Consultation et dialogue - Évaluation de l engagement de la Banque africaine de développement a

3.2.1. Au niveau institutionnel

Dans l’ensemble, les consultations avec la société civile pendant l’élaboration des stratégies de la Banque sont faibles et peu documentées. Seuls 16 des 77 documents (stratégies et lignes directrices de la Banque) qui ont été analysés ont indiqué des consultations avec les OSC. Dans les cas où des consultations ont eu lieu, les opinions des OSC et celles des autres parties prenantes (c’est-à-dire le secteur privé) n'étaient pas ventilées. Les noms des OSC et les secteurs dans lesquels ces organisations opèrent n’ont pas non plus été indiqués. La fréquence des consultations avec la société civile a varié selon les domaines ou les secteurs thématiques, comme l’a révélé une revue comparative des documents de projet par secteur. Les documents classés dans le domaine thématique

« Développement communautaire/économique » ont mieux reconnu les consultations avec la société civile. Si les domaines ou secteurs thématiques tels que l’eau et l’assainissement, l’humanitaire ou les réfugiés, et l’environnement, l’énergie ou le climat ont été signalés comme ayant un fort engagement

des OSC au niveau des projets, leurs documents stratégiques ou politiques respectifs reconnaissaient rarement la consultation de la société civile. Cela confirme le décalage entre le niveau de développement de la stratégie et ce qui se passe réellement sur le terrain.

Le premier Forum des OSC s’est tenu en 2009, conjointement avec les Assemblées annuelles de la Banque, qui ont précédé l’élaboration du Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012). Au départ, les activités du Forum des OSC comportaient des réunions parallèles en marge du programme principal, et celles-ci ont ensuite évolué vers un Forum des OSC parallèle qui se tient en un ou deux jours. En 2017, au lieu d’organiser un événement parallèle, la Banque a inclus une table ronde de la société civile dans les « Événements de haut niveau de partage des connaissances », ce qui a considérablement accru la visibilité des OSC lors des Assemblées annuelles et a davantage mis en lumière l’engagement de la Banque. Le Forum des OSC de 2018, organisé sous le thème « Industrialiser l’Afrique », s’est tenu pour la première fois dans les bureaux de la Banque, séparément des Assemblées annuelles, à la demande des OSC, ce qui a mis en lumière de nouveaux défis. Alors que les OSC étaient plus à l’aise dans ce format, avec une plateforme réservée au partage de leurs diverses et riches expériences (Rapport sur l’exercice de capitalisation des OSC¹³, 2019), l‘évaluation a relevé des signes de mécontentement liés au fait que les OSC se sentent isolées et détachées de la Banque. Le Forum des OSC (2018 et 2019) qui s’est tenu à Abidjan a connu une faible participation et un faible engagement de la part du personnel de la Banque, au-delà de la Division de la Société Civile et de certains membres du Comité BAD/OSC qui présentaient leurs activités à la société civile. En analysant les propositions 2018 et 2019 des OSC pour le Forum des OSC, il a été constaté que seule une proposition sur cinq visait explicitement l’auditoire de la Banque.

De plus, il n’existait aucune preuve de la participation de la société civile à la détermination du thème du Forum des OSC, un point exprimé dans l’enquête.

Les faits ont montré que la diversité des acteurs de la société civile qui se sont présentés au Forum des OSC ne représentait pas pleinement la diversité du continent africain et la couverture géographique de la Banque. Alors que l’invitation des OSC était axée sur la réputation et la couverture géographique, l’appel à propositions était accessible au public, et ouvert à un large éventail d’acteurs.

Un examen des deux derniers Forums des OSC (2018 et 2019) organisés à Abidjan a montré la présence d’un grand nombre d’organisations de la société civile de la région Afrique de l’Ouest (figure 2). Il en ressort également que la participation des pays de l’Afrique lusophone était limitée.

