3. Européanisation et idées : les discours nationaux sur la défense européenne
3.2. Le cas irlandais
L’Irlande est, à la différence de la France, une petite puissance, située géographiquement à la périphérie du continent européen, dénuée de ressources importantes et de nombreux intérêts économiques et politiques à défendre. Sa principale préoccupation sécuritaire a longtemps été une menace « intérieure » : le conflit avec l’Irlande du Nord. Au niveau international, la politique de défense irlandais est structurée autour des concepts de neutralité idéaliste et active, qui se traduit par une participation active aux opérations de maintien de la paix de l’ONU depuis les années 1960, la promotion du désarmement, de la non-prolifération et de l’anticolonialisme, et une contribution significative à l’aide internationale au développement38.
La relation irlandaise vis-à-vis de l’UE est historiquement positive et ouverte, mais essentiellement marquée par une attitude pragmatique et réactive, voire « mercenaire » selon certains39 : l’Irlande voit avant tout l’UE comme un bénéfice pratique, particulièrement en ce
qui concerne son développement économique depuis les années 1970, ce dernier ayant fortement bénéficié des fonds agricoles et des fonds structurels européens. Ce pragmatisme
38 Róisín Doherty, Ireland, Neutrality and European Security Integration, Aldershot, Ashgate, 2002 ; Ben Tonra, Michael Kennedy, John Doyle et Noel Dorr, Irish Foreign Policy, Dublin, Gill and MacMillan, 2012.
39 Michael Holmes, « Irish Approaches to European Integration », dans Michael Holmes (dir.), Ireland and the
European Union: Nice, Enlargement, and the Future of Europe, Manchester, Manchester University Press, 2005,
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entretient une certaine ambiguïté dans la relation Irlande-UE, que l’on retrouve sur la question de la PSDC.
Discours substantif : la PSDC comme instrument du maintien de la paix
L’Irlande a d’abord fait preuve d’hésitations envers les projets de politique étrangère européenne lors de son adhésion à la CEE en 1973, avant rapidement de prendre une part active dans la CPE. Les politiques normatives de cette dernière, telles que la coopération au développement ou les sanctions envers certains régimes politiques autoritaires, ont permis à l’Irlande de faire valoir ses priorités de politique étrangère grâce au canal européen et de gagner une certaine influence diplomatique40. L’attitude de l’Irlande envers la PSDC est
précautionneuse et parfois ambiguë, mais pas hostile. La participation aux opérations de la PSDC, tout comme l’adhésion au programme au Partenariat pour la paix de l’OTAN (PfP), ont contribué à restreindre la définition de la neutralité à la non-participation à une alliance militaire incluant une clause de défense collective41. Cependant, d’après le discours officiel
exprimé dans le premier livre blanc sur la défense de l’Irlande, publié en 2000, « participation
in the Petersberg tasks [les opérations de gestion de crises de l’UE] will not affect our longstanding policy of neutrality »42.
40 Ben Tonra, The Europeanisation of National Foreign Policy: Dutch, Danish and Irish Foreign Policy in the
European Union, op. cit. ; Nicole Alecu de Flers, EU foreign policy and the Europeanization of neutral states, op. cit., p. 47.
41 Róisín Doherty, Ireland, Neutrality and European Security Integration, op. cit. ; Laura C. Ferreira-Pereira,
Inside The Fence but Outside the Walls: The Military Non-allied States and the Security Architecture of Post- Cold War Europe, Bern, Peter Lang, 2007.
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Les documents stratégiques irlandais insistent sur le fait que l’avenir des opérations militaires de maintien de la paix – l’activité principale des forces armées – s’inscrira nécessairement en partie dans le cadre régional de la PSDC. Un de ces documents stratégiques rappelle que l’objectif principal de l’Irlande est de « participate in multinational peace support, crisis
management and humanitarian relief operations in support of the United Nations and under UN mandate, including regional security missions autorised by the UN »43. Cette primauté
reconnue et réaffirmée de la charte des Nations unies se reflète également dans la SES, qui rappelle que « la responsabilité première pour le maintien de la paix et de la sécurité au niveau international incombe au Conseil de sécurité des Nations Unies »44.
