Publier les déclarations de situation patrimoniale des membres du Parlement et des représentants
2. UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU CHAMP DES DÉCLARANTS, QUI
2.1 DES PROGRÈS SIGNIFICATIFS DANS L’APPRÉHENSION DE CERTAINES
CATÉGORIES DE DÉCLARANTS
Les élus locaux titulaires d’une délégation de fonction
Dès 2014, la Haute Autorité a été confrontée aux difficultés d’interprétation et
29_ Modalités de publication sur internet également applicables aux membres du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique depuis l’entrée en vigueur de loi du 20 janvier 2017 précitée.
Une difficulté d’interprétation pouvait en effet naître de la contradiction entre la rédaction de l’article 11 de la loi, qui dispose que sont soumis aux obligations déclaratives certains élus locaux titulaires d’une délégation de signature, et la pratique d’une partie des collectivités territoriales, dans lesquelles les titulaires de fonctions exécutives disposent d’une délégation de fonction et non de signature.
Conformément à la jurisprudence administrative, la Haute Autorité a considéré qu’une délégation de fonction vaut également délégation de signature, sauf si l’acte de délégation a expressément exclu la faculté pour le délégataire de signer des actes au nom du président de l’exécutif local30.
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a fait œuvre de simplification et de clarification en disposant expressément que sont soumis au contrôle de la Haute Autorité les élus « titulaires d’une délégation de fonction ou de signature ». La loi permet ainsi d’harmoniser le régime applicable à l’ensemble des élus titulaires d’une délégation.
Consultée par plusieurs collectivités locales sur l’application de ces dispositions aux titulaires de délégations attribuées antérieurement à la loi du 20 avril 2016, la Haute Autorité a précisé que seuls les élus bénéficiant d’une délégation de fonction excluant toute possibilité de signer des actes postérieure à la date d’entrée en vigueur de cette loi - soit le 21 avril 2016 - sont concernés par le dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale et d’une déclaration d’intérêts.
L’identification des titulaires d’une délégation de fonction ou de signature au sein des collectivités visées par l’article 11 de la loi n° 2013-907 repose sur la disposition selon laquelle « Les délégations de fonction ou de signature sont notifiées sans délai par l’exécutif de chaque collectivité territoriale ou établis-sement public de coopération intercommunale au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ».
Comme lors des exercices précédents, la Haute Autorité a constaté en 2016 que le respect de ces prescriptions – la transmission immédiate des délégations attribuées – était inégal sur le territoire. L’Autorité tient par suite à rappeler leurs obligations aux collectivités visées par la loi et entend poursuivre en 2017 l’effort engagé pour assurer au sein de la sphère locale la connaissance de l’ensemble des dispositifs introduits par les lois relatives à la transparence de la vie publique.
Les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale disposant de recettes annuelles de fonctionnement supérieures à 5M €
Parmi les élus locaux entrant dans le champ des obligations déclaratives ins-tituées par la loi du 11 octobre 2013, l’identification des présidents d’établis-sements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont le montant des recettes annuelles de fonctionnement est supérieur à cinq millions d’euros pose un certain nombre de difficultés. La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 et le développement des relations entre la Haute Autorité et la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) contribuent néanmoins à les réduire.
30_ CE, 23 décembre 2011, Halfon, n° 323309.
Durant ses premières années d’activité, la Haute Autorité s’est heurtée en premier lieu à la précision insuffisante de la notion de « montant des recettes de fonctionnement », qui créait une incertitude quant à la prise en compte des recettes figurant dans les budgets annexes. Le législateur lui a donc subs-titué la notion, plus large, de « montant des recettes totales de fonctionne-ment » 31. Le développement des échanges avec la DGCL devrait permettre de mieux cerner les EPCI dépassant ce seuil.
Les relations avec la DGCL devraient en outre permettre d’appréhender dans les meilleurs délais la liste des EPCI dont le périmètre a été affecté par l’entrée en vigueur des nouveaux schémas de coopération intercommunale prescrits par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République32, dite loi NOTRe. Si elle se traduit au 1er janvier 2017 par une diminution de 40 % du nombre d’EPCI à fiscalité propre33, cette réforme de la carte intercommunale fait toutefois entrer plusieurs d’entre eux dans le champ des lois relatives à la transparence de la vie publique. La loi NOTRe a en effet sensiblement relevé le seuil démographique des intercommunalités34 : elle a ainsi accru le nombre d’EPCI de plus de 20 000 habitants et le nombre d’EPCI disposant de recettes totales de fonctionnement supérieures à 5M € par an.
Les membres de certaines autorités administratives indépendantes ou organismes publics
L’article 11 de la loi du 11 octobre 2013, dans sa rédaction initiale, soumettait aux obligations déclaratives les membres des « autorités administratives indé-pendantes et des autorités publiques indéindé-pendantes » sans identifier les auto-rités incluses dans ce champ.
