1.3 Définition des concepts
1.3.2 Concepts : gouvernance, gouvernance d’entreprise et gouvernance de RIO
1.3.2.1 Concept de gouvernance
Selon Stone et al. (2010), la gouvernance est un terme complexe avec des conceptualisations différentes. Cette notion est apparue, depuis plus d’une trentaine d’années, d’une façon répétitive dans plusieurs travaux de recherche. Ces auteurs soulignent que l'usage généralisé du terme gouvernance a brouillé sa signification. Au sens plus large, le terme gouvernance est un dispositif d’ensemble qui, d’un point de vue stratégique, caractérise la répartition des pouvoirs, les processus de décision collective et le pilotage de l’organisation. Il s’agit donc d’une métaforme de coordination combinant différents mécanismes de coordination et différents modes de régulation (Malo, 2003).
Le terme gouvernance est utilisé pour la première fois par les économistes qui ont développé le concept de « corporate governance ». Ce dernier renvoie, selon Rebérioux (2003: 86), « à la structure et à l’exercice du pouvoir au sein de l’entreprise ». Il désigne un mode de gestion des entreprises fondé sur l’articulation entre le pouvoir des actionnaires et celui de la direction10. De leur côté, Steiner et
Stenier (2003, cités dans Chaud, 2011: 9) définissent ce concept comme suit :
Corporate governance is the overall control of activities in a corporation. It is concerned with the formulation of long-term objectives and plans and the proper management structure
(organization, systems, and people) to achieve them. At the same time, it entails making sure that the structure functions to maintain the corporation’s integrity, reputation and responsibility to its various constituencies.
Par la suite, le terme de la gouvernance est introduit dans les sciences politiques, à la fin des années 1980, dans le but de caractériser les modalités de gouvernement régissant les agglomérations (en particulier métropolitaines) et l’action publique territoriale et locale. Ainsi, le concept de « urban
governance » est apparu. Ce nouveau concept est défini par Hohn et Neuer (2006: 293) comme suit :
The term New Urban Governance thereby means the collective and institutionally anchored regulation of urban development processes, from the micro-level of a project area to the whole urban and city-regional levels, by different players such as decision makers who are involved in informal and formal, flexible and enduring networks with horizontal as well as hierarchical structures and specific power balances.
Enfin, presqu’à la même période, les concepts de good governance et global governance sont apparus notamment dans le champ des relations internationales, et ce, dans le but de mieux gérer les échanges entre les États et les relations internationales. Le concept de gouvernance mondiale est défini comme suit:
The complex of formal and informal institutions, mechanisms relationships, and processes between and among states, markets, citizens and organnizations, both inter- and non- governmental, through which collective interests on the global plane are articulated, right and obligations are established, and differces are mediated11.
Selon Rosenau (1995), le concept de global governance « refers to more than the formal institutions and organizations through which the management of international affairs is or is not sustained. The United Nations system and national governments are surely central to the conduct of global governance, but they are only part of the full picture. (Rosenau, 1995, dans Dingwerth and Pattberg, 2006: 189) Ce concept désigne tout simplement la gestion collective de la planète12.
11 Source : http://en.wikipedia.org/wiki/Governance. (Site consulté le 24 janvier 2012)
Pour le concept de good gouvernance, citons la définition du Secrétaire général de l’ONU, Ko Annan13.
Selon ce dernier, « [Good governance] is ensuring respect for human rights and the rule of law; strengthening democracy; promoting transparency and capacity in public administration » (cité dans Weiss, 2000: 797). Selon United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP), la bonne gouvernance possède les caractéristiques suivantes: elle est participative, consensuelle, responsable, transparente, souple, effective et efficace, équitable et inclusive, et respecte les règles de droit. Cette gouvernance assure que la corruption est réduite au minimum dans le monde, que les points de vue des minorités sont pris en compte et que les voix des personnes les plus vulnérables dans la société sont entendues lors des processus décisionnels. Elle est également sensible aux besoins actuels et futurs de la société14.
