Conclusion du Titre
Chapitre 1. Un cadre juridique communautaire pour la protection des sols
Le 22 septembre 2006, la Commission européenne a présenté une proposition de directive « définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE »631. Cette proposition a été élaborée dans le cadre de la stratégie
thématique en faveur de la protection des sols632, établie sur la base du sixième
programme d’action en matière d’environnement 2001-2010633 et dernière des sept
stratégies thématiques prévues dans le sixième programme d’action pour l’environnement634. La proposition de directive communautaire de septembre 2006 n’est
pas le premier texte s'intéressant à la protection des sols. En 1972635, le Conseil de
l’Europe a adopté une Charte européenne des sols, récemment révisée en 2003636. Par
ailleurs, l’Allemagne, l’Autriche, la France, la Suisse, la Slovénie et le Liechtenstein ont signé en 1991, la Convention de protection des Alpes qui contient des dispositions tendant à protéger les sols. L’article 2, al. 2 de cette Convention pose la protection du sol comme obligation générale. La Communauté européenne a signé cette Convention en 1996637.
631 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2006, définissant un
cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE, COM (2006) 232 final (non publiée.
632 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, Comité économique et social
Européen et au Comité des Régions, du 22 septembre 2006, « Stratégie thématique en faveur de la protection des sols », COM (2006) 231 final (non publiée).
633 Décision 1600/2002 du 22 juillet 2002 du Parlement européen et du Conseil, établissant le sixième
programme d’action communautaire pour l’environnement (2001-2010), JOCE L 242, 10 septembre 2002, p. 1. Voir également, Communication de la commission sur le 6ème programme communautaire
d’action pour l’environnement, « Environnement 2010 : notre avenir, notre choix », et proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d’action communautaire pour l’environnement pour la période 2001-2010, COM (2001) 31 final, JO C 154, 29 mai 2001, p. 218.
634 Examen de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour
la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE, COM (2006) 232 par la Délégation parlementaire pour l’Union européenne, procédure écrite du 13 février 2007
http://www.senat.fr/ue/pac/E3251.html
635 Charte européenne des sols, Résolution n° (72) 19 du 20 mai 1972, du Conseil de l'Europe, éd. du
Conseil de l'Europe, 1972, 5 p
636 Charte européenne sur la protection et la gestion durable des sols, adoptée par le Comité des Ministres
du Conseil de l’Europe, du 28 mai 2003, CO-DBP (2003) 10 ; Voir Révision de la Charte européenne des
sols du Conseil de l'Europe, Les Cahiers du CRIDEAU, n° 9, PULIM, 2004, 123 p.
637 Décision n° 96/191/CE, du Conseil du 26 février 1996, concernant la conclusion de la convention sur
La stratégie présentée par la Commission européenne est axée sur quatre points : l'intégration des préoccupations relatives aux sols dans les autres politiques communautaires, la préservation des fonctions du sol pour une utilisation durable, la prévention des menaces qui pèsent sur les sols ainsi que l'atténuation des dommages, enfin, la remise en état des sols dégradés afin de recouvrer un état compatible avec les utilisations actuelles ou envisagées. La Commission relève des causes variées et non exhaustives de dégradations des sols telles que les activités agricoles, industrielles, touristiques, forestières ou encore le développement urbain. La Commission avait déjà défini certaines menaces pesant sur les sols dans sa communication de 2002, « Vers une stratégie thématique pour la protection des sols »638. Elle retenait huit menaces, dont 7
ont été reprises dans la proposition de directive : l'érosion, la diminution des teneurs en matières organiques, la contamination, la salinisation, l'imperméabilisation, le tassement du sol et les glissements de terrain. Elle insiste notamment sur le fait que le sol est « essentiellement une ressource non renouvelable » qui remplit de nombreuses fonctions. Il ressort des dispositions de la directive que la Commission entend protéger plus particulièrement la capacité des sols à remplir ses fonctions écologiques, économiques, sociales et culturelles 639 (Section 1).
La proposition de directive a fait l'objet d'un vote de la Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire le 8 octobre 2007. Les députés ont voté en faveur du texte à 45 voix pour et 13 voix contre640. Les
amendements proposés concernent l'allocation d'une flexibilité de mise en oeuvre par les Etats membres. Soumis au vote du Parlement européen le 14 novembre 2007 à 496
638 Communication de la Commission, « Vers une stratégie thématique pour la protection des sols », du 16
avril 2002, COM (2002) 179 (non publiée).
639 L'article 1 de la proposition de directive COM (2006) 232 final énumère ces fonctions : «
a) production de biomasse, notamment pour l’agriculture et la foresterie ;
b) stockage, filtrage et transformation d’éléments nutritifs, de substances et d’eau ; c) vivier de la biodiversité, notamment habitats, espèces et gènes ;
d) environnement physique et culturel de l’homme et des activités humaines ; e) source de matières premières ;
f) réservoir de carbone ;
g) conservation du patrimoine géologique et architectural ».
640 Communiqué de presse du Parlement européen, 9 octobre 2007, « La commission de l'environnement
approuve la directive sur la protection des sols », ref. 20071008IPR11327, disponible sur le site internet du Parlement européen, http://www.europarl.europa.eu .
voix pour, 161 contre et 22 abstentions641, le projet a subi quelques amendements
affaiblissant sa portée642. Ainsi, la moitié des activités « potentiellement polluantes »
auxquelles les autorités nationales doivent se référer pour localiser les sites contaminés placées en annexe II ne sont plus contraignantes. Finalement, le texte fut rejeté devant le Conseil de l'Union européenne en décembre 2007643. En juin 2008644, la Commission a
accueilli une conférence à haut niveau sur les sols et le changement climatique. Rappelant l'échec de la proposition de directive devant le Conseil, la Commission a changé de stratégie. Elle se fonde aujourd'hui sur les liens étroits qui existent entre protection des sols et réchauffement climatique pour inciter les institutions à réfléchir sur un nouveau texte. Elle présentera un livre blanc sur l'adaptation au changement climatique à l'automne 2008 qui abordera la question de la protection des sols645.
L'analyse de la proposition de directive présentée par la Commission européenne révèle des erreurs de méthodologie. Le choix d'une directive-cadre comme instrument juridique semblait adéquat au thème de la stratégie, compte tenu des fortes disparités constatées entre les Etats membres. Qu'ils aient adopté ou non une législation relative à la protection des sols, les Etats sont confrontés à des dégradations propre à leurs types de sols. Si l'enveloppe était adaptée, les mesures qu'elle instaurait se révèlaient trop contraignantes. Portant atteinte au principe de subsidiarité du Traité, la Commission européenne signait l'échec de sa proposition (Section 2).
641 Communiqué de presse du Parlement européen du 14 novembre 2007, « Une directive pour une
meilleure protection des sols », ref. 20071113IPR12975.
642 Résolution législative du Parlement européen du 14 novembre 2007 sur la proposition de directive du
Parlement européen et du Conseil définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE (COM(2006)0232 – C6-0307/2006 –2006/0086(COD)), A6-0410/2007 (édition provisoire).
643 Allemagne, France, Pays-Bas, Autriche et Royaume -Uni n'ont pas accepté le texte présenté. Voir le
site de l'observatoire législatif, Procédure n° COD/2006/0086, communiqué du 20 décembre 2007 : http://www.europarl.europa.eu/oeil
644 Communiqué de presse de la Commission européenne, « Environnement : la Commission accueille
une conférence à haut niveau sur les sols et le changement climatique », 12 juin 2008, IP/08/924.