O licenciamento ambiental é um dos 12 instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente estabelecidos com a lei nº 9.638/81. O Artigo 10 da mesma lei descreve que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sisnama, e do Ibama, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
É também no Artigo 10 que se observa que o município foi ignorado na atribuição de licenciar. Assim, foi só a partir da Resolução do Conama nº 237/97 que os municípios passaram a ser considerados competentes para também proceder o licenciamento ambiental.
O Artigo 6º da referida resolução estabelece que é competência do órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos estados e do distrito federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo estado por instrumento legal ou convênio.
No que diz respeito às definições, conforme a resolução nº 237/97 do Conama, licenciamento ambiental, licença ambiental, estudos ambientais e impacto ambiental regional são definidos da seguinte forma:
a) Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
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b) Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.c) Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
d) Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais estados.
O licenciamento ambiental no Brasil teve origem nos estados. São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais foram os primeiros entes da federação a adotar este instrumento. Conforme relata Junqueira (2006), na época, os estados fizeram uma adaptação do sistema da Environmental Protection Agency (EPA), agência ambiental norte americana, que funcionava na linha dos alvarás, ou seja, uma autorização para se instalar e outra para funcionar, como se observa no trecho de Junqueira (2006, p.1) “naquela época a EPA influenciou a todos nós aqui na América Latina. E no Brasil, estes três estados fizeram um modelo igual. Licença de instalação e licença de funcionamento”.
A licença ambiental é um ato vinculado e não um ato discricionário. Ato vinculado é aquele em que o particular tem um poder subjetivo de exigir da autoridade determinado ato desde que cumpra com as exigências legais. Já o ato discricionário, é aquele onde a administração pública pode ou não conceder a solicitação do particular com base no que diz a lei. Entretanto, alguns juristas tem defendido que o licenciamento é um ato híbrido pelo fato da licença prévia poder ser negada (HERMANN BENJAMIM apud JUNQUEIRA, 2006, p.08)
Nesse sentido, fica evidente a importância do planejamento de longo prazo, da avaliação estratégica e das regras claras, pois, como coloca Junqueira (2006), a partir do momento que o Estado é omisso, os problemas começam a surgir.
Na opinião de Junqueira (2006), o licenciamento ambiental é utilizado em demasia. Vale para todo tipo de empreendimento, seja para um quiosque de coco na praia ou para uma usina hidroelétrica. Na visão do autor, o licenciamento ambiental deveria ser aplicado
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para empreendimentos complexos e, para os empreendimentos mais simples, o alvará já seria suficiente, desde que inserida a questão ambiental dentro de seu processo de análise e concessão.De qualquer forma, sabendo que o licenciamento ambiental municipal já é uma realidade, um instrumento importante no licenciamento ambiental, mesmo quando o município ainda não licencia é o Certificado de Anuência Municipal. Ou seja, em processos de licenciamento conduzidos pelo estado ou pelo governo federal, o município deverá expedir uma certidão negativa da prefeitura municipal declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação municipal. Para tanto, a prefeitura pode pedir audiências públicas para debater mais detalhadamente o empreendimento em conjunto com os outros afetados pelas atividades sendo licenciadas (IBAMA, 2006c).
Conforme recomenda Ibama (2006b), é interessante que na formulação de leis municipais, o município crie mecanismos legais que tornem compatíveis os instrumentos do alvará e das licenças ambientais a fim de simplificar os processos e encorajar os empreendedores a agir dentro da lei. Assim como o alvará, também existem outras licenças como, por exemplo, a licença urbanística. De acordo com Ibama (2006c), é fundamental que os administradores desenvolvam uma metodologia para compatibilizar as licenças emitidas pelo município, obviamente respeitando as diferenças e autonomia de cada uma delas, sem descuidar do meio ambiente, mas também dando maior agilidade ao processo incentivando os empreendedores a agir dentro da legalidade e não o contrário.
Na visão de Junqueira (2006), os principais gargalos do licenciamento ambiental são: a) Estudos ambientais mal elaborados;
b) Legislação exigindo estudos ambientais citando “todas” as alternativas locacionais para o empreendimento (bastariam apenas citar as mais viáveis econômica, social e ambientalmente);
c) O EIA/Rima apresentando a alternativa para os impactos ambientais já decididos;
d) Descumprimento da resolução Conama nº 237/97 quanto a especificação do bônus e do ônus do empreendimento;
e) Ausência de avaliação ambiental estratégica;
f) Duplicidade de atuação (órgãos ambientais e Ministério Público).
Como se tem observado em diversos debates acerca do licenciamento ambiental, tem sido comum ouvir que o licenciamento ambiental é um dos grandes culpados por todos os atrasos de obras públicas, principalmente as grandes obras do governo federal relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
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Quanto a isso é importante salientar que muitos dos problemas alegados como sendo do licenciamento ambiental são na realidade problemas de natureza política e da falta de um planejamento e zoneamento regional. Vale como exemplo o caso das hidroelétricas. Discute-se tudo nos processos de licenciamento de usinas hidroelétricas. Procuram tratar desde a situação das áreas indígenas, passando por migração de pessoas, unidades de conservação, questão energética, entre outros assuntos. O que se percebe é que grande parte das questões que travam o processo de licenciamento são conflitos sociais ou políticos geralmente advindos pela falta de planejamento regional ou setorial (GOLDENBERG, 2009; ZANARDI, 2009; JUNQUEIRA, 2006).É justamente pela falta de políticas claras que tudo recai sobre o licenciamento. Conforme coloca Goldenberg (2009), o licenciamento ambiental pode e deve ser rigoroso, entretanto, deve se ater às questões pertinentes a ele.