La gouvernance est devenue, au 21e siècle, une question importante et centrale pour les divers types d'organisations, et pour les arrangements interorganisationnels (les réseaux) Stone et al., 2010). Cette importance est attribuée selon ces auteurs, d’un côté, aux systèmes de gouvernance des organisations qui sont souvent critiqués et dénoncés pour leur manque de transparence et pour l’absence de mécanismes de responsabilisation adéquats dans ces systèmes (voir, par exemple, Cornforth, 2004; Ostrower et Pierre, 2006 cités dans Stone et al., 2010); et de l’autre côté, à la croissance significative de collaborations interorganisationelles (partenariats) visant l’amélioration de l’offre de services et la mise en œuvre de politiques publiques (Kettl, 2002; Huxham et Vangen, 2005; Moore et Hartley, 2008 cités dans Stone et al., 2010; Salamon, 2002). Le moment est donc particulièrement opportun pour développer une compréhension conceptuelle sur comment ces collaborations interorganisationnelles sont gouvernées (Stone et al., 2010). Notre recherche aborde justement cette question très peu traitée dans la littérature.
En partant de la définition de la gouvernance donnée par Hughes (2010): « Governance is about
running organizations, about steering as in the original derivation, how to organize, and how to set procedures for an organization to be run. »15 (Hughes, 2010 : 88) Stone et al. (2010) proposent de
13 Source : http://www.soc.titech.ac.jp/uem/governance.html. (Site consulté le 24 janvier 2012)
14 Source : http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp. (Site consulté le 24 janvier 2012)
15 Nous soulignons que Hughes utilise le terme « organisation » essentiellement pour désigner une forme d'organiser plutôt que juste une
entité organisationnelle formelle (entreprises). Par exemple, il inclut dans son analyse de l'organisation, des formes organisationnelles telles que des réseaux et des sociétés entières ainsi que des organisations comme telles (organisations formelles publiques, privées et autres).
conceptualiser la gouvernance à plusieurs niveaux d'analyse. Au premier niveau, c’est la gouvernance des organisations; au deuxième niveau, c’est la gouvernance de réseaux interorganisationnels ou de collaboration interorganisationnelles; et au troisième niveau, c’est la gouvernance des sociétés ou des collectivités par des entités publiques et non gouvernementales, formelles et informelles. À tous les niveaux, la gouvernance concerne « collective decision making about important issues, such as overall
purpose, key strategies, oversight and accountability responsibilities » (Stone et al., 2010: 310).
Dans le même sens, Lévesque (2010) souligne que le terme gouvernance concerne les entreprises (niveau micro), les secteurs d’activités et les territoires (niveau méso) ainsi que le modèle de développement d’une société (niveau macro). Il souligne que ce concept concerne également toutes les catégories d’organisations: les entreprises classiques (actionnaires-direction) (1970); l’administration publique et politique publique (État) (New Public Management, 1980, régulation sociale, 1992); les institutions internationales (Banque mondiale, 1992); le développement économique et développement local; les réseaux et nouvelles coordinations en réseau (1990); la gouvernance territoriale : mondiale, nationale, locale et gouvernance sectorielle (Enjolras, 2010, 2008; Rhodes, 2007; Richez-Battesti et Gianfaldoni, 2005).
Avant de développer le concept de la gouvernance selon les trois niveaux d’analyse mentionnés précédemment par Stone et al. (2010), nous précisons que le but de cette section est de montrer que le concept de la gouvernance est vaste et flou et n’est pas spécifique aux organisations; il est utilisé dans toutes les disciplines et à plusieurs niveaux d’analyse : micro (organisation), méso (réseaux) et macro (au niveau sociétal ou international). Dans ce travail, nous nous intéressons à la gouvernance de RIO. Nous conceptualisons donc la gouvernance à ce niveau interorganisationnel. Cependant, les sous-sections suivantes présentent sommairement quelques postulats importants de gouvernance de l’entreprise, de RIO et de la société (gouvernance régulation). Le but est de montrer que l’objectif de la gouvernance, à tous les niveaux d’analyse, est la gestion de l’action collective et la répartition équitable des ressources entre plusieurs parties prenantes.
1.3.2.2 Gouvernance de l’entreprise
La gouvernance est un thème qui a été beaucoup étudié par les chercheurs en organisations (Charreaux, 1997, 2007, cité dans Provan et Kenis, 2008; Mizruchi, 1983; Westphal et Zajac, 1995). Généralement, ces études sur la gouvernance des entreprises capitalistes se sont focalisées sur l’analyse du rôle que joue le conseil d’administration dans la représentation et la protection des intérêts des actionnaires (Fama et Jensen, 1983). Charreaux (1997a) définit la gouvernance de l’entreprise comme un « ensemble des mécanismes organisationnels et institutionnels ayant pour effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les décisions des dirigeants, autrement dit, qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire ».
