les débats et critiques politiques autour du concept de MFA II.1.1 Contexte international ayant vu l’émergence du concept

L’idée a émergé dans la lignée du « développement durable » et des « négociations commerciales internationales » au début des années 1990. Elle est née à partir de la Conférence de Rio de 1992 et a été introduite dans les négociations agricoles à l’occasion du découplage des soutiens à l’agriculture en 1994 avec la conclusion, à Marrakech, de l’Accord du GATT (General Agreement on Tariffs and Trades) (Losch, 2002 ; Hervieu, 2002 ; Akesbi, (2003). Ce découplage signifie que les Etats peuvent aider leurs producteurs tout en déconnectant ces aides des prix et des quantités produites (Hervieu, 2002 : 415).

Cela pose déjà un problème quant aux possibilités d’un Etat donné d’assurer ces nouvelles formes d’aides aux agriculteurs. C’est pourquoi, au niveau mondial, il a fallu une décennie de débats, entre 1992 et 2002, pour faire émerger le concept de multifonctionnalité de l’agriculture qui n’est donc « pas né ex nihilo » (Hervieu, Ibid.). Ainsi, si la FAO rejeta ce concept à la suite de la conférence de Maastricht de 1999, l’OCDE l’adopta (Hervieu, Ibid.). Mais, ce rejet par la FAO ne fit pas long feu puisque, en 2000 déjà, elle a lancé le projet "ROA" ou "Roles of Agricultures" intitulé « analyse socio-économique des rôles de l’agriculture et conséquences en matière de politique ».

Après avoir reconnu le caractère crucial des rôles sociaux, environnementaux ou culturels de l’agriculture pour le développement durable et l’appréciation des biens communs et des services non marchands dans les pays développés, contrairement aux pays en développement, l’objectif était de mieux comprendre ces rôles en matière de bien-être humain et de développement dans ces pays. Ainsi, en se basant sur les notions d’externalités, de biens communs et de production commune, ce projet ROA, financé par le Japon, a couvert la période 2002-2004. Il a consisté en une analyse comparative d’une douzaine d’études de cas par pays en Afrique, Amérique latine, Proche-Orient et en

Afrique du Nord (www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/004/Y2599F/y2599f04.htm).

Ces analyses ont comporté les sept modules suivants :

1. Évolution récente des politiques économiques et agricoles ;

2. Les éco-externalités de l’agriculture (ou externalités environnementales) ; 3. Réduction de la pauvreté ;

4. Sécurité alimentaire ;

5. Rôle tampon de l’agriculture en temps de crise ; 6. Viabilité sociale ;

7. Module d’études culturelles et enquête des perceptions.

Ce changement d’attitude de la FAO s’explique donc par les progrès continuels dans la mise en œuvre du concept de développement durable qui, considéré comme un

« développement qui permette de satisfaire les besoins des générations présentes sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs » (rapport Brundtland, 1988), invitait les peuples à réfléchir sur la meilleure façon d’exploiter leurs ressources naturelles et de se garantir sécurité alimentaire et bon cadre de vie. Akesbi (P.

17) précise que : « L’Accord Agricole de Marrakech avait reconnu la nécessité de prendre en considération certaines questions qui n’ont pas un caractère commercial, et ce lors de la reprise des prochaines négociations. Mais l’article 20 qui avait avancé cette idée s’était bien gardé d’apporter une définition de ces « considérations autres que d’ordre commercial ». Cependant, déjà lors des négociations de l’Uruguay Round, on convenait

sans mal que la sécurité d’approvisionnement est une considération non commerciale. Ce sont par la suite toutes les questions qui s’inscrivent dans le cadre du concept de multifonctionnalité de l’agriculture qui vont focaliser l’attention et donner un ton particulier à ce débat. La sécurité alimentaire aussi sera proposée pour faire partie de ces

" dossiers " à "caractère non commercial".

Au niveau européen, Delache (2002) précise que « ce concept se retrouve notamment explicité dans les fondements de la politique agricole commune (PAC), qui font référence à la sécurité d'approvisionnement, à la protection de l'environnement et au soutien des revenus. Il est devenu un élément important des dernières réformes de cette politique en 1999, avec le développement rural. Le concept a été formellement adopté par les ministres de l'agriculture de l'OCDE les 5 et 6 mars 1998 ». De son côté, Hervieu précise que

« l’Union européenne s’empara de la question entre 1995 et 1998. La Commission européenne mit ainsi en discussion la notion de politique rurale intégrée, centrée sur les approches environnementales et territoriales ». Cela souligne la prise d’importance continuelle en faveur de ce « deuxième pilier », dit pilier Vert de la PAC, né avec les mesures agri-environnementales introduites en 1989.

