La BAD a fait preuve d’innovation en adaptant son aide au contexte de l’Ouganda, à ses défis et à ses besoins de développement. À titre d’exemple, la centrale hydroélectrique de Bujagali a résolu la crise de l’offre d’électricité en Ouganda et a mis en évidence le potentiel des partenariats public-privé.
De même, les centrales de Buseruka et d’Achwa ont mis en exergue le rôle du secteur privé. La Banque a aussi réagi rapidement à la COVID-19 en proposant au pays une opération d’appui budgétaire.
L’évaluation a confirmé que la Banque a suivi des approches participatives lors de la conception des DSP. D’après les entretiens avec les parties prenantes, la Banque a aussi procédé à de larges consultations lors de la conception des opérations.
Dans tous les secteurs, la Banque a mis à contribution un large éventail de parties prenantes pour s’assurer que ses projets répondent aux priorités du pays.
De plus, les DSP et les opérations ont intégré les enseignements tirés des interventions antérieures.
Cela a permis aux DSP de tenir compte du contexte ougandais et des besoins des bénéficiaires.
Toutefois, l’évaluation a aussi révélé que l’appui de la Banque n’est pas suffisamment sélectif ou ciblé. Outre la part importante des fonds engagés dans les infrastructures et le secteur agricole, la Banque a mené des opérations dans neuf secteurs (Figure 2). Un tel éventail d’activités réduit la synergie et est peu susceptible d’avoir l’effet de développement souhaité dans les secteurs ayant reçu un appui financier très faible. De plus, l’avantage comparatif de la participation de la Banque à un secteur comme celui de la communication n’est pas clair. Par ailleurs, le manque d’investissement
important dans le pilier 2, en raison de la préférence du gouvernement de financer les programmes de renforcement des compétences au moyen de dons plutôt que de prêts, signale un problème de positionnement stratégique de la BAD lors de la conception des DSP.
Efficience
L’efficience désigne la mesure dans laquelle les projets donnent ou sont susceptibles de donner des résultats de manière économique et en temps voulu.
L’efficience des projets de la Banque durant la période de l’évaluation est jugée partiellement insatisfaisante. Les données montrent que deux projets achevés dans les secteurs agricole et de l’AEA ont donné des résultats économiques positifs, mais dans tous les secteurs, les retards de démarrage des projets ont posé problème. De plus, des dépassements de coûts et des retards d’exécution ont été enregistrés tout au long de la période de l’évaluation en raison de la lenteur de la passation des marchés et des décaissements. Le ratio de décaissement cumulé se situait dans une fourchette de 24 à 28 %, bien en deçà de la cible de 50 % fixée par la Banque. La pandémie de COVID-19 a également entraîné des retards.
Rentabilité économique des investissements
Les données probantes relatives au taux de rentabilité économique interne (TREI) des interventions achevées étaient limitées et les résultats mitigés. Seuls 4 des 37 projets du portefeuille disposaient de données sur le TREI.
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Une évaluation de stratégie pays IDEV
Deux d’entre eux ont affiché un TREI plus élevé à l’achèvement qu’à l’évaluation : le PAEA avait un TREI de 28,27 % à l’achèvement contre 20,20 % à l’évaluation, et le Programme de fonds supplémentaires pour l’alimentation en eau et l’assainissement a enregistré un TREI de 17 % à l’achèvement contre 13 % à l’évaluation. Les deux autres projets ont affiché un TREI inférieur aux prévisions. Le CAIIP-3 a enregistré un TREI de 25,0 % à l’achèvement contre 28,6 % à l’évaluation. Quant au prêt supplémentaire au Programme d’assainissement de Kampala, le TREI des trois composantes du projet a reculé entre l’évaluation et l’achèvement : il a baissé de 16,7 à 5,7 % en ce qui concerne le système d’assainissement de Nakivubo, de 11,3 à 3,3 % dans le cas du système d’assainissement de Kinawataka, et de 20,3 à 8,3 % pour ce qui est de l’usine de traitement des boues fécales. Cette situation tenait aux dépassements de coûts occasionnés par les retards d’exécution.
Certains projets ont connu des dépassements de coûts qui ont considérablement retardé leur achèvement. Le projet hydroélectrique de Buseruka a dû rechercher des fonds supplémentaires, le coût total passant alors de 27,22 millions d’USD à 41,10 millions d’USD. De même, le prêt supplémentaire accordé au Programme d’assainissement de Kampala a connu des dépassements de coûts consécutifs aux modifications des spécifications techniques. Dans la plupart des cas, les dépassements étaient dus à une modification de la portée des interventions. Cela porte à croire que les études de faisabilité de ces projets laissaient à désirer.