La gouvernance a également été étudiée dans le contexte des organisations à but non lucratif (OBNL). Cependant, dans ce cas, l’accent est mis sur le rôle que jouent les différents comités de direction dans la représentation et la protection de leurs membres (Provan et Kenis, 2008; Stone et al., 2010). Selon Stone et al. (2010), dans ce type d’organisations, le rôle de l’assemblée générale des membres est d’établir des paramètres structuraux nécessaires à la gouvernance, tels que la formation du conseil d’administration (CA) et de ses membres, le nombre de réunions nécessaires par année et la détermination des principaux rôles et responsabilités. Comme le prétend Carver (1997: 2), les membres du CA des organisations à but non lucratif doivent avoir « l’ultime responsabilité » des actions organisationnelles. Plusieurs recherches ont montré, par ailleurs, que cette notion hiérarchique de gouvernance ne reflète pas la réalité des nombreuses organisations à but non lucratif (voir, par exemple, Kramer, 1981; Harris, 1989; Golensky, 1993; Murray et al., 1992), et ce, en raison du rôle central joué par la structure administrative dans la gestion de ces organisations (Heimovics et Herman, 1990; Herman, 1990). Néanmoins, l'environnement juridique établit les structures du CA afin d'assurer le contrôle au niveau de l'organisation, la responsabilité (accountability) et la gestion des dépendances des ressources (Middleton, 1987; Miller-Millesen, 2003).
De son côté, Enjolras (2009) mentionne que les OBNL sont considérées comme des structures de gouvernance renforçant la norme de réciprocité et facilitant la mutualisation des ressources fondée sur le principe de réciprocité. La structure de gouvernance de ces organisations présente des traits spécifiques relatifs à leurs finalités formelles, à leur forme de propriété, à leurs prétendants résiduels, à
leurs procédures de prise de décision, à leurs formes d’imputabilité, à leur division des pouvoirs, à leurs procédures de contrôle et aux incitations qu’elles génèrent. Ces traits facilitent l’action collective orientée vers l’intérêt général, l’intérêt mutuel ou l’action tribunitienne (Enjolras, 2009: 2). Selon cet auteur, la structure de gouvernance des OBNL leur permet de faire face aux problèmes de coordination et d’être comparativement plus performantes que d’autres formes organisationnelles. Il souligne, cependant, que ces organisations peuvent être l’objet d’échecs de gouvernance susceptibles de miner leur légitimité et leur efficacité, et ce, à cause des tensions existantes entre leurs différentes parties prenantes.
Ces tensions inhérentes aux OBNL peuvent produire des variations dans leurs structures de gouvernance (Stone et al., 2010). Par exemple, Cornforth (2003, 2004) fait valoir qu'une vue multithéorique est nécessaire pour expliquer les tensions centrales ou les paradoxes existants dans le CA des organisations sans but lucratif, y compris les tensions entre les membres et les administrateurs, ceux entre conformité et rôle du conseil axé sur la performance, et les tensions entre le contrôle et «
supporting relationships with management ». En effet, Cornforth (2004: 26) affirme que la gouvernance
des OBNL est un processus complexe, intrinsèquement difficile et problématique. D'autres auteurs ont démontré comment les changements introduits au cycle de vie de ces organisations influencent leurs structures de gouvernance (Boris, 1989; Wood, 1992 cité dans Stone et al., 2010).
Dans le cas du management public, la gouvernance renvoie principalement aux rôles que doivent jouer les institutions publiques dans la gestion de leurs relations de partenariat avec les organisations privées et les OBNL afin qu’elles puissent offrir les meilleurs services d’intérêt général (Agranoff, 2006). Dans ce champ, le terme souffre de l’absence de consensus sur sa définition. Cependant, il conduit à mettre l’accent sur un ensemble de faits structurants. Il permet : 1) d’intégrer une pluralité d’acteurs (multi stakeholders), qu’ils soient publics ou privés, insérés ou pas dans des réseaux; 2) d’articuler différentes échelles (multilevel governance), du local à l’international; 3) et de combiner diverses formes de coordination, plus ou moins hiérarchiques, marchandes ou contractuelles entre plusieurs acteurs.