C’est pendant la présidence irlandaise de l’UE en 2004 qu’a été adopté le principal document politique sur cette question : EU-UN Cooperation in Military Crisis Management
Operations45. Le programme de travail de la présidence irlandaise confirme ces préférences
nationales : les enjeux militaires liés à la PSDC sont abordés dans le cadre plus large des relations extérieures (incluant également le commerce, l’aide humanitaire et au développement), et l’Irlande annonce que sa présidence « will focus in particular on effective
multilateralism and EU-UN relations »46. Plus loin, le document annonce également que « the development of civilian capabilities will be a particular priority. If the Union’s operations are to contribute to long-term stability and security, it needs to look beyond solely military
43 Ireland, Strategy Statement 2008-2010, Dublin, Department of Defence, 2008, p. 7.
44 Conseil de l’Union européenne, Une Europe sûre dans un monde meilleur. Stratégie européenne de sécurité,
op. cit., p. 9.
45 Conseil européen, EU-UN Cooperation in Military Crisis Management Operations. Elements of
Implementation of the EU-UN Joint Declaration, Bruxelles, Conseil de l’Union européenne, 2004.
46 Ireland, Europeans - Working Together. Programme of the Irish Presidency of the European Union, 2004, p. 25.
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interventions »47. Lors de sa plus récente présidence de l’UE début 2013, l’Irlande a poursuivi
dans la même direction. En termes de politique étrangère, les principales priorités affichées dans le programme de travail concernent la politique d’aide au développement international de l’UE (lutte contre la faim et la pauvreté); quant au paragraphe consacré à la politique de défense, il rappelle sans surprise que : « l’Irlande cherchera à renforcer les relations entre les organisations régionales et l’ONU, notamment par l’intermédiaire de l’engagement et de la participation de l’UE aux opérations de maintien de la paix des Nations unies »48.
Dans sa stratégie de défense, l’Irlande met en permanence 850 soldats – 10% environ de ses forces armées disponibles – à disposition de l’ONU dans le cadre d’un accord dit « United
Nations standby arrangement system » (UNSAS), qui permet de disposer de troupes prêtes à
être déployées dans des opérations de maintien de la paix. La décision a été prise d’intégrer la participation irlandaise à l’Objectif global d’Helsinki à cet accord global sous l’égide de l’ONU, les mêmes 850 troupes pouvant être mises à disposition de l’UE ou de l’ONU. L’Irlande a également pris une part active au développement des GTUE aux côtés des États membres dont la culture militaire est proche, à savoir les pays scandinaves (GT nordique en 2011), et l’Allemagne et l’Autriche (GT conjoint en 2013)49. Pour les Irlandais, ces GT
devraient pouvoir être mobilisés pour les besoins de l’ONU également, ce qui témoigne là encore qu’ONU et UE servent le même objectif de gestion de crises.
47 Ibid., p. 30.
48 Irlande, Programme de la présidence irlandaise du Conseil de l’Union européenne, Bruxelles, Conseil de l’UE, 2013, p. 18.
104 Discours interactif : la neutralité irlandaise
Si la conception officielle de la neutralité irlandaise est minimaliste – non-alliance militaire – elle possède également une définition politique et culturelle plus riche, qui met l’accent sur les valeurs nationales et se traduit par un attrait pour la promotion active de la paix, la primauté de l’ONU, et une fierté nationale et un sens de l’indépendance forts50. Comme les analyses du
« Non » aux référendums des traités de Nice en 2001 et de Lisbonne en 2008 le démontrent, il existe un attachement fort et durable à cette conception identitaire de la neutralité51. La
préservation de la neutralité représente donc un enjeu fort par rapport à la PSDC.
En comparaison du cas français, la communauté épistémique de la défense en Irlande est très petite, avec peu de lieux au sein desquels décideurs et experts ont la possibilité d’échanger leurs idées. L’importance accordée à l’ONU reste centrale, comme en témoigne par exemple la UN training school of the Irish Military College (UNTSI), qui forme les soldats irlandais destinés à participer aux opérations de maintien de la paix. L’UNTSI dispense également un cours intitulé « international military observer and staff officers » aux étudiants et officiers internationaux, cours dont le programme est établi en coordination avec le Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU. En revanche, il n’existe pas d’institution similaire à l’IHEDN en France pour former les officiers à la PSDC. L’Irlande ne possède pas d’institution membre du CESD.
