Définition et concept

As relações entre o Banco Mundial e o Brasil tem uma história de mais de 60 anos. O país faz parte do Grupo Banco Mundial desde 1946. Mas o país esteve presente na Conferência de Bretton Woods, em 1944. O Brasil foi representado pelo seu então Ministro da Fazenda do Estado Novo de Getúlio Vargas, Arthur de Souza Costa e pelos delegados Octavio Gouvea de Bulhões e Eugênio Gudin. O primeiro projeto aprovado pelo Banco direcionado ao Brasil, cujo foco foi a área de energia (expansão de hidrelétricas) e de telecomunicações, ocorreu em 29 de janeiro de 1949. O Banco já estabeleceu convênios com os três entes federados (União, Estados e Municípios) em mais de 430 financiamentos, doações e garantias, que somam no total quase US$ 50 bilhões. Anualmente, são realizados em média US$ 3 bilhões em novos financiamentos, em áreas como gestão pública, infraestrutura, educação, saúde e meio ambiente.

O Brasil, atualmente, é detentor de 1,67% do capital do Banco, sendo um dos seus mais importantes clientes devido à quantidade de projetos aprovados e à liderança exercida na América do Sul41_{. O Banco Mundial trabalha com os governos federal, estaduais e} municipais, em articulação com a IFC, o braço do Grupo Banco Mundial para o setor privado. Além disso, o Brasil é um dos 15 maiores doadores da AID, a parte do Banco Mundial que faz créditos e empréstimos subsidiados aos países mais pobres. (BANCO MUNDIAL, 2008)

Araújo (1991) aponta que a história de relações entre o BM e o Brasil têm alternado períodos de “maior afinidade, negociação e concordância, com outros de intensa disputa e dissonância, passando até por momentos de interrupção dos financiamentos”. A variação se dá ao sabor das oscilações conjunturais e de comando de parte a parte. O autor aponta que o BIRD não aprovou nenhum empréstimo ao Brasil durante alguns períodos das décadas de 1950 e 1960 por razões políticas ou associados à política econômica, em sobretudo durante o período que antecedeu ao golpe militar. O BIRD não concedeu nenhum empréstimo ao Brasil entre 1955 e 1957 e entre 1960 a 1964. A justificativa em relação ao primeiro período, segundo o autor, teria a ver com a política econômica que levava a fortes desequilíbrios do balanço de pagamentos e a pressões inflacionárias crescentes. No segundo período, deveu-se ao que denominava de “viés crescentemente nacionalista do governo brasileiro”. Neste intervalo de tempo, houve um período de forte reaproximação entre o Banco e o governo brasileiro durante o governo Juscelino Kubitschek, quando a busca por crédito para conter a queda dos preços do café e o Plano de Metas que e ajustava às prioridades de investimento em infra-estrutura do Banco naquele período, revigorou a relações entre ambas as partes entre os anos de 1958 e 1959. Após esse período os empréstimos foram interrompidos até 1965 por conta de desavenças do governo brasileiro com o FMI. Depois de 1965, já durante o regime militar, Araújo (1991) afirma que todas as suspeições foram vencidas, e o Brasil tornou-se, nos anos 1970, o maior tomador de recursos do BIRD, o que ocorreu novamente nas décadas seguintes, transformando o país em um dos maiores credores do Banco.

A partir de meados da década de 1960, durante a gestão de Robert McNamara e já no período da ditadura civil-militar no Brasil, as relações entre o organismo e o governo brasileiro se aprofundam. Em 1965, quando da formulação do primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), o governo Castelo Branco (1964-1967) firma um empréstimo para financiar estudos nas áreas ferroviária, rodoviária e portuária com vistas a desenvolver o transporte nacional. É nesse período que o Banco começa a financiar políticas educacionais em vários países do mundo, incluindo o Brasil (BANCO MUNDIAL, 2008). Esta dinâmica de empréstimos direcionados primordialmente para os setores de infraestrutura, como energia e transportes seguiu até meados da década de 1970, conforme a estratégia mais geral do Banco Mundial para os países em desenvolvimento.