Cette évaluation a révélé que le Forum des OSC était peu connu en dehors de l’Afrique de l’Ouest et au sein de la Banque.

Le Forum des OSC manque d’orientation stratégique, et sa relation avec les Assemblées annuelles de la Banque et le Comité BAD/OSC est imprécise. Par exemple, lors du Forum des OSC de 2018, les OSC ont proposé leurs recommandations devant être présentées lors des Assemblées annuelles de la Banque de 2018 à Busan. En début 2020, le Comité BAD/OSC n’avait aucun moyen de déterminer si ces recommandations avaient été suivies d’effet et comment suivre leur mise en application. Les enseignements tirés de l’exercice de capitalisation et d’autres sources de données utilisées lors de cette évaluation montrent que le principal défi pour le Forum des OSC réside dans sa capacité à apporter des contributions aux pratiques de la BAD dans les différents départements ou divisions, et dans la capacité de ces départements ou divisions à prendre en considération les recommandations des OSC.

Figure 2. Représentation régionale* lors de l’exercice de capitalisation du Forum des OSC et soumissionnaires du Forum des OSC 2018-2019

Figure 2a. Exercice de capitalisation du Forum des OSC Figure 2b. Affiliation régionale** des soumissions au Forum des OSC N = 106

* Indique la comparaison entre les répondants à l’enquête menée pour l’exercice de capitalisation du Forum des OSC et ceux qui ont soumis des propositions pour le Forum des OSC 2018-2019 ; les groupes se recoupent.

** Affiliation régionale des auteurs primaires et secondaires.

Source : calculé par IDEV à partir de la base de données de la Banque sur les OSC.

3.2.2. Au niveau des PMR

Aux niveaux national et régional, les Bureaux pays de la BAD ne s’engagent pas avec la société civile de manière durable ou systématique. Il y a un manque de clarté sur la manière dont la responsabilité en matière d’engagement avec la société civile est transposée du niveau institutionnel au niveau des PMR.

Documents de stratégie pays et DSIR

La participation de la société civile aux processus de préparation des Documents de stratégie pays et des Documents de stratégie d’intégration régionale est limitée et manque de cohérence.

Si l’élaboration des DSP et des DSIR reste le moteur de l’engagement de la Banque avec les OSC au niveau des PMR et des régions, l’analyse des DSP a montré parallèlement que l’engagement avec la société civile était d’une manière générale superficiel lors de rédaction des DSP, sauf dans des cas spécifiques où un chargé de la société civile a été mis à contribution¹⁴. Seules 4,3 % des OSC ayant répondu à l’enquête ont indiqué avoir été consultées lors de l’élaboration des DSP. Alors qu’il était indiqué dans les DSP sélectionnés que la société civile avait été consultée, dans la plupart des cas, il n’était pas fait mention des acteurs de la société civile qui avaient été consultés (sauf dans le DSP 2018-2022 pour l’Afrique du Sud)¹⁵ et de leur domaine d’intervention (catégories), ou rien n’indiquait si leurs points de vue se reflétaient dans les priorités du DSP. Conformément au Cadre d’engagement avec les organisations de la société civile (2012), le personnel de la Banque et les OSC ont reconnu la valeur de l’engagement avec la société civile lors de l’élaboration des DSP. Les deux groupes de répondants à l’enquête ont estimé que la possibilité pour la société civile de contribuer à l’identification des priorités des DSP était réaliste et raisonnable (87 %). Toutefois, dans les discussions dirigées de groupe et lors des entretiens avec les principaux informateurs, les personnes interrogées ont estimé que l’engagement avec la société civile à ce niveau n’apportait toujours pas une valeur ajoutée au processus. La contribution de la société civile est intimement liée au degré de liberté d’expression dans chaque pays africain. Plus précisément, les processus de consultation de la société civile sont considérés comme une perte de temps lorsque les OSC sont sélectionnées par les partenaires de mise en œuvre (généralement le gouvernement), et qu’il leur est demandé de répéter ce qui a déjà été considéré comme une priorité par le gouvernement.