Além disso, é importante lembrar que a pressa nesse tipo de empreendimento decorre muito mais em função do calendário eleitoral e da vontade do político no cargo executivo mostrar as obras prontas, do que por uma preocupação com o desenvolvimento do país a longo prazo de forma a garantir não só a viabilidade dos projetos e empreendimentos ao longo do tempo, mas também a conservação dos recursos naturais e a manutenção da qualidade de vida das pessoas que vivem próximo aos empreendimentos.
Muito embora no Brasil cerca de 70% dos municípios possuem algum tipo de estrutura para a gestão ambiental, apenas 684 licenciam as atividades de impacto local (CNM, 2009).
No que tange ao processo de descentralização do licenciamento ambiental no Brasil, com base em MMA (2008), alguns estados tem optado pela desconcentração das atividades, estabelecendo unidades regionais de licenciamento vinculados ao órgão central. Outros buscaram habilitar os municípios, por meio de convênio ou outro instrumento legal. E também existem os estados que estabeleceram uma política de municipalização do licenciamento ambiental. No quadro 2 é apresentada a situação atual de alguns estados no que concerne ao processo de descentralização do licenciamento ambiental.
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DESCENTRALIZAÇÃO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTALBahia
Lista atividades e empreendimentos cujos impactos ambientais ocorrem dentro dos limites
territoriais do município.
Condicionante: firmar convênio com municípios que possuem Sistema de Gestão Ambiental e corpo técnico multidisciplinar.
Ceará
Lista atividades de impacto local, classificadas como pequeno e médio porte, potencial
poluidor/degradador de impacto local.
Condicionante: firmar convênio com municípios que possuem Sistema de Gestão Ambiental e corpo técnico multidisciplinar.
Espírito Santo
Lista atividades e empreendimentos consideradas de impacto local, fixando portes e grau
poluído/degradador.
Condicionante: habilitação do município junto ao Consema, sem a necessidade de convênio.
Goiás
Lista atividades e empreendimentos consideradas de impacto local, fixando portes e grau
poluído/degradador.
Condicionante: Municípios deverão credenciar-se junto ao Cemam, sem a necessidade de convênio.
Minas Gerais
Qualquer classe de empreendimentos (Classe I, II e III) definidos com base no porte e potencial
poluidor ou degradador.
Condicionante: firmar convênio com Municípios que possuem Sistema de Gestão Ambiental e corpo técnico multidisciplinar..
Paraná
Estabelecimento de tipologias de atividades que serão licenciadas pelos municípios (qualquer tipologia) e de acordo com o grau de impacto ambiental e a capacidade operacional do órgão municipal.
Condicionante: firmar convênio com municípios.
Paraíba
Firmar convênios com prefeituras: estado orienta a estruturação do sistema municipal de meio ambiente, com criação de secretaria, conselho e do fundo municipal de meio ambiente.
Termo Aditivo ao Convênio: para os municípios instruir e protocolar os processos de licenciamento repassando-os em seguida ao estado para análise técnica.
Último passo: transferência do licenciamento ambiental de atividade com impacto local, conforme prevê a resolução nº 237/97.
Pernambuco
Empreendimentos e atividades de pequeno potencial poluidor/degradador.
Condicionante: firmar convênio com municípios que possuem Sistema de Gestão Ambiental e corpo técnico multidisciplinar.
Rio Grande do Sul
Lista os empreendimento e atividades, fixando os respectivos portes que caracterizam impacto local
e o potencial poluidor.
Condicionante: habilitação do município pelo Consema, sem a necessidade de convênio.
Santa Catarina
Qualquer tipo de empreendimento pode ser licenciado pelos municípios, desde que tenha pequeno
ou médio potencial poluidor.
Condicionante: firmar convênio com municípios que possuem conselho municipal e profissionais habilitados.
São Paulo
Lista atividades que poderão ser licenciado pelos municípios.
Condicionante: firmar convênio com municípios que possuem Sistema de Gestão Ambiental e corpo técnico multidisciplinar.
Quadro 2: Descentralização do processo de licenciamento ambiental em alguns estados brasileiros Fonte: MMA, 2008.
Por fim, como dois dos casos estudados nesta tese tratam de mineração, é importante verificar qual o papel do município no licenciamento desta atividade, pois a lavra de garimpo para mineração depende de licenciamento ambiental, conforme a lei nº7.805/89 e envolve competências concorrentes e muitas vezes conflitantes entre União, estados e municípios. Dessa forma, o município pode estabelecer regras necessárias para
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regulamentar esse tipo de atividade por meio de leis próprias, podendo incluir (Ibama 2006d, p.60):a) Estabelecer critérios para a exploração mineral como a de que a atividade só seja possível em locais isolados de áreas residenciais e sem vegetação significativa; b) Impor limitações de horários para a prática, bem como a construção de muros de
contenção, criação de umidificadores e abafadores de ruídos e estabelciemento de cronogramas de desativação e recuperação ambiental;
c) Responsabilizar empresas mineradoras pela recuperação de áreas após o esgotamento de seu potencial de exploração ou vencimento de sua licença; d) Exercer poder de polícia, fiscalizando e acompanhando o desenvolvimento da
atividade dentro do seu território;
e) Pleitear juridicamente a reparação de danos causados ao meio ambiente, por meio de ação civil pública, nos casos em que o licenciamento seja de competência do estado ou da união.