Com efeito, em 1968 o regime militar empreende uma Reforma do Ensino Superior e em 1971 uma Reforma do Ensino Primário e Médio com a finalidade de modernizar e adequar o sistema educacional brasileiro ao projeto político das classes dominantes. Para José Willington Germano (1994), a política educacional da ditadura apontava, de um lado, para o

fortalecimento da privatização do ensino e, de outro, para a disseminação de uma exacerbada ideologia anticomunista, travestida de um discurso em defesa da segurança nacional, que visava reprimir e expurgar intelectuais, sobretudo professores e estudantes militantes, e ativistas considerados “indesejáveis” em virtude da crítica que faziam ao regime.

Vale ressaltar que durante os vinte anos de regime militar houve uma expansão considerável na quantidade de vagas nas IFES, ainda que a expansão no setor privado tenha avançado proporcionalmente mais do que o setor público. Isto se explica pelo fato de as IFES terem sido o objeto privilegiado da reforma universitária de 1968 e pela política de desenvolvimento econômico-industrial aconrado na produção de pesquisa, ciência e tecnologia aplicadas que eram desenvolvidos majoritariamente nas universidades federais. Os dados do MEC/INEP indicam este duplo fenômeno: a expansão de vagas nas IES públicas ao mesmo tempo em que o setor privado, com um crescimento superior, passou a hegemonizar a oferta de vagas, conforme demonstra a tabela 6.

Tabela 6 - Evolução das matrículas da educação superior, por categoria administrativa (pública e privada) - Brasil - 1964, 1974 e 1984

Ano Total Matrículas públicas Matrículas privadas

Total % T. Total % T.

1964 142.386 87.665 61,6 54.721 38,4

1974 937.593 341.028 36,4 596.565 63,5

1984 1.399.539 571.879 40,9 827.660 59,1

Fonte: MEC/INEP. Sinopse Estatística da Educação Superior. Vide também Amaral (2008a, p. 11).

A repressão começou logo depois do golpe de 1964. O regime militar perseguiu e fechou iniciativas educacionais de cunho crítico e popular como o Centro Popular de Cultura da União Nacional dos Estudantes (CPC/UNE), o Movimento de Cultura Popular (MCP), o Movimento de Educação de Base (MEB), o Centro de Educação Popular (CEPLAR) e mesmo a campanha “de pé no chão também se aprende a ler”, desenvolvida pela Prefeitura de Natal no início dos anos de 1960. Além disso, Universidades como a UnB e a USP foram objeto de intervenção militar e tiveram professores e alunos presos e agredidos. Até ex-reitor e ex-vice- reitor, como Anísio Teixeira, na UnB, e Hélio Lourenço, na USP, respectivamente, também foram cassados pela ditadura. Os Decretos n. 447/1969, n. 477/1969 e o Ato Complementar n. 75, de 21 de outubro de 1969, reprimiram duramente qualquer possibilidade de crítica política no âmbito do sistema educacional e decretaram o fim da carreira científica de pesquisadores

atingidos pelos Atos Institucionais.

Segundo Germano (1994) até abril de 1969, 263 professores e estudantes foram perseguidos das mais diferentes formas pelo regime militar, desde prisões, aposentadorias forçadas, espancamentos, demissões, etc. Entre estes, podemos citar Bolívar Lamounier, Florestan Fernandes, Miriam Limoeiro Cardoso, Caio Prado Júnior, Octávio Ianni, Paulo Singer, Fernando Henrique Cardoso, entre outros.

O movimento estudantil também foi duramente perseguido e reprimido pelo regime. Em 1964 ainda, um dia após o golpe, a sede da UNE no Rio de Janeiro foi invadida e incendiada por forças pró-regime e em novembro de 1964 foi promulgada a Lei Suplicy (em referência a Flávio Suplicy, então Ministro da Educação Cultura) que colocou a UNE e as Uniões Estaduais de Estudantes (UEE) na ilegalidade. A reação dos estudantes ganhou força a partir de 1966 e chegou a seu cume em março de 1968, com a histórica “passeata dos 100 mil” no Rio de Janeiro, após o asassinato do estudante Edson Luís no Restaurante “Calabouço”.

A influência externa dos Estados Unidos da América sobre os rumos da política educacional em nosso país se fez sentir de forma cabal na reforma universitária de 1968. Desde 1964, quando os acordos entre o MEC e a Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID) começaram a ser firmados, e, sobretudo após o Relatório Atcon, de 1966, feito por Rudolph Atcon (assessor do governo dos EUA) a serviço do MEC, um conjunto de transformações passaram a ocorrer nas universidades brasileiras em comum acordo entre as classes dominantes brasileiras e o governo dos EUA.