50 Christine Agius et Karen Devine, « “Neutrality: A Really Dead Concept?” A Reprise », Cooperation and
Conflict, vol. 46, no 3, 2011, p. 265‑284.
51 Nicholas Rees, « Europe and Ireland’s Changing Security Policy », dans Michael Holmes (dir.), Ireland and
the European Union: Nice, Enlargement, and the Future of Europe, Manchester, Manchester University Press,
2005, p. 55‑74 ; John O’Brennan, « Ireland Says No (Again): The 12 June 2008 Referendum on the Lisbon Treaty », Parliamentary Affairs, vol. 62, no 2, 2009, p. 258‑277.
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Un think tank important mérite d’être mentionné : l’Institute of International and European
Affairs (IIEA), un institut indépendant qui dispose d’une branche consacrée à la politique de
sécurité et de défense, dirigée par les chercheurs irlandais Patrick Keatinge et Ben Tonra, ainsi que par Marie Cross, ancienne ambassadrice au COPS. Cette branche a pour objectif d’analyser « the implications for Ireland of developments in the EU’s Foreign, Security and
Defence Policy », à travers un suivi régulier des évolutions institutionnelles et politiques de
l’UE en la matière. L’IIEA revendique un parti-pris pro-UE, dont témoigne sa création initiale comme Institute of European Affairs au début des années 1990, et il a été particulièrement actif pour alimenter les débats et l’information autour de la PSDC et la question de la neutralité irlandaise. En 2009, l’IIEA a par exemple publié deux rapports dans la période précédant le second référendum sur le traité de Lisbonne : Making Sense of European Security
and Defence Policy : Ireland and the Lisbon Treaty et European Security and Defence Policy and the Lisbon Treaty. Leur visée est clairement pédagogique, ayant pour fonction de clarifier
les objectifs de la PSDC – « to deal with the challenges of international crisis management »52
– d’expliquer les garanties légales obtenues par l’Irlande pour préserver sa neutralité, et de « dispelling some myths about EU defence »53. Cet effort de communication à l’attention du
public avait été entrepris pour contrer une forte mobilisation de la société civile qui a émergé avant le premier référendum, portée notamment par les organisations pacifistes Peace and
Neutrality Alliance (PANA) et Action from Ireland (AFRI), opposées à la participation
irlandaise à la PSDC.
52 Patrick Keatinge et Ben Tonra, European Security and Defence Policy and the Lisbon Treaty, Dublin, Institute of International and European Affairs, 2009, p. 15.
53 Daniel Keohane, Making Sense of European Security and Defence Policy: Ireland and the Lisbon Treaty, Dublin, Institute of International and European Affairs, 2009, p. 6.
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Par opposition au cas français là aussi, le parlement irlandais (le Dáil Éireann, chambre des représentants) joue un rôle important en matière de politique de défense et d’interventions armées. Le système légal fonctionne selon une logique dite du « triple lock », selon laquelle tout déploiement de plus de 12 soldats doit entrer dans le cadre d’un mandat de l’ONU, être décidé par le gouvernement, et être approuvé par le parlement54. Dans la mesure où il n’existe
pas de commission parlementaire défense, les discussions sur le sujet sont tenues au sein de la commission « Foreign affairs », où les thèmes les plus fréquents sont : l’aide au développement international, les crises humanitaires, et le rôle des ONG irlandaises. Les auditions accueillent fréquemment des représentants des ONG et d’Irish Aid, l’agence gouvernementale de l’aide et de la politique de développement.