Dans l’ensemble, l’engagement avec la société civile est limité et incohérent au niveau régional.

Deux documents de stratégie d’intégration régionale (DSIR) font référence à des consultations avec la société civile. Il s’agit notamment du DSIR pour l’Afrique de l’Est (2018-2022) et du DSIR pour l’Afrique du Nord (2020-2026). Comme ce fut le cas avec les DSP, aucune information autre que la reconnaissance de l’inclusion des OSC dans le processus de consultation n’a filtré. En revanche, le

Afrique centrale ;

Afrique du Nord ; 4%

Afrique australe ;

Afrique de l’Ouest ;

72%

Afrique de l’Est ;

Afrique centrale ; 13%

Afrique du Nord ;

Afrique australe ;

11%

Afrique de l’Ouest ; Afrique 33%

de l’Est ; 6%

Non précisé ;

14%

Europe ;

2% Régional

Afrique ; 15%

Forum des OSC de 2019 qui s’est tenu à Abidjan, sous le thème « Engager la société civile dans l’accélération de l’intégration régionale pour la prospérité économique de l’Afrique » entendait fournir une occasion de définir les rôles et les responsabilités de la société civile dans la réalisation de l’intégration régionale de l’Afrique, et de démontrer l’importance de l’engagement de la BAD avec la société civile pour s’attaquer à la priorité liée à l’intégration régionale.

Dans les DSP, la référence aux « High 5 » de la Banque est rarement liée à l’engagement de la société à atteindre ces objectifs, plus particulièrement en ce qui concerne la réalisation de l’objectif portant sur l’amélioration de la qualité de vie et la croissance inclusive. En effet, cet objectif était fréquemment rattaché au thème de l’« inclusion sociale » et au ciblage de groupes spécifiques (tels que les groupes vulnérables, les jeunes ou les femmes). En revanche, l’accent mis sur l’amélioration de l’inclusion du secteur privé était remarquable dans l’ensemble des DSP. À cet égard, le DSP pour l’Afrique du Sud (2008-2012) est le seul à reconnaître la contribution de l’engagement avec la société civile (notamment le milieu universitaire) à la réalisation d’un objectif axé sur l’inclusion sociale.

La participation des chargés de la société civile à l’élaboration des DSP a donné de meilleurs résultats, comme en témoigne une analyse comparative des DSP. Par exemple, l’élaboration des DSP pour le Lesotho pour la période 2020-2024 a bénéficié de la contribution d’un chargé de la société civile qui a pu mobiliser les acteurs de la société civile en vue de leur participation à la consultation. De plus, les DSP 2020-2024 ont assuré une intégration transversale de l’engagement avec la société civile, ainsi que des commentaires désagrégés de la société civile et d’autres parties prenantes à la consultation. Dans l’ensemble, la systématisation de l’engagement avec la société civile dans le DSP 2020-2024 pour le Lesotho a été nettement meilleure que dans le cas du DSP couvrant la période 2013-2017, qui n’a connu ni la participation de la société civile ni la prise en compte généralisée de l’engagement avec la société civile. Cela dit, les efforts de la Banque en matière d’engagement avec la société civile dans l’élaboration des DSP manquent de pondération, et ont été plus efficaces en Afrique australe. La différence notable résultant de la contribution d’un chargé de la société civile est une reconnaissance accrue du potentiel et du rôle de la société civile. La revue des DSP a par ailleurs montré que la présence du siège en Côte d’Ivoire ne se traduisait pas par un engagement accru lors de l’élaboration du DSP dans le pays.