En France, Luc Guyau (2000 : 18), ancien président de la FNSEA (Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles) rappelait que « (…) la

« multifonctionnalité » dont on parle tant aujourd’hui, c’est nous qui en sommes les instigateurs ». Plus exactement, les agriculteurs ont pris au mot le gouvernement qui leur proposait d’être les « gardiens de l’humus » (1983), puis plus tard, les « gardiens du paysage », en réclamant des mesures concrètes qui furent à la base de l’éphémère Fonds de Gestion de l’Espace Rural (FGER) en 1995. Ainsi, les agriculteurs ont accepté le dialogue sur les rôles que l’agriculture peut prendre en charge en accord avec la société. Cela est confirmé par Hervieu qui écrit « à l’occasion de son cinquantième anniversaire, la Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FNSEA) avait réclamé une nouvelle loi d’orientation agricole pour « renouveler les termes du contrat qui unit l’agriculture et la Nation » » ; ce, en vue de préserver l’agriculture sur l’ensemble du territoire français. Par ailleurs, le syndicalisme agricole, en particulier la Confédération Paysanne, souhaite maintenir le plus grand nombre d’exploitations possible, ce qui implique de les réorganiser sur de nouveaux systèmes de production, en particulier diversification ou pluriactivité afin de renforcer leur durabilité économique.

Ce débat, conduit sous deux gouvernements, a permis d’intégrer le concept de multifonctionnalité agricole dans la loi d'orientation agricole (LOA, 9 Juillet 1999), qui a créé, notamment, le contrat territorial d’exploitation (CTE) ; une nouvelle coneption de l'aménagement du territoire a fait l’objet de la loi d'orientation de développement durable du territoire (LOADDT) de 1999 (Hervieu, Ibid. ; Delache, Ibid. ; Gafsi, 2002). Raymond (2002) rappelle que l’article 1 de la LOA précise que « la politique agricole prend en compte les fonctions économique, environnementale et sociale de l’agriculture et participe à l’aménagement du territoire, en vue du développement durable ». Ces lois marquent une rupture avec la première loi d’orientation de l’agriculture de 1962 qui avait organisé la politique publique d’appui à l’organisation des filières de produits agricoles. En effet, en se référant à Hervieu (1999), Léger (Ibid. : 138) explique, dans le cadre du CTE, que

« l’évaluation conduite au niveau national révèle en effet les tensions générées par le changement fondamental de paradigme politique que représente le passage d’une agriculture exclusivement « marchande et nourricière » à une agriculture

« multifonctionnelle », devant répondre aux attentes diverses et parfois contradictoires de

la société en matière de durabilité économique, environnementale et sociale du développement ».

Les préoccupations non commerciales liées à l’agriculture sont aussi évoquées par Burrel (2003) comme étant les services rendus à la société par l’agriculture. Ce sont, entre autres, la sécurité alimentaire, les moyens de subsistance, la lutte contre la pauvreté, la préservation de l’emploi rural et la protection de l’environnement. L’auteur, tout comme Losch, montrent que les pays du Nord ou « Amis de la MFA » (Union européenne, Norvège, Suisse, Etats-Unis et Japon) sont plus enclins à défendre ce concept que les pays émergents du « Groupe de Cairns » ou les pays en développement qui le considèrent comme un moyen pour les pays riches de subventionner leurs agricultures et de créer du dumping sur le marché mondial.

