2ème étape : évaluation par le Conseil des possibilités d'adoption de la monnaie unique.
Sur la base des deux rapports susmentionnés, le Conseil
des ministres de l'économie et des finances évalue :
- pour chaque État, s'il remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique,
- pour l'ensemble de la Communauté, si une majorité d'Etats remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique.
Le Conseil statuera à la majorité qualifiée sur
recommandation de la Commission.
• 3ème étape : décision par le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État et de gouvernement, sur le passage à la troisième phase.
Ce sera le Conseil, siégeant au niveau des chefs d'État et de gouvernement, et non le Conseil ECOFIN ou encore le Conseil européen qui prendra la décision de passer à la troisième phase. Le Conseil devra statuer une première fois sur le principe du passage à la troisième phase avant le 31 décembre 1996.
Le Conseil aura, en fait, à prendre deux décisions :
- H devra ainsi en premier lieu déterminer si une majorité des Etats remplit les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique.
- H devra en second lieu décider si la Communauté peut entrer dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire . Dans l'affirmative, il devra fixer la date d'entrée en vigueur de cette phase.
Ces deux décisions sont bien distinctes. Le traité permet donc, en droit, de passer à la troisième phase quel que soit le nombre
des Etats jugés aptes à adopter la monnaie unique. Toutefois, il
semble sous-entendu que, dans un premier temps, la décision depassage à la 3ème phase exige qu'une majorité d'Etats y soient prêts.
En 1991, quatre Etats tout au plus remplissaient les conditions nécessaires au passage à la 3ème phase ainsi que le montre le tableau
suivant.
LA CONVERGENCE ÉCONOMIQUE : SITUATION EN 1991
i
S = critère rempli
= critère non rempli
Pays
Critères l 3
| Inflation
T
2 Déficit public
3 Dette
publique (•)
4
Participation au S.M.E.
5 Taux d'intérêt
long terme
Prêt pour l'U.E.M. ?
Allemagne « 4.2 3,2 46.2 oui 8,6 OUI («)
Belgique : 2.8 6,3 129,4 oui 9,3 NON
Danemark 2-3 1.7 67.2 oui 10,1 OUI(« )
Espagne I 5,5 3.9 45.6 non . 12,4 NON
France ' 3.1 1.5 47.2 oui 9.0 OUI
Grande-Bretagne ! 4,5. 1.9 43.8 non 9.9 NON
Grèce , 17.8 17,9 96.4 non 19,5 NON
Irlande ! 3.6 ~4.1 102,8 oui 9.2 NON
Italie , 6,2– 9.9_ 101,2 oui 12,9 NON
Luxembourg 2.6 2.0 6.9 oui 8.2 OUI
Pays-Bas i 4.9 4.4 78,4. oui 8.9 NON
Portugal . 9.6 .. ->,4 - 64.7 non 17,1 NON
Source . Commission européenne : enluminons pour l'année 1991 de la Direction générale des affaire. économiques et financières. pour l infla tion. Off statistique des C E . taux annuels 1991 .
1 . Depuis un an au moins, le taux d'inflation ne doit pas dépasser de plus de 1,5%
celui des trois Etats membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix. Pour 1991 , les « meilleurs» sont : Danemark (2,3%), Luxembourg (2,6%) et Belgique (2,8%). Le taux d'inflation -acceptable» serait donc de 4%.
2. Le rapport entre le déficit public et le PIB ne doit pas dépasser 3% SAUF
CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES.
3. Le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit pas dépasser 60% SAUF si la tendance montre une diminution régulière vers l 'objectifde 60% maximum.
4. L'Espagne et la Grande-Bretagne participent au mécanisme de change du Système Monétaire Européen MAIS AVEC DES MARGES ÉLARGIES (6% de part et d 'autre du taux-pivot, contre 2,5% pour les marges étroites). La Grèce et le Portugal ne participentpas encore au mécanisme de change du SME.
5. Le taux d'intérêt nominal à long terme ne doit pas dépasser de plus de 2% celui des trois Etats membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix. En l'occurrence, plusieurs Etats membres ayant des taux d'inflation proches et des taux d'intérêt à long terme se situant entre 8,2 et 10,1%. C'est autour de ce chiffre que se situerait le taux d intérêt nominal à long terme - acceptable».
(*) En % du PIB.
(* ) Oui. parce que le déficit public supérieur à 3 % du PIB est dû à des circonstances exceptionnelles (réunification).
(** ) Oui, parce que les projections de révolution de la dette publique danoise montrent une tendance à une diminution vers le seuil fixe à 60 % du PIB.
Deux solutions se présentent :
- Le Conseil décide le passage à la troisième phase et en fixe la date.