Au cours des entretiens et des enquêtes, le personnel de la Banque a souligné le manque d'outils, de directives et de ressources comme l'un des facteurs qui entravent l'efficacité et l'efficience de l'ESC aux niveaux régional et PMR. L’identification des OSC, dont le but est de faciliter l’engagement, n’est pas effectuée de manière cohérente au niveau des PMR. La base de données sur les OSC est soit inconnue du personnel de la Banque, soit inutilisée. Les orientations relatives aux DSP et aux DSIR sont incluses dans le nouveau cadre stratégique pays et régional¹⁶ (2018), ce qui indique que l’engagement avec la société civile est nécessaire dans la conception de nouvelles stratégies. En outre, la version révisée 2013 de la proposition de document de stratégie de la Banque a recommandé de renforcer les partenariats avec les OSC et les ONG, entre autres acteurs, afin d’améliorer l’utilisation d’instruments financiers innovants dans la nouvelle génération de DSP. Au moment de la présente évaluation, la Banque, par l’intermédiaire de sa Division de la Société Civile, avait fait des progrès significatifs dans le processus d’élaboration de directives pour l’engagement avec la société civile dans les documents de stratégie pays et régionaux. Des efforts ont été récemment faits en vue de désigner des points focaux pour l’engagement avec la société civile au niveau des pays (au Kenya et en Tunisie, par exemple). Cependant, il ne s’est pas écoulé suffisamment de temps pour évaluer l’efficacité de ces points focaux. Des échanges avec le personnel de la Banque ont permis de relever que le manque d’incitations – motivations financières, reconnaissance dans les descriptions de poste et objectifs annuels de performance du personnel – réduit l’intérêt à assumer ce rôle. Néanmoins, les éléments d’évaluation fournis par les comparateurs montrent que les points focaux ont été efficaces dans la fourniture d’une expertise et d’un soutien aux équipes opérationnelles en matière d’engagement des citoyens au niveau régional (Banque mondiale, 2018).

Dialogue sur les politiques

Il existe peu d’éléments factuels susceptibles d’étayer les efforts déployés par la Banque pour favoriser un dialogue sur les politiques à mener avec la société civile, ou l’efficacité d’un tel dialogue. L’équipe d’évaluation n’a pas pu trouver de preuves concluantes de la qualité du dialogue sur les politiques à mener avec les gouvernements et la société civile qui a été facilité par la Banque.

Mais l’examen du Fonds fiduciaire pour la gouvernance (GTF) a relevé que le financement avait contribué à promouvoir la visibilité de la Banque au niveau des pays en partenariat avec d’autres bailleurs de fonds, et que les OSC avaient été renforcées, tandis que les bureaux pays de la Banque

acquéraient également les connaissances qu’ils pourront davantage utiliser dans leur dialogue avec les partenaires. Au Togo, par exemple, le financement du GTF a été transformé avec succès en un projet bancable. Les éléments d’information relatifs à l’engagement avec la société civile dans cette évaluation s’alignent sur l’Évaluation indépendante des opérations d’appui programmatique de la BAD (2012-2017). Les constatations ont révélé les lacunes suivantes : un cadre institutionnel inapproprié, un manque de clarté sur la personne chargée de conduire le dialogue sur les politiques à mener, un manque d’information sur la façon dont le dialogue doit être mené et communiqué, un manque de coordination et un manque d’investissement dans les ressources humaines nécessaires pour le mener.

Les processus d’élaboration des DSP n’ont pas non plus réussi à établir au niveau national un cadre institutionnel qui favorise un dialogue important sur les politiques à mener entre la société civile, les gouvernements et les autres parties prenantes. Il est difficile de dire si la conduite d’un

« dialogue sur les politiques à mener » qui implique la société civile rentre dans le mandat de la Banque et dans les priorités des pays, même si, dans les documents stratégiques de la BAD, cette implication de la société civile est jugée primordiale pour accélérer le programme axé sur la croissance inclusive et la qualité de vie.