D’ailleurs, selon Akesbi, au départ, les pays du Tiers-Monde percevaient la multifonctionnalité « au mieux comme un simple « caprice de riches », au pire comme un véritable « Cheval de Troie Protectionniste ». Cette thèse peut être accréditée par l’affirmation de Massot-Marti (2003 : 30) selon laquelle « la MFA n’a jamais eu comme objectif l’orientation de la réforme de 1999 mais a pris corps à Berlin, pour légitimer et encadrer la stratégie négociatrice européenne au sein de l’OMC, et, en même temps, gagner du temps avant une nouvelle réforme de la PAC ». D’ailleurs, Berthelot (2004 a, b : 5, 8) éclaire sur l’occurrence de cette réforme de la PAC en juin 2003 ; réforme qui a permis à l’Union européenne (UE) de transférer une fraction croissante des aides directes à ses agriculteurs de la boîte bleue à la boîte verte⁸ de l’Accord sur l’Agriculture (AsA) de l’OMC. Ceci s’est fait dans le cadre du "paiement unique par exploitation" (PUE) qui permet aux agriculteurs d’encaisser annuellement les aides perçues en moyenne de 2000 à 2002 sans être obligés de produire. Ces subventions sont versées au titre des aides agri-environnementales qui sont déconnectées de la production. Pour Berthelot, ceci est « une pure mystification théorique et une escroquerie politique majeure car n’importe quelle subvention réduit les coûts de production des agriculteurs, même quand elle est liée à des considérations non commerciales ».

Cependant, même si ces analyses pourraient laisser penser que la MFA est aussi une caution de la politique agricole des pays occidentaux, force est de constater que, même si les acteurs agricoles du Sud s’émeuvent de l’instabilité des prix agricoles sur le marché mondial du fait des politiques de libre échange, ils intègrent quand même dans leurs revendications des notions identiques à celles que défend la MFA. Ainsi, dans la Déclaration de Dakar (http://www.dakar-declaration-cancun.org, 2003), des représentants d’organisations paysannes et de producteurs agricoles du monde entier ont appelé,

8 En plus de la boîte orange, de la Mesure Globale de Soutien (MGS) de l’AsA, contenant les soutiens internes couplés liés aux niveaux courants de production ou de prix, telles que les dépenses d’intervention (donnant lieu à stockage public) ou les aides aux intrants et investissements, considérés comme distorsifs des échanges ; existent :

- la boîte verte qui contient les subventions totalement découplées censées n’avoir aucun effet ou un effet minime sur les niveaux actuels de production ou de prix et recouvrent les aides agri-environnementales, pour calamités, aux agriculteurs des zones défavorisées et les aides découplées au revenu accordées sans que les agriculteurs soient obligés de produire et

- la boîte bleue qui contenait les aides partiellement découplées : cas des aides directes de l’UE depuis 1992 – car fixes et établies en fonction des facteurs de production fixes (surfaces et rendements des années 1989-91 pour les aides céréales, oléagineux, protéagineux (COP) – et têtes de bétail de 1992 pour la viande bovine). Ces aides étaient inattaquables à l’OMC à cause de la "clause de paix" (article 13 de l’AsA) pour 9 ans, jusqu’en fin 2003. Mais l’essentiel de ces aides ont été transférées, suite à la réforme de la PAC de juin 2003, vers la boîte verte (Cf. Berthelot, 2004).

quelques mois avant les négociations de l’OMC à Cancun, à des politiques agricoles fondées sur des droits :

- à l’alimentation (saine, culturellement adaptée, …) ; - à produire celle-ci ;

- accès aux ressources (terre, semences, eau, crédit, …) ;

- respect de l’environnement (modes de production durables, biodiversité) ; - équité (droit à des revenus décents), etc.

Aussi, en Europe, la naissance de PURPLE (PeriUrban Regions PLatform in Europe) est importante à souligner : il s’agit d’une action commune de lobbying de 12 régions métropolitaines européennes (telles l’Ile-de-France, la Lombardie, les Midlands ou la Ruhr) auprès de la commission de Bruxelles qui soulignent l’importance de l’agriculture périurbaine dans leur développement local, « dans leur éco-développement », selon l’Ile-de-France.

A la lumière de ces analyses, on peut dire que, quel que soit l’angle d’attaque, la MFA apparaît comme un concept qui permet d’œuvrer pour le développement durable local, surtout lorsqu’il se rapporte à l’agriculture urbaine. En effet, il permet, sur une base problématique de l’accès aux ressources par les agriculteurs urbains et périurbains, d’engager les concertations nécessaires, entre les catégories d’acteurs locaux, pour la gestion durable de ces ressources et de l’agriculture et, ce, pour un meilleur cadre de vie, aspiration de plus en plus manifestée même dans un contexte de ville de pays en développement comme Dakar.

Quoi qu’il en soit, la multifonctionnalité permet de distinguer, parmi les productions de l’agriculture des biens matériels et des biens immatériels.