- Le Conseil ne statue pas ou décide que la Communauté n'est pas mûre pour la dernière phase de l'Union économique et monétaire. Il a alors jusqu'à la fin de 1997 pour en fixer la date de début, étant entendu que s'il laisse passer ce délai , elle commencera automatiquement le 1er janvier 1999.
Le Conseil doit alors déterminer -et ce avant le 1er juillet 1998- quels sont les Etats membres susceptibles de passer à la trosième phase . Il ressort des termes du Traité que, dans cette hypothèse, l'entrée en vigueur de la dernière phase de l'Union économique et monétaire devra intervenir quel que soit le nombre d'Etats prêts à la monnaie unique.
La rédaction du Traité paraît assez ambiguë. Il semble que la période allant du 31 décembre 1996 à la "fin de 1997" (notion elle-même assez vague) puisse être mise à profit par le Conseil pour statuer à nouveau sur le principe du passage à la troisième phase en cas d'échec lors de sa première réunion. La formulation des articles 109 J 3 et 109 J 4 n'est cependant pas suffisamment claire pour que l'on puisse en tirer une interprétation sûre.
On relèvera par ailleurs qu'aux termes mêmes du Traité le 1er janvier 1999 n'est pas une véritable date butoir pour l'entrée en vigueur de la troisième phase. En effet, rien ne semble empêcher le Conseil, statuant avant la fin de 1997, de fixer le début de la dernière phase à une date ultérieure .
3 . Les possibilités de dérogations
Le Traité prévoit deux types de dérogations au passage à la troisième phase : les unes sont de nature économiques, les autres sont politiques.
Sénat 445. – 7
a) Dérogations pour raisons économiques
Les Etats ne remplissant pas les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique pourront faire l'objet d'une dérogation et ne pas se voir appliquer certaines stipulations du Traité relatives à la politique monétaire unique ainsi que les sanctions pour déficit public excessif les plus graves.
Il est à noter que les «Etats à dérogation» ne seront pas libérés de l'obligation d'assurer l'indépendance de leur banque centrale nationale. Ils ne pourront participer à la nomination des membres du directoire de la Banque centrale européenne, ni être représentés au conseil des gouverneurs de la Banque. En revanche, ils seront représentés au conseil général (5).
Les dérogations sont, en principe, temporaires. Elles doivent cesser lorsque les circonstances les ayant fait naître ont disparu . Le Traité prévoit une procédure pour y mettre fin.
Au minimum tous les deux ans, ou à la demande de l'Etat concerné, la Commission et la Banque centrale européenne font à nouveau rapport au Conseil sur les progrès de l'État à dérogation vers l'Union économique et monétaire. Les mêmes critères sont retenus pour procéder à cet examen. Celui-ci fait l'objet d'un avis du Parlement européen puis d'une discussion du Conseil réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement. Mais la décision finale revient ici au Conseil ECOFIN statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Il s'agit en principe d'une procédure
"objective", le Conseil ne pouvant prendre sa décision que sur la base de critères économiques précisément définis et non, par exemple, en se fondant sur l'opportunité politique de consolider l'Union économique et monétaire.
(5) cf. supra p. 69
b) Dérogations de nature politique
Deux Etats, le Royaume-Uni et le Danemark, ont souhaité ne pas être liés par l'engagement de passer à la troisième phase. Leurs conditions de participation à l'Union économique et monétaire font l'objet de deux protocoles annexés au Traité.
Ces deux pays devront indiquer au Conseil s'ils ont l'intention de passer à la troisième phase avant que le Conseil ne procède à l'évaluation de la convergence des Etats prévue par le
traité.
Leur décision de ne pas passer à la troisième phase, si elle devait intervenir, n'emporterait pas les mêmes conséquences.
Le Danemark serait considéré comme bénéficiant d'une
simple dérogation au même titre que d'autres Etats, à ceci près qu'il serait seul à pouvoir décider de la mise en oeuvre de la procédure destinée à mettre fin à cette dérogation (article 2 du protocole n° 12 sur certaines dispositions relatives au Danemark).
Le Royaume-Uni serait dans une situation encore différente. Les stipulations du Traité et des statuts du Système européen de banques centrales non applicables aux Etats à dérogation lui seraient bien sûr épargnées. Mais, de surcroît, il ne serait pas dans l'obligation de modifier les statuts de la Banque d'Angleterre afin d'assurer son indépendance.
Le gouverneur de la Banque d'Angleterre ne pourrait faire partie du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne. En revanche, il participerait au conseil général.
Enfin le Royaume-Uni ne serait pas soumis, et ceci même s'il passe à la troisième phase, à l'interdiction d'obtenir des découverts de la part de la Banque centrale nationale (article 11 du protocole
ii 11 sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord).
TITRE II
L' ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D' ACTION DE LA
COMMUNAUTÉ
CHAPITRE PREMIER : LE RENFORCEMENT DES