A respeito do Relatório Atcon, Germano (1994) assinala que:

Desse modo, a tônica do chamado Relatório Atcon (1966) recaía sobre a necessidade de disciplinar a vida acadêmica, coibindo o protesto, reforçando a hierarquia e a autoridade. Além disso, o Relatório enfatizava a importância de racionalizar a universidade, organizando-a em moldes empresariais, privilegiando, assim, a questão da privatização do ensino. (GERMANO, 1994, p. 117).

Nas palavras do próprio Relatório Atcon (1966):

Um planejamento dirigido à reforma administrativa da universidade brasileira, no meu entender, tem que implantar um sistema administrativo tipo empresa privada e não de serviço público. Porque é um fato inegável que uma universidade autônoma é uma grande empresa e não uma repartição pública. (ATCON, 1966, p. 82).

Além do Relatório Atcon, pode-se apontar também entre as iniciativas do regime militar para a educação superior brasileira, a formação do Grupo de Trabalho da Equipe de Assessoria ao Planejamento do Ensino Superior (EAPES), o qual produziu um relatório em 1968 que orientou teoricamente a reforma universitária do mesmo ano. Entre as propostas contidas no Relatório, estavam: sistema de créditos, organização departamental, adoção dos ciclos básico e profissional, além de defender a privatização do ensino através do incentivo à criação de instituições privadas e conceber a educação como fato de desenvolvimento econômico. (FÁVERO, 2006)

Não se pode esquecer ainda, como bem nos lembra Germano (1994), da comissão Meira Mattos. Este era um general da brigada pertencente à Escola Superior de Guerra que comandou uma comissão mista constituída de oficiais e professores alinhados com o regime com o objetivo de identificar problemas e apontar soluções relativas à “crise de disciplina e autoridade” que se dava entre os estudantes, ou seja, propor medidas para desmantelar o movimento estudantil e assim aprofundar o controle do governo sobre as universidades:

Além de incorporar as ideias básicas necessárias à expansão e racionalização da universidade, como a adoção do ciclo básico, ciclo profissional, matrícula por semestre, alteração no regime de trabalho dos professores, inclusive com melhoria salarial, etc. o Relatório concedeu particular atenção aos itens referentes à ordem e à disciplina. Esse Relatório enfatizou necessidade de restaurar a autoridade, no âmbito escolar. Para isso, propunha uma mudança no processo de escolha dos dirigentes universitários, excluindo a participação dos seus próprios pares e centralizando o poder de decisão nas mãos do Presidente da República. Com isso seriam mantidos os princípios de fidelidade e de responsabilidade diretamente veiculados à autoridade máxima do país. Tratava-se de quebrar qualquer resquício de autonomia, transformando os reitores e diretores das unidades universidades em meros “delegados” da “revolução”. (GERMANO, 1994, p. 128).

De um ponto de vista teórico, as ideias da então nascente Teoria do Capital Humano fundamentaram o caráter dessas reformas educacionais que incentivavam ainda a pesquisa vinculada à acumulação de capital e o desfinanciamento da educação pública, bem como o incentivo ao setor privado. O Grupo de Trabalho da Reforma Universitária acentuou bastante a necessidade de relacionar educação e mercado de trabalho. Tanto o planejamento educacional deveria estar a serviço das necessidades econômicas dos planos econômicos do governo e do setor privado, quanto a própria concepção de formação estava impregnada da racionalidade instrumental e utilitarista da teoria do capital humano.

estabelece normas complementares à Lei n. 5.540/1968 visando adequá-la ao AI-542_{, deixa} transparecer esta concepção de educação em vários de seus artigos, como no art. 4º, parágrafo único, quando diz que “haverá obrigatoriamente representantes da comunidade, incluindo as classes produtoras no colegiado responsável pela administração superior da universidade ou estabelecimento isolado” ou no art. 2º quando determina que “será negada autorização para funcionamento de universidade ou estabelecimento isolado de ensino superior quando não corresponda à exigência do mercado de trabalho, em confronto com as necessidades do desenvolvimento nacional”. Vê-se, pois, que os pressupostos da economia da educação, mormente da teoria do capital humano, de base liberal, fundamentaram a concepção de educação e de ensino superior da ditadura civil-militar brasileira durante duas décadas.

No contexto da guerra fria, o Banco Mundial, assim como o Fundo Monetário Internacional, tornaram-se poderosos instrumentos da política externa dos EUA para a periferia do capitalismo dada a escassez de crédito no mercado financeiro internacional. Com o fim da guerra fria, o Banco passou a atingir em suas ações 181 países, de um total de 192 países contabilizados pela ONU em 1994.