Cette préoccupation humanitaire se reflète souvent dans les discussions qui ont trait à la PSDC. Par exemple, les parlementaires critiquent régulièrement la non-utilisation des GTUE comme force de réaction rapide lors des crises humanitaires :
« There is always the idea of how one can have a reserve peace corps which would be
available to do some practical work. […] It is something the EU is developing in terms of civilian crisis management functions. For example, the unfortunately named Battle Group, involves having 1,500 military personnel available to go into a situation at the behest of the UN Secretary General if something happens »55 ;
« I believe there are tremendous possibilities in using the Battle Groups that are
currently training. […] There is tremendous potential for civilian corps »56.
54 Il faut cependant noter que le verrou parlementaire est dans les faits affaibli par le système majoritaire et le système du whip, qui impose le plus souvent une discipline de parti en soutien de la politique du gouvernement. 55 Brian Cowen, ministre des affaires étrangères, Dáil Éireann, Vote 29 - International Co-operation (Revised), Dublin, Dáil Éireann, 2004. 29th Dáil, Select committee on foreign affairs, 06.07.2004.
56 Sean Barrett, député et ancien ministre de la défense, Dáil Éireann, Policy Priorities for International Co-
operation, Humanitarian Aid and Crisis Response: Discussion with EU Commissioner, Dublin, Dáil Éireann,
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En ce qui concerne la neutralité, il faut également remarquer que la neutralité est progressivement devenue un non-enjeu au parlement. Les débats tenus au début des années 2000 faisaient preuve d’une inquiétude significative à cet égard :
« The insertion of an optional Article 5 clause in an attempt to create a mutual defence
union in the European Union is not what the EU is about. […] This country is not sitting back and allowing developments to take place which are inimical to our interests or inconsistent with our foreign policy tradition »57.
Cependant, ces débats ont presque disparu depuis, et la neutralité ne fut que peu discutée au parlement lors des négociations sur le traité de Lisbonne. Les partis politiques irlandais, excepté le Sinn Féin, ont tous adopté la définition minimaliste, c’est-à-dire militaire, de la neutralité58.
Si l’on poursuit l’analyse des dimensions coordinative et communicative du discours, on remarque qu’il n’existe pas d’équivalent irlandais à la Revue défense nationale, en termes de contenu, de couverture et d’influence. Il est cependant possible d’aborder le discours des militaires en consultant deux revues : Defence Forces Review et Signal. La première est une publication annuelle du ministère de la défense, distribuée au sein des forces armées, dans les universités, les bibliothèques et les ambassades. D’après les propos de son comité éditorial, la revue a pour objectif de « provide a forum for contributors to raise current issues, provoke
thought and generate discussion across the wider Defence Community ». La revue Signal,
publiée par l’association des représentants des officiers irlandais (RACO), est biannuelle et sert un objectif similaire, en accueillant également des contributions de décideurs politiques,
57 Brian Cowen, ministre des affaires étrangères, Dáil Éireann, Estimates for Public Services, 2000 - Vote 38 -
Office of the Minister for Foreign Affairs (Revised), Dublin, Dáil Éireann, 2000. 28th Dáil, Select committee on
foreign affairs, 31.05.2000.
58 Karen Devine, « Irish Political Parties’ Attitudes and Policies Towards Irish Neutrality and the Evolution of the European Union’s Foreign, Security and Defence Policies », Irish Political Studies, vol. 24, no 4, 2009, p. 467‑490.
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de militaires, d’experts, etc. Cependant, elle ressemble davantage à un magazine et son contenu est moins académique.
De 2007 à 2011, sur les 63 articles publiés par Defence Forces Review, un seul aborde la PSDC, et il le fait dans le contexte plus large des opérations de maintien de la paix non-ONU (voir la citation ci-dessous). En revanche, 16 articles sur les 90 publiés par Signal dans la même période, soit un sur cinq environ, se consacrent à l’UE. Dans cette dernière, les deux sujets qui ressortent sont EUFOR Tchad/RCA (en raison de l’implication irlandaise) et le traité de Lisbonne. Dans les deux revues, les principales préoccupations des militaires sont l’évolution des opérations de maintien de la paix de l’ONU, et la difficulté croissante à combiner interventions militaires et politique d’aide et de développement59. L’auteur d’un
article sur le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix déclare par exemple :
« Until it evolves further the organization [the EU] will not be in the position to truly
undertake the role of a global player in conflict resolution. […] Many parties to conflict in Africa and Asia view the EU as an agent of colonialism and are sceptical about its true intentions in conflict intervention. It is this point of legitimacy that underlines the preference for a UN security presence »60.