Les éléments d’évaluation montrent que les comparateurs de la BAD sont également confrontés à des défis similaires en ce qui concerne l’efficacité des efforts de consultation et de dialogue aux niveaux national et régional. L’un de ces défis – la fermeture de la boucle de rétroaction – a été identifiée par une évaluation de la Banque mondiale (2018) comme une question importante après la consultation des citoyens, et constitue effectivement une obligation à remplir selon le cadre stratégique.

La Banque mondiale a déclaré ne pas utiliser tout l’éventail de points d’entrée pour faire participer les citoyens à la prise de décision stratégique et au dialogue sur les politiques à mener, même si elle s’appuie sur son nouveau modèle d’engagement avec les pays pour consulter un plus grand nombre de parties prenantes. De même, une évaluation de la BAsD (2006) a révélé que les préoccupations des organisations de base et des bénéficiaires n’étaient pas toujours prises en compte de manière efficace dans la formulation des DSP, car les processus spécifiques de collaboration dans le suivi et l’ajustement de la stratégie du DSP et de l’équilibre des programmes n’étaient pas clairement définis.

Plusieurs évaluations ont constaté que les dynamiques de pouvoir au cours des processus de consultation étaient souvent inégales et dominées par l’organisation multilatérale de développement et le programme qu’il a mis sur pied. L’évaluation du rapport de la Commission européenne sur la distribution de l’aide par l’intermédiaire des organisations de la société civile (2008) recommandait de faire une place à la société civile dans les dialogues politiques et stratégiques avec les gouvernements partenaires. L’encadré 1 résume les principaux facteurs qui facilitent le succès de l’engagement avec la société civile.

3.2.3. Au niveau des projets

La revue de 76 documents de projet provenant des pays sélectionnés pour les études de cas a montré que l’engagement avec la société civile est souvent intégré dans la phase de conception des projets, mais bien moins pendant l’exécution, ainsi que durant le suivi et l’évaluation des projets. Les projets qui impliquaient des OSC au stade de la conception visaient généralement des OSC de base spécialisées ayant des liens avec les bénéficiaires de projet (par exemple des associations d’agriculteurs ou d’utilisateurs d’eau dans les zones rurales). En fait, 16 % des répondants à l’enquête menée auprès du personnel de la Banque ont indiqué que le premier contact avec les OSC avait eu lieu pendant la préparation du projet. Qui plus est, l’implication des OSC dans le cycle du projet diffère sensiblement selon les études de cas sélectionnées : elle est élevée en Côte d’Ivoire¹⁷ et relativement faible au Tchad. En Tunisie¹⁸, il s’est avéré que l’engagement avec la société civile était uniquement envisagé dans le cadre des processus de respect des sauvegardes. De même, au Kenya,

Encadré 1. Facteurs facilitant la consultation et le dialogue avec la société civile

Plusieurs facteurs pourraient favoriser des processus de consultation constructifs: s’engager plus tôt, de manière moins formelle, et en tenant compte des perspectives des pays (FEM, 2016) ; donner une réponse tangible aux commentaires des citoyens en vue de produire des résultats, de maintenir la participation et de renforcer la confiance (BM, 2018); définir des programmes en mettant l’accent sur la promotion d’un environnement favorable (ADC DANIDA SIDA, 2012) ; et explorer de nouvelles approches en matière de technologies de l’information, en l'occurrence la diffusion sur le Web ou l’utilisation de programmes spéciaux (PNUE, 2016).

Source: synthèse des données de l’évaluation sur l’engagement avec la société civile.

les descriptions de l’engagement avec la société civile étaient nettement plus poussées pour les projets qui avaient fait intervenir des sauvegardes. Sur les 25 projets retenus, 15 (60 %) faisaient référence à des documents de sauvegarde¹⁹.

Les éléments factuels attestant d’une collaboration fructueuse avec la société civile concernaient principalement les organisations communautaires et portaient essentiellement sur les secteurs de l’alimentation en eau, de l’assainissement et de l’agriculture. La revue des

Dans le document Évaluation de l engagement de la Banque africaine de développement avec la Société civile (Page 18-23)