No tocante aos financiamentos aos países periféricos, o Banco utiliza-se de duas linhas de crédito, a Linha de Investimento Específica (SIL), voltada para os investimentos em infraestrutura econômica e manutenção de unidades produtivas; e a Linha de Apoio a Investimentos Setoriais (SIM), destinada diretamente ao setor público, na busca pela eficiência do gasto público mediante ajuste nos projetos e despesas. De um lado, o BM investe em infraestrutura na expectativa de retorno econômico e acúmulo de capital político perante os governos e, de outro, orienta as reformas estruturais no Estado e os ajustes na política econômica de modo a garantir a segurança jurídica e institucional para os investidores estrangeiros. No caso do Brasil, a política de liberação de financiamentos segue a seguinte lógica:

A seletividade das aplicações é apregoada pelo Banco Mundial como diferencial no modelo de desenvolvimento. A média de investimentos do Banco no Brasil esta na ordem de US$ 3 bilhões em uma economia de aproximadamente US$ 1 trilhão. A seletividade dos investimentos defendida

42 _{O Ato Institucional n. 5 (AI-5), decretado em 13 de dezembro de 1968 pelo então Presidente}

General Costa e Silva, acentuou o caráter ditatorial do governo militar instalado em 1964 no Brasil. Com ele, o Congresso Nacional e as Assembléias Legislativas estaduais foram colocados em recesso, e o presidente passou a ter plenos poderes para cassar mandatos eletivos, suspender direitos políticos, demitir ou aposentar juízes e outros funcionários públicos, suspender o habeas-corpus em crimes contra a segurança nacional, legislar por decreto, julgar crimes políticos em tribunais militares, dentre outras medidas autoritárias. (FUNDAÇÃO PERSEU ABRAMO, 2010)

pelo BM baseia-se nos seguintes princípios (i) não investir em áreas que o Brasil detém forte conhecimento e capacidade de gestão; (ii) não atuar como governo paralelo engajando-se em todos os desafios do país; (iii) foco na interação de transmissão de conhecimentos; (iv) atuação em desafios estruturantes e de longo prazo em que o país ainda não tenha encontrado a solução. (BANCO MUNDIAL, 2008, p. 22).

O discurso corrente do Banco, sobretudo a partir das últimas duas décadas, na justificativa da aprovação e implementação desses projetos é o discurso do crescimento econômico e do desenvolvimento sustentável associado à estratégia da redução da pobreza e das desigualdades sociais. Como já dissemos, as relações vão muito além do aspecto financeiro. Dizem respeito também à construção de um papel político e ideológico para o Banco na orientação das políticas públicas e no modelo econômico e de gestão do Estado.

A assistência do Banco Mundial ao Brasil está dirigida a apoiar iniciativas de longo prazo que irão promover a redução da pobreza e o crescimento sustentável. Essa assistência implica investir nas pessoas (através de saúde, educação, melhores serviços públicos e transferências de recursos), promover a inclusão social (mediante o estímulo à participação e ao aprimoramento dos mecanismos de direcionamento dos programas), a administração dos recursos naturais, o aumento da produtividade e a estabilização da economia. (BANCO MUNDIAL, 2005, p. 54).

Esse foi o discurso utilizado pelo governo Cardoso para levar a cabo as reformas estruturais e a política econômica que se pautava pelo aprofundamento da inserção subordinada do Brasil na economia global.

Em relação ao histórico de ingerência do Banco no tocante às políticas educacionais brasileiras, Kruppa (2001) assinala que, por meio de pesquisa documental realizada, foi possível constatar que o Banco Mundial veio ao longo dos anos ampliando progressivamente sua capacidade de interferência na concepção de educação manifesta em diversas políticas, programas e projetos educacionais. Segundo a autora, os projetos pontuais e mais localizados, dos anos 1950 a 1970, que marcaram o início de sua atuação no Brasil, modificaram-se no sentido de serem portadores de uma visão mais sistêmica e abrangente que se apresentam resumidamente assim:

Quanto à educação infantil, o Banco, progressivamente, incorpora em sua visão inicial, de cuidado e saúde da criança pequena, uma visão educacional [...] defendendo a importância desse atendimento, independentemente da cultura ou da classe social. O Banco ainda propõe, no que diz respeito à população de baixa renda, que os custos de sua oferta sejam assumidos, em parceria, com as ONGs [...] Quanto à Educação Básica, o Banco faz uma

progressiva redefinição, transformando o mínimo de reposição educacional destinado a pessoas de baixa escolaridade (o "minimum learning basic", dos anos 70) no conteúdo principal a ser transmitido na escola regular para a população em idade certa. Segundo o BM, esta é a escola que deve assumir o quesito de obrigatoriedade, sendo estendida ao conjunto da população. O Banco entende que ela deva se compor pelo primário e pelo primeiro ciclo do secundário. Ainda que sejam dados exemplos de escolas básicas, onde grande parte do custeio é feito através de contribuições da comunidade, o Banco admite que a sua oferta principal seja de responsabilidade do setor público. Quanto ao Ensino Médio, entendido pelo Banco como sendo o segundo ciclo do secundário, ele deve ser aberto àqueles que demonstrem capacidade para segui-lo, sendo assegurado então a todos esses julgados capazes, mediante a garantia de bolsas de estudo, uma vez que a sua oferta deva ser feita, prioritariamente, pelo setor privado. Quanto ao ensino superior, o Banco é renitente ao afirmá-lo como devendo ser espaço de atuação, exclusiva, do setor privado, propondo um sistema de fundos para bolsas de estudo, destinadas aos capazes, mas com renda insuficiente. A Educação de Adultos, ainda que sejam elogiados certos programas de educação à distância (como os da Fundação Roberto Marinho), e que o Banco se diga compromissado com os termos acordados na "Conferência Mundial de Educação para Todos", não há, nos documentos estudados, qualquer ênfase para essa questão, principalmente em termos de América Latina. Propostas da educação informal não constam nos documentos dos anos 90. (KRUPPA, 2001, p. 02).

Tais pressupostos relativos à organização, gestão e financiamento dos diferentes níveis e modalidades de ensino, atravessados por uma concepção de educação profundamente instrumental e utilitarista, foram, mormente a partir dos anos de 1980/1990, reforçados com a entrada em cena de novas ideias e proposições referentes à necessidade de implantação de sistemas de avaliação capazes de ampliar o controle e o comando dos centros de decisão em termos de política educacional e também da padronização curricular, haja vista a preocupação política e ideológica do organismo internacional com os conteúdos e saberes ensinados na escola pública brasileira. Estas orientações culminaram no sentido da descentralização da gestão educacional, da privatização e racionalização do financiamento público.

Kruppa (2001) analisou ainda que os grandes projetos do Banco na década de 1990 como o Fundo Escola I e II que tiveram uma abrangência nacional, com presença em praticamente todos os estados brasileiros, com exceção de Rio Grande do Sul e Santa Catarina.

A atuação do BM sobre as políticas educacionais brasileiras pautou-se claramente a partir da década de 1990 pela estratégia de diminuição do espaço público e expansão, em substituição, pela lógica do setor privado-mercantil em nome das exigências de um mundo globalizado mais competitivo.

fincados nas mudanças econômicas, políticas e tecnológicas em nível mundial, passaram a adotar a denominação para a instituição de “Banco do Conhecimento” (Bank of Knowledge).

As mudanças do momento histórico atual - revolução tecnológica aliada à ampliação da hegemonia do capitalismo - provocam e são provocadas pelo fortalecimento do Banco, o que se reflete em sua estrutura organizacional. A arquitetura organizacional do Banco é a de um "modelo achatado e tentacular" próprio de suas instituições/ações centralizadas/descentralizadas. A organização em rede está sendo implantada com uma grande velocidade. Obviamente, isso reflete o objetivo do Banco Mundial, declarado por seu Presidente desde 1996, como o de ser um "Banco de Conhecimento". Em consequência, sua estratégia está definida por país, regionalmente e mundialmente. Essa dimensão e o objetivo de "Banco do Conhecimento" sugerem outra hipótese relacionada à importância da formação de uma "intelligentsia" mundial e a um planejamento flexível como instrumentos fundamentais para a legitimação mundial das suas ações. (KRUPPA, 2001, p. 14).

O principal objetivo que se colocou, o “Banco do Conhecimento” nos anos 1990, foi, como se viu, a redução da pobreza em todo o mundo, o que cumpriria um duplo papel econômico e político, o de ampliar a capacidade de produção e consumo de amplos setores