L’évaluation a conclu que les partenariats public-privé pour la construction des centrales hydroélectriques étaient financièrement et économiquement viables et ont aidé le pays à passer de la situation de pénurie d’électricité à celle d’excédent. Toutefois, le volume important de l’excédent d’électricité constitue un problème budgétaire et signifie que les maigres ressources publiques ne sont toujours pas utilisées de façon efficace dans le secteur de l’électricité. En d’autres termes, le gouvernement paie pour une utilisation présumée et non réelle de l’énergie.
Respect des délais
L’efficience des interventions de la Banque a été compromise par des retards d’exécution. Parmi les facteurs ayant nui à l’efficacité, on peut citer les retards dans la mobilisation des entrepreneurs, les retards dans l’acquisition des terres (pour le RSSP V, p. ex.), les retards dans l’approbation des projets de la BAD par le parlement et, dans une certaine mesure, une connaissance lacunaire de la part du Gouvernement ougandais des procédures, processus et exigences de la BAD.
Globalement, les retards dans la passation des marchés ont aussi nui à l’efficacité de la mise en œuvre des projets. Certains secteurs ont été plus touchés que d’autres. Les plus touchés ont été les projets d’infrastructures comme celui de l’accès à l’électricité en milieu rural en Ouganda, le RSSP IV et les projets de Bujagali. Les principaux facteurs à l’origine des retards dans la passation des marchés sont la longueur du processus (dans le cadre du MATIP-2, la prise de décision a nécessité plus de temps), les résiliations de contrats, l’achèvement tardif de la revue de la conception, les plaintes de certains soumissionnaires au sujet du processus de passation des marchés, les retards dans la mobilisation des équipements et des matériaux par les entrepreneurs, le manque d’orientation de la part du personnel chargé de la passation des marchés au bureau pays et la méconnaissance des règles et procédures de passation des marchés de la Banque.
Les interventions de la Banque n’ont pas respecté les délais d’achèvement fixés lors de l’évaluation des projets. De ce fait, certains projets ont dû être prolongés. Seuls deux des huit projets achevés ou clôturés ont respecté le calendrier indicatif d’achèvement. Le Programme de fonds supplémentaires pour l’alimentation en eau et l’assainissement a été achevé un mois à l’avance, contre deux mois pour le KUPSIP. Les six autres projets (75 % de l’ensemble des projets) ont dépassé en moyenne de 8,5 mois la durée prévue lors de l’évaluation. Le MATIP-2 a été retardé de 17 mois et le PAEA de 16 mois (Figure 3). Ces
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retards ont entraîné un prolongement des dates butoirs des projets.
La pandémie de COVID-19 a eu une incidence négative sur les projets en cours. Parfois, les activités de construction et de mise en œuvre des projets ont dû être suspendues pendant un certain temps. Ce fut le cas pour le MATIP-2, Achwa II, le projet HEST et celui d’accès à l’électricité en milieu rural en Ouganda. L’interdiction des voyages imposée pour enrayer la propagation du virus a retardé la livraison de biens et de matériaux.
Certains projets ont dû faire l’objet d’une nouvelle conception. Dans le cadre du MATIP-2, par exemple, la conception des sites de construction a été modifiée afin de mettre en place des zones de lavage des mains et de prévoir un espace supplémentaire pour une plus grande fluidité des mouvements. De plus, le nombre de travailleurs a été réduit pour garantir la distanciation sociale.
L’analyse des dates de démarrage des projets a donné des résultats mitigés. En moyenne, les premiers décaissements ont eu lieu 15 mois après l’approbation des projets. Il s’est écoulé en moyenne sept mois entre la présentation à l’approbation du Conseil et la date de signature.
Après la signature, il a fallu en moyenne deux mois pour que les projets entrent en vigueur (Tableau A5.2 de l’Annexe 5). L’obtention de l’approbation parlementaire a nécessité plus de temps pour les projets du secteur des transports18 et l’opération d’appui budgétaire à la lutte contre la COVID-19.
Même si les parties prenantes de la Banque et du gouvernement ont estimé que les décaissements se sont améliorés au fil du temps, le ratio global de décaissement en 2017–2021 demeurait faible (il variait de 24 à 28 %, bien en deçà de la cible de 50 % fixée par la Banque).
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Programme d'amélioration des marchés et du commerce agricole - 2 Programme d’amélioration de l’infrastructure agricole communautaire - 3 Programme d'alimentation en eau et d'assainissement - 1 Fonds supplémentaires au Programme d’alimentation en eau et d’assainissement - 1 Projet d'amélioration de l'assainissement pour les pauvres en milieu urbain de Kawempe Projet d’enseignement supérieur, de science et de technologie Amélioration de la prestation des services de santé à l'hôpital de Mulago et dans la ville de Kampala Prêt supplémentaire au Programme
d’assainissement de Kampala 36
28
95 86 77 67 36
38 38 39
71 55
72 61
83 66
Durée réelle du projet (mois) Durée prévue du projet (mois)
Figure 3 : Les projets de la Banque sont-ils achevés dans les délais ?
Source : IDEV (2021). Rapport de revue du portefeuille de l’Ouganda.
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