Um tema que está muito interligado com a análise institucional e conflitos socioambientais é governança ambiental. No entanto, o conceito de governança não é simples e tem sido utilizado em diversos contextos, algumas vezes de forma apropriada e outras de forma inadequada ou imprecisa. A definição do que vem a ser governança vai variar e depender da linha de estudo de cada autor.
Inicialmente, é importante não confundir o conceito de governança com o conceito de governabilidade, pois apesar de manterem uma relação muito estreita, não são sinônimos. Governabilidade diz respeito às condições de legitimidade de um governo perante a sociedade civil e a sua capacidade de empreender as transformações necessárias. Abrange as condições sistêmicas do poder como o sistema político, a forma de governo, o sistema partidário e as relações de poder. Governança trata da capacidade (técnica, financeira e gerencial) da ação do Estado para formular e implementar políticas públicas (BRESSER- PEREIRA, 1997; DINIZ, 1996).
Para Melo (1996), a governança está relacionada à maneira como o poder é exercido na administração e envolve os modos de uso da autoridade expressos mediante os arranjos institucionais que regulam as transações dentro e fora da esfera econômica.
Mais comumente, o conceito de governança tem sido trabalhado com os seguintes enfoques: econômico, político, administrativo e ambiental. A governança econômica envolve o processo de tomada de decisão e está relacionada com o desempenho econômico do país e suas interações com outros países. Governança política diz respeito ao processo de formulação de políticas públicas (UNDP, 1997). A governança administrativa diz respeito à implementação das políticas envolvendo a capacidade técnica, política, administrativa e financeira do governo (BRESSER-PEREIRA, 1997). Já a governança ambiental diz respeito ao conjunto de processos regulatórios, mecanismos e organizações pelos quais atores políticos buscam influenciar as ações ambientais e seus resultados (LEMOS e AGRAWAL, 2006).
Além dos enfoques apresentados acima, na literatura internacional tem sido cada vez mais comum encontrar a utilização do termo boa governança (good governance) que, entre outras coisas, diz respeito ao exercício econômico, político e administrativo para gerenciar os assuntos do país em todos os níveis. Envolve mecanismos, processos e
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instituições pelas quais cidadãos e grupos articulam interesses, exercitam seus direitos e obrigações e mediam suas diferenças. A boa governança deve ser participativa, transparente e equitativa e buscar garantir que as prioridades políticas, sociais e econômicas sejam baseadas em amplo consenso e que os mais pobres e vulneráveis sejam ouvidos no processo decisório (UNDP, 1997).A boa governança abrange o Estado, mas transcende para outras esferas por considerar também o setor privado e a sociedade civil organizada. Dentro desse escopo, as instituições nos três setores devem ser planejadas para contribuir para o desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, as principais características da boa governança são: participação, respeito às leis, transparência, responsabilidade (instituições e processos devem servir a todos), orientação pelo consenso, equidade, accountability e visão estratégica (UNDP, 1997).
Por outro lado, esse conceito prescritivo e normativo de boa governança, assim como ocorre com o conceito de desenvolvimento sustentável, não tem sido tão simples de ser concretizado na prática. Sobre isso, Tendler (1998) afirma que nos países pobres e em desenvolvimento existem muito mais exemplos de má governança do que de boa governança.
Funcionários públicos e seus subordinados buscam seus interesses pessoais em detrimento do interesse público. Governos aumentam em demasia suas contratações e gastos. O clientelismo é desenfreado, com trabalhadores sendo contratados e demitidos com base mais em parentesco e fidelidade política do que em méritos. Trabalhadores são treinados de forma deficiente e recebem pouco treinamento prático no local de trabalho. Programas e políticas mal concebidas criam incontáveis oportunidades de suborno, tráfico de influência e outras formas de conduta inadequada (TENDLER, 1998, p. 05).
Nesse sentido, Grindle (2002) afirma que no desafio de implementar as mudanças necessárias, os países precisam se concentrar no que é importante ao invés de tentar seguir à risca as intermináveis listas de atributos da boa governança. Para a autora, os países devem focar no que é essencial, no que é prioritário e no que é viável. Assim, se maior atenção fosse dada nesses pontos, estaria se trabalhando com a governança necessária ou como coloca a autora “good enough governance”, ou seja, um desempenho do governo minimamente aceitável e com envolvimento da sociedade civil de forma a não inibir o desenvolvimento econômico e político e que permita a redução da pobreza.
Por sua vez, Lemos e Agrawal (2006) afirmam que, muito embora, temas como mudanças climáticas, globalização e transformações sociopolíticas têm levado as discussões sobre governança ambiental para a arena internacional, é importante reconhecer
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que algumas das mudanças mais significativas têm ocorrido na esfera local, como se observa:Algumas das mais importantes mudanças contemporâneas em termos de governança ambiental estão ocorrendo no nível subnacional e estão relacionadas aos esforços para melhor incorporar unidades administrativas menores e grupos sociais em processos formais de governança ambiental [tradução do autor] (LEMOS e AGRAWAL, 2006, p. 302).
De acordo com UNCDF (2004), governança ambiental local faz parte da noção de governança local e diz respeito à capacidade das autoridades locais de gerenciar as relações entre o ambiente físico em conformidade com os princípios de participação, transparência, eficiência, equidade e accountability.
Esse conceito surge num cenário onde é cada vez mais comum o reconhecimento de que muitos problemas ambientais têm suas raízes na fraca governança e nas falhas institucionais e assim, a governança local e a descentralização tem sido apontadas como a chave para o desenvolvimento sustentável. No entanto, as práticas tem mostrado que novas abordagens são necessárias visto o caráter complexo e multifacetado que envolve os problemas ambientais, exigindo uma visão holística e transversal de forma a ampliar o escopo das políticas não o restringindo à área ambiental (UNCDF, 2004).
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2 POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL
Após a revisão teórica sobre meio ambiente e desenvolvimento, neste capítulo, a discussão é focada na política ambiental brasileira. Inicialmente, faz-se um resgate do arcabouço legal e institucional da questão ambiental no Brasil e, na sequência, é elaborada uma breve revisão conceitual sobre o que vem a ser política ambiental e como esta se relaciona com o presente trabalho. Aborda-se o Sisnama e também um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, o licenciamento ambiental. Por fim, discute-se o processo de descentralização da gestão ambiental.