On voit à travers cette présentation que la gouvernance est essentielle dans toutes les organisations (privée, publique et OBNL) et joue, conformément à la théorie de l’agence, le rôle de surveiller et de commander les comportements des gestionnaires qui s’occupent des activités stratégiques de l’organisation (Eisenhardt, 1989; Fama et Jensen, 1983). Le rôle de la gouvernance s’exerce de façon différente d’un contexte à l’autre. Cependant, en général, le concept évoque le contrôle, la coordination et la répartition équitable des ressources entre les différentes parties de l’organisation.
1.3.2.3 Gouvernance sociétale
La gouvernance des sociétés (gouvernance sociétale), au niveau macro (selon les termes de Lévesque, 2010), a souvent mis l'accent sur le pouvoir décisionnel assigné aux gouvernements et aux accords interinstitutionnels au plus haut niveau entre les pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires de l'État. À ce niveau d’analyse, la gouvernance a été souvent confondue avec le gouvernement (Frederickson, 1996). Cependant, avec l’apparition et la participation des autres parties prenantes (société civile) aux politiques publiques et l'utilisation des entités non gouvernementales comme acteurs importants dans la mise en œuvre des politiques publiques (Rhodes, 2007; Salamon, 2002), la gouvernance n'est pas assimilée simplement au « gouvernement » (Frederickson, 1996; O'Toole, 2000).
L’incapacité des gouvernements à répondre efficacement aux besoins sociaux a favorisé l’émergence d’un nouveau modèle de gouvernance des politiques publiques remplaçant ainsi le modèle hiérarchique et bureaucratique qui place l’État au-dessus des autres acteurs (Rhodes, 2007). Cette conception de la gouvernance renvoie ainsi à une gestion publique misant sur une variété de dispositifs, dont la consultation, le marché, le partenariat, l’agence ou la négociation, pour mettre en œuvre l’action collective (Papadopoulos, 2003). L’émergence de nouveaux acteurs et de nouvelles modalités de coordination axées sur la concertation sont nécessaires.
La gouvernance se présente ainsi, au niveau sociétal, comme un agencement particulier de mécanismes et de dispositifs de coordination qui impliquent une variété d’acteurs (politiques, institutionnels, privés, associatifs et internationaux) interdépendants qui, seuls, ne possèdent pas de
ressources nécessaires pour résoudre les problèmes collectifs et offrir des services d’intérêt général. Ainsi, des actions collectives multiniveaux et des collaborations sont apparues, produisant ou donnant naissance à des réseaux d'acteurs autonomes qui conservent des intérêts différents. En d’autres termes, il est question, dans ce cas, d’un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions, pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains (Bagnasco et Le Galès, 1997).
Également, au niveau local ou territorial, le concept de gouvernance locale apparaît comme une forme de régulation territoriale (Richez-Battesti et Gianfaldoni, 2005) et d’interdépendance dynamique entre des acteurs notamment des entreprises et des institutions locales. Dans cette optique, le territoire contribue à réduire les coûts de transaction entre les firmes et constitue, de ce fait, un niveau pertinent pour coordonner les actions collectives (Colletis et al., 2005)
Stone et al. (2010) soulignent qu’avec l’évolution de la régulation de politiques publiques vers un modèle plus partenarial, plusieurs réseaux d’organisations sociales et collectives ont émergé afin de participer, à côté de l’État ou en parallèle à celui-ci, à l’offre de service d’intérêt général. Ces auteurs se posent ainsi la question suivante : comment analyser la gouvernance de ces RIO afin de considérer ces relations complexes, horizontales en réseau? et considèrent ceci comme « gouvernance au deuxième niveau d'analyse ».
Notre recherche s’intéresse à ce cas particulier de gouvernance (la gouvernance au deuxième niveau, selon les termes de Stone, 2010). Autrement dit, à la gouvernance de RIO ou de collaboration interorganisationnelle. Elle montre, en étudiant un cas de réseaux d’organisations sociales et collectives, comment évolue la gouvernance de RIO, d’un mode informel au formel, en analysant les pratiques que développent collectivement leurs membres partenaires. Elle identifie et explique également les mécanismes de gouvernance associés à ces deux modes de gouvernance. Puisque cette thèse s’intéresse à la gouvernance de RIO, la sous-section qui suit présente la littérature entourant ce concept.