Les premiers sont alimentaires ou pas alors que les seconds, qualifiés aussi d’externes – en sachant qu’ils peuvent être positifs ou négatifs dans le cas où ils nécessitent une prévention (INRA, 2001 : 4) –, sont surtout liés à la gestion de l’environnement : la gestion du sol, la préservation de la biodiversité, l’entretien du paysage et le tourisme rural.

Ces biens immatériels ont des conséquences culturelles. Ils peuvent être publics comme c’est le cas du paysage, de l’environnement et de la culture ou privés comme le tourisme rural. Malgré leur caractère généralement non marchand, ces biens immatériels constituent une richesse, d’où l’intérêt du concept de MFA qui met en avant le fait qu’une richesse peut ne pas être marchande. Malgré cela, ces biens immatériels prennent de plus en plus de valeur dans un monde de plus en plus urbain avec les conséquences que cela suppose en terme de cadre de vie. Cela est illustré par ce propos de Saint Marc (1971 : 13) qui dit que :

« comme la rareté fait la valeur, ces biens immatériels sont, et plus encore, seront les richesses les plus désirées. Combattre leur raréfaction croissante est donc la condition fondamentale d’une élévation rapide du bien-être collectif. Les biens immatériels sont la base de l’humanisme moderne. C’est d’eux que dépend la « qualité » de la vie ».

Ainsi, Barthélemy et al. (2004 : 122, 127) ont essayé de caractériser la MFA comme relations entre fonctions marchandes et non marchandes en effectuant cinq études de cas dont trois dans des régions européennes (allemandes, françaises et britanniques) et deux dans des contextes ruraux de pays tropicaux (la Casamance, au Sénégal et Mayotte).

Deux autres études de cas complémentaires ont été menées dans le Nordeste brésilien et la Province Nord de la Nouvelle Calédonie. Ces auteurs ont montré « la permanence du lien entre les aspects marchands et non marchands » dont « les déterminants sont clairement liés à la trajectoire historique et politique des agricultures et de leur contexte : (i) leur

degré d’insertion au marché, (ii) la densité institutionnelle et la sophistication des dispositifs réglementaires et budgétaires des politiques publiques et (iii) l’autonomie du politique ».

Se pose alors la question de la rétribution des agriculteurs pour la production de ces services non marchands (Ambroise, 2004 : 151) et la réponse apportée par la MFA est le découplage-recouplage des richesses fournies par l’agriculture afin que chaque terroir agricole puisse les assumer simultanément (Hervieu, Op. Cit. 417). En France par exemple, cette approche, d’abord concrétisée par le CTE, l’a été avec moins de succès, par le CAD (Contrat d’Agriculture Durable) dont l’enjeu est de « mieux maîtriser cet outil individuel (contrat) de sorte qu’il puisse réellement contribuer à des projets de paysage définis à l’échelle de la petite région » (Ambroise, Ibid. : 152). En effet, selon cet auteur, le paysage se trouve au cœur des thématiques de la MFA – entretien du territoire, gestion de l’environnement, contribution au cadre de vie et aux dynamiques de développement territorial – pour la prise en charge desquelles l’agriculteur est rémunéré par la société.

Ceci, car, comme l’écrit Marcel (2004 : 31-32), « la demande de paysage de la part de l’urbain interroge le système productif des sociétés modernes, appelle la réforme nécessaire de notre richesse et l’imagination de solutions plus économes et plus durables ».

III.1.2 Les débats scientifiques suscités par ce nouveau concept

Depuis une décennie et demie qu’il a émergé⁹, le concept de MFA n’a pas manqué d’interpeller les scientifiques de plusieurs champs de la recherche : économistes, environnementalistes, agronomes, sociologues, géographes et autres paysagistes, sans oublier les architectes et même les urbanistes. En effet, sa dimension multidisciplinaire invite toutes les sensibilités à s’exprimer pour aboutir à son objectif principal : mettre en œuvre une agriculture durable qui réponde le mieux possible, aux besoins des habitants d’un lieu donné dans un esprit de concertation et d’intelligence avec les agriculteurs. Dans ce passage, nous allons d’abord présenter la diversité des visions et des analyses qui ont porté sur ce concept tant d’un point de vue économique qu’agronomique ou environnementale.

D’abord, la vision économique.