Dans Signal, la plupart des contributions porte également sur les défis de la régionalisation du maintien de la paix et sur les réformes de l’ONU. La participation aux opérations de l’UE (par exemple au Tchad) est souvent abordée dans cette perspective : « The fact that Irish troops are
operating under a NATO flag in Kosovo and under an EU flag on a United Nations Chapter 7
59 Voir par exemple Kevin McCarthy, « Irish Aid and the Defence Forces: A Synthesis of Humanitarian Forces or an Incompatible Union », Defence Forces Review, vol. 2009, no 1, 2009, p. 33‑43.
60 Commandant Mark Hearns, « ‘New’ Versus ‘No’ World Order: Non UN Peacekeeping and the Implications for Conflict Resolution in the 21st Century », Defence Forces Review, vol. 2008, no 1, 2008, p. 107‑114.
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peace enforcement mission in Chad is quite a radical change from the more static large scale deployments of the past »61.
Les acteurs irlandais ont donc tendance à voir la PSDC comme un cadre d’action parmi d’autres (ONU, OTAN, OSCE…) au sein desquels les politiques de maintien de la paix traditionnel peuvent être menées. Pour résumer le cas irlandais, la PSDC y occupe une place largement moins centrale dans le discours qu’en France. Lorsqu’elle est évoquée, c’est souvent de façon plus pragmatique. Dans la mesure où il n’y a pas beaucoup d’acteurs irlandais impliqués dans les politiques de sécurité de l’UE, les enjeux sont relativement peu nombreux, et concernent avant tout le maintien de la paix. Par conséquent, le discours de coordination est moins central, alors que le discours de communication est au contraire plus présent qu’en France. Ceci s’explique par le poids important des élus au parlement et de l’opinion publique sur les enjeux de PSDC, à travers les votes sur les déploiements militaires et les référendums sur les traités européens.
Conclusion
Le contenu des discours français et irlandais sur la PSDC peut être résumé par le tableau ci- dessous :
61 Dermot Earley, chef d’état-major, dans Ruairi Kavanagh, « Challenge, Change and Chad. An Interview with Defence Forces Chief of Staff, Lieutenant General Dermot Earley », Signal, vol. 7, no 1, 2008, p. 8‑15.
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Tableau 2 : Les discours français et irlandais sur la PSDC
France Irlande Concepts ambigus de la PSDc (dans la SES) Importance dans le discours national
Signification Importance dans
le discours national
Signification
« Autonomie » forte Politique de défense autonome (incluant une clause de défense collective) faible Instruments d’action autonome (pas de clause de défense collective) « Missions de Petersberg »
forte Limite supérieure : renforcement de la paix, capacités militaires, Objectif global d’Helsinki
forte Limite inférieure : maintien de la paix, capacités humanitaires et civiles, groupements tactiques « Multilatéralisme efficace » faible Efficacité (partenariat avec l’ONU, l’OTAN…) forte Multilatéralisme (sous l’autorité de l’ONU)
La France et l’Irlande ont une interprétation très différente de trois éléments de la PSDC abordés dans ce chapitre : l’autonomie de la PSDC, l’étendue des missions de Petersberg, et la notion de multilatéralisme efficace. Pour les acteurs français, l’autonomie signifie l’ambition d’une politique de défense autonome – que les Français dénomment souvent une « Europe de la défense » – indiquant par là que l’UE devrait s’occuper elle-même de la protection de son territoire, y compris par l’instauration d’une clause de défense collective similaire à celle de l’OTAN. Pour les acteurs irlandais, l’autonomie signifie le développement de capacités et structures de commandement communes (dans une certaine limite cependant) pour la conduite des opérations de maintien de la paix. L’Irlande s’oppose au principe d’une clause de défense
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collective. En ce qui concerne les opérations de gestion de crises, les Irlandais mettent l’accent