1.3.2.4 Gouvernance au niveau de réseaux IO
Contrairement à la gouvernance des entreprises, la gouvernance au niveau de RIO est plus difficile à cerner (Sorensen et Torfing, 2009; Stone et al., 2010), car les réseaux sont formés de relations horizontales et ne disposent d'aucune entité de gouvernance claire pouvant prendre en charge leur fonctionnement (Elhinger et al., 2007; Provan et Kenis, 2005, 2007, 2008; Stone et al., 2010). De plus, le concept de gouvernance comme tel évoque la hiérarchie et le contrôle. Son utilisation et son analyse sont donc problématiques dans le cas de RIO (Provan et Kenis, 2007, 2008; Stone et al., 2010). Ceci explique d’ailleurs le manque d'attention accordée à l’analyse des processus et des modes de gouvernance de RIO dans les recherches existantes (Provan et Kenis, 2007). Globalement, les chercheurs analysant la question de la gouvernance de RIO ont essayé notamment de montrer la nécessité d’étudier et de s’intéresser à cette question en soulignant qu’une meilleure compréhension et un effort de formalisation des structures et des modalités de gouvernance de RIO sont nécessaires pour assurer leur pérennité et leur compétitivité (Benassi, 1995; Ehlinger et al., 2007; Provan et al., 2007; Provan et Kenis, 2008; Saz- Carranza and Ospina, 2011).
Stone et al. (2010) expliquent que la gouvernance comme processus de prise de décisions critiques et de « accountability responsibilities » doit permettre aux RIO de survivre et de réaliser des résultats collectifs pour lesquels ils sont créés. Les auteurs qui s’intéressent à cette question soulignent unanimement que les RIO, comme organisations typiques (voir Powell, 1990), ont besoin d’un système de gouvernance (Seung Ho Park, 1996), d’une métagouvernance (Sorensen et Torfing, 2009), afin que leurs membres partenaires puissent gérer et contrôler leurs actions collectives. La gouvernance de RIO s’impose même, car à ce niveau interorganisationnel, la gouvernance assure la tâche la plus critique d’un partenariat qui consiste à assurer l’efficacité des processus de négociation, de coordination, de coopération et de résolution de conflits, et ce, dans le but de maximiser la répartition des avantages entre les partenaires (Coriatt, 2000; Hendrikse et al., 2008). Un réseau bien gouverné est celui qui est capable d’atteindre les différents objectifs de ses partenaires et qui peut, également, distribuer équitablement les bénéfices entre ces partenaires dans le but de maintenir leur implication et leur engagement (Hendrikse et al., 2008). Selon Mariotti (2000), la gouvernance de RIO est vitale à cause des caractéristiques d’interdépendances et d’autonomie de leurs membres, et de l’importance des conflits et incertitudes qui existent au sein de ceux-ci.
De leur côté, Provan et Kenis (2008) soulignent que pour faire face aux problématiques complexes16
exigeant une coordination multilatérale en réseau et des interventions conjointes, comme dans le cas de réseaux de la santé et de services sociaux et dans ceux de développement économique et social, il est nécessaire d’encourager les actions collectives et les mieux gouvernés. Ils définissent ainsi la gouvernance de RIO comme « the use of institutions and resources to coordinate and control joint
action across the network as a whole » (Provan et Kenis, 2008: 231). O'Toole (1997) précise que la
gouvernance de RIO n’est pas nécessairement une question institutionnelle, comme dans le cas de la gouvernance de l’organisation. Cependant, elle est cruciale pour l’efficacité de RIO comme entités sociales. Cet auteur propose cette définition pour les RIO: « Networks are forms of social organization,
which are more than the sum of the actors and their links and which deserve to be studied in their own right. » (O’Toole, 1997, cité dans Provan et Kenis, 2008: 233) Donc, à la différence des organisations,
les partenaires membres d’un RIO ont une responsabilité formelle limitée en ce qui concerne la réalisation des objectifs de leur réseau; leur conformité aux règles et aux procédures de celui-ci est purement volontaire (Provan et al., 2007; Ospina et Saz- Carranza, 2010; Saz- Carranza et Ospina, 2011; Stone et al., 2010).
Dans leur article sur la gouvernance des réseaux territoriaux, Ehlinger et al. (2007) soulignent également l’importance et le besoin même de gouverner les RIO, car ces derniers se forment, se transforment et peuvent parfois disparaître. Ils expliquent que puisque les réseaux évoluent et changent en suivant ces étapes : création, extension, maturité et déclin, à chacune de ces étapes, les relations entre les partenaires se transforment, se pose alors la question de la régulation, du pilotage ou, plus généralement, de la gouvernance de ceux-ci. Ces auteurs ajoutent que, dans le cas des