LITTORALES : UN STATUT JURIDIQUE INADAPTÉ
Section 1. L'ancrage de la protection de l'environnement en droit communautaire
Dans son « plan d’action européen 2004-2010 en faveur de l’environnement et de la santé »160, la Commission européenne souligne : « Nous n’avons pas le pouvoir de
choisir la qualité de l’air que nous respirons, ni d’éviter totalement d’être exposés à certaines substances polluantes susceptibles de s’accumuler dans notre organisme, parfois dès avant la naissance. Des études récentes sur les liens environnement/santé estiment que tous les ans, six mille à neuf mille citadins adultes meurent prématurément en France des suites de la pollution de l’air et qu’environ un sixième des décès et des maladies chez l’enfant peut être attribué à des facteurs environnementaux ». Le développement d’une politique communautaire en matière de protection de l’environnement n’est plus à discuter. Il paraît acquis que la Communauté a un rôle essentiel à jouer en droit interne pour l’harmonisation des réglementations, comme dans ses relations extérieures dans la promotion d’une politique active de protection de l’environnement.
L’importance de la prise en compte des questions environnementales est relativement récente. Le Traité de Rome161 ne contenait aucune disposition traitant
160 Plan d’action européen 2004-2010 en faveur de l’environnement et de la santé, COM (2004) 416 final,
SEC (2004) 729 (non publié).
161 Traité de Rome, 25 mars 1957, instituant la Communauté économique européenne (non publié). Texte
particulièrement de l’environnement162. Le premier programme d’action pour
l’environnement est adopté le 22 novembre 1973163, concrétisant la déclaration des chefs
d’Etats et de gouvernements des pays membres au sommet de Paris le 20 octobre 1972164. Les premières dispositions environnementales furent introduites en 1987 avec
l’adoption de l’Acte unique européen165 et prévoyaient l’appréhension des exigences de
protection environnementale au travers des autres politiques de la Communauté. Un titre fut ainsi entièrement consacré à la protection de l’environnement et fournissait une base juridique et une légitimité pour l’action de la Communauté (§ 1). Ces dispositions furent reprises dans le projet de Constitution européenne dont l’article II-37 dispose : « un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable »166. Ainsi, différents instruments furent adoptés, qu’il s’agisse
de normes spécifiquement dédiées à la protection de l’environnement ou de dispositions intégrées dans les autres politiques de l’Union (§ 2).
§1. Une protection de l'environnement affirmée dans les textes fondateurs
L’article premier du Traité instituant la Communauté Européenne (ci-après TCE) dispose que « la Communauté a pour mission (…) de promouvoir dans l’ensemble de la Communauté (…) un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement (…) ». A ce titre, une politique de protection de l’environnement doit être instituée (article 2 du TCE) et les préoccupations environnementales doivent égalemement être prises en compte dans les politiques sectorielles. Ainsi, l’article 6 affirme que « les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l’article 3, en particulier afin de
162 VAN LANG Agathe, Droit de l’environnement, PUF, Thémis Droit public, 2002, Paris, p. 107.
163 Programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (1974-1976), JOCE
C 112, 20 décembre 1973, p. 1.
164 VAN LANG Agathe, op.cit., p. 29.
165 Acte unique européen, 28 février 1986, JOCE L 169, 29 juin 1987, p. 1.
promouvoir le développement durable ». La protection de l’environnement est ainsi consacrée dans les Traités (A). Le droit communautaire de l’environnement s’est développé à partir des années 1990 laissant apparaître de nouveaux instruments. Outre les réglementations sectorielles, le cinquième programme d’action communautaire pour l’environnement167 y ajoute des réglementations transversales et des instruments
économiques et fiscaux. Les réglementations sectorielles ont perduré avec le sixième programme d’action168 notamment pour poser les bases des réglementations
transversales et des instruments économiques et fiscaux (B). A ses débuts, la politique communautaire de protection de l’environnement envisageait surtout la réparation des atteintes à l’environnement pour développer ensuite une approche préventive, privilégiant ainsi l’action à long terme et le développement durable.
A. La protection de l’environnement dans le Traité instituant la Communauté Européenne
L’Acte unique européen fut le premier texte à conférer une base juridique et une action autonome à la politique communautaire environnementale. Auparavant, les actions relatives à la protection de l'environnement étaient fondées sur l’article 100 du Traité de Rome permettant l’adoption de directives pour rapprocher les législations susceptibles d’avoir une incidence directe sur l’établissement et le fonctionnement du marché commun169 ou sur l’article 235 du même Traité, utilisé pour réaliser l’un des
167 Décision n° 2179/98/CE du 24 septembre 1998 du Parlement européen et du Conseil, concernant le
réexamen du programme communautaire de politique et d’action en matière d’environnement et de développement durable, « Vers un développement soutenable », JOCE L 275, 10