La qualification d’autorité administrative indépendante (AAI) ou d’autorité publique indépendantes (API) pouvait résulter de la loi, de la jurisprudence ou de la doctrine sans qu’aucun texte législatif n’en donnât une liste exhaustive.
Pour déterminer le champ d’application de ces dispositions, la Haute Autorité avait alors pris comme référence, comme indiqué dans son précédent rapport d’activité, la liste des autorités indépendantes recensées sur le site de Légifrance, dont avaient été soustraites la Commission nationale des droits de l’homme et la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l’élection du président de la République. La Haute Autorité contrôlait ainsi les déclarations des membres de quarante autorités.
Néanmoins, l’absence d’un cadre général définissant avec exhaustivité le champ et le régime juridique des AAI et API était facteur d’insécurité juridique pour les personnes soumises aux obligations déclaratives.
Face à un tel constat, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin 2, a modifié le 6° de l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013 à deux égards.
D’une part, la loi dresse une liste limitative de 34 organismes entrant dans le champ d’application des lois relatives à la transparence de la vie publique35.
31_ Article 11 de la loi du 20 avril 2016 précitée.
32_ Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
33_ La France compte 1 266 EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2017.
34_ Article 33 de la loi du 7 août 2015 précitée ; des exceptions sont néanmoins prévues pour les zones peu denses et les zones de montagne, sans néanmoins que la population totale puisse être inférieure à 5 000 habitants.
35_ Article 29 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
Évolution de la liste des AAI et API et des organismes publics dont les membres sont soumis aux obligations déclaratives
NOM DE par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
ORGANISME expressément inclus par la loi du 9 décembre 2016 inclus par la loi du 20 janvier 2017 dans le champ du contrôle exercé par la Haute Autorité pour
Autorité de la concurrence
• • •
Autorité de contrôle des
nuisances aéroportuaires
• • •
Autorité de contrôle
prudentiel et de résolution
• •
Autorité de régulation de
la distribution de la presse
• • •
Autorité des marchés
électroniques et des postes
• • •
Autorité de régulation
des jeux en ligne
• • •
Autorité de sûreté nucléaire
• • •
Bureau central
des tarifications
•
Comité consultatif national d’éthique pour les sciences
de la vie et de la santé
• •
comptes de campagne etdes financements politiques
• • •
Commission nationale consultative des droits
de l’homme
•
Commission nationale de contrôle des techniques
de renseignement
• • •
Commission nationale
du débat public
• • •
Commission nationale de
l’informatique et des libertés
• • •
NOM DE par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
ORGANISME expressément inclus par la loi du 9 décembre 2016 inclus par la loi du 20 janvier 2017 dans le champ du contrôle exercé par la Haute Autorité pour
de la défense nationale
• • •
Comité d’indemnisation des victimes des essais
nucléaires
• • •
Commission d’accès aux
documents administratifs
• • •
Commission de sécurité
des consommateurs
•
Commission des
infractions fiscales
•
Commission des
participations et des transferts
• •
Commission des sondages
•
Commission de
régulation de l’énergie
• • •
Commission paritaire
lieux de privation de liberté
• • •
Défenseur des droits
• • •
commissariat aux comptes
• • •
Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de
l’enseignement supérieur
• • •
La loi Sapin 2 a eu pour effet de faire entrer un organisme dans le champ de compétence de la Haute Autorité (la Commission nationale consultative des droits de l’homme) et d’en faire sortir neuf : le Bureau central de tarification, la Commission de sécurité des consommateurs, la Commission des infractions fiscales, la Commission des sondages et la Commission paritaire des publica-tions et agences de presse, le Médiateur du cinéma et le Médiateur du livre.
Ces deux dernières autorités ont toutefois été à nouveau introduites dans le champ de compétence de la Haute Autorité par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 201736.
Parmi ces trente-cinq organismes, vingt-six sont qualifiés d’AAI ou d’API. Neuf d’entre eux se voient refuser cette qualification. Il s’agit de :
_l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ;
_ du Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé ;
_de la Commission nationale d’aménagement cinématographique ; _de la Commission nationale d’aménagement commercial ; _de la Commission nationale consultative des droits de l’homme ; _et de la Commission des participations et des transferts ; _du médiateur du cinéma ;
_du médiateur de la musique ; _du médiateur du livre.
La loi Sapin 2 a d’autre part étendu les obligations déclaratives, qui s’appliquaient jusqu’à alors aux seuls membres des autorités indépendantes, aux directeurs généraux, directeurs généraux adjoints, secrétaires généraux et secrétaires généraux adjoints des organismes précédemment listés37. Les membres des éventuelles commissions investies de pouvoirs de sanctions au sein de ces organismes sont désormais expressément visés par la loi38.
36_ Article 50 de la loi du 20 janvier 2017 précitée.
37_ Article 29 de la loi du 9 décembre 2016 précitée.
38_ Article 29 de la loi du 9 décembre 2016 précitée.
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