La multifonctionnalité signifie que l’agriculture assure plusieurs fonctions pour la société. Dans le domaine de l’agriculture périurbaine, ceci a été développé autant sur des agricultures du Nord (Donadieu et Fleury, 2003 ; Ba, 2003 ; Aubry et Fleury, 2004) que sur des agricultures de pays en développement (Mbaye et Moustier, 1999 ; Ba, 2003 ; Temple et Moustier, 2004 ; Ba Diao, 2004). Cependant, comme l’indiquait Ba (2003), il existe une certaine différence dans le perception de ces fonctions selon que l’on soit dans un pays développé ou dans un pays en développement. Ainsi, dans les pays riches où la production agricole est quasi illimitée, la MFA est surtout valorisée pour ses dimensions environnementale et paysagère : gestion de la biodiversité et du paysage pour les citadins.

Par contre, dans les pays pauvres, l’accent est mis sur le lien alimentaire et social qu’elle renforce pour les citadins.

9 Dans la littérature francophone surtout car, suivant l’analyse effectuée dans le I. de ce Chapitre 1, on voit que le même concept a existé de longue date, même si c’est sous d’autres formes, dans la littérature anglophone.

Ensuite, la vision agronomique.

Elle est analysée du point de vue de l’exploitation agricole (Laurent et Rémy, 2004). Selon ces auteurs, la MFA induit certaines modifications dans le fonctionnement de l’exploitation agricole. Elle conduit autant à la diversification de l’offre de produits agricoles motivée par la demande émanant du marché qu’à la diversification des activités agricoles et non agricoles ayant pour siège l’exploitation ; il s’agit alors de la pluriactivité des agriculteurs encouragée par la proximité urbaine. Cette dernière évolution a également été étudiée par Blanchemanche (2002). Par ailleurs, Gafsi (2002) insiste sur le fait que « la mise en place de la MFA passe à la fois par la pertinence et la cohérence des exploitations agricoles et celui du territoire ».

Enfin, la vision environnementale.

Elle est développée par Laurent et Rémy (2004) qui, tout en prévenant qu’il existe une liste¹⁰ différenciée et « non exhaustive » des services attendus de l’agriculture par la société, ont rappelé la différence de perceptions de la MFA même pour des sociétés ayant un niveau de développement identique. C’est le cas entre les Etats-Unis et l’Europe occidentale concernant la gestion des friches, par exemple.

Ces différents points de vue sont intimement liés. C’est pourquoi Laurent (2002 : 1) estime que « la MFA peut être définie comme l’ensemble des contributions de l’agriculture à un développement économique et social considéré dans son unité ; la reconnaissance officielle de la MFA exprimant la volonté que ces différentes contributions puissent être assurées durablement de façon cohérente selon les modalités jugées satisfaisantes par les citoyens ».

Ces auteurs ont aussi réfléchi sur les conséquences de la reconnaissance de la MFA sur l’activité des agriculteurs en écrivant que « la reconnaissance de la MFA conduit à encourager des formes d’activités qui peuvent s’écarter des normes antérieures d’activité agricole et à analyser de façon nouvelle celles qui existent » (P. 6). Il faut dire que si la reconnaissance de la MFA permet de créer ces nouvelles dynamiques économiques, sociales, culturelles et environnementales, c’est parce qu’elle modifie la perception que l’on a de l’agriculture. Ainsi, Laurent (2002 :5) écrivait que : « avec la MFA, l’agriculture se retrouve objet de mesures politiques répondant à deux logiques hétérogènes :

- d’une part, une logique de développement sectoriel : possibilité d’accumulation et de reproduction de l’agriculture à partir des exploitations agricoles ;

- d’autre part, une logique de développement territorial où est en jeu la dimension spatiale de l’accumulation, la capacité d’un système social localisé à garantir un certain niveau d’accumulation sur son territoire, à y maintenir des activités économiques et un certain niveau de cohésion social, et à protéger ses ressources naturelles ».

De son côté, Perraud (2003 : 45) estime que la MFA « i) permet de qualifier l’agriculture selon une perspective scientifique englobante, assurant mais aussi impliquant la synthèse d’un ensemble de phénomènes ; ii) que cette démarche relève aussi d’une approche instrumentale et active : la MFA a pris place dans l’argumentaire politique

De son côté, Perraud (2003 : 45) estime que la MFA « i) permet de qualifier l’agriculture selon une perspective scientifique englobante, assurant mais aussi impliquant la synthèse d’un ensemble de phénomènes ; ii) que cette démarche relève aussi d’une approche instrumentale et active : la MFA a pris place dans l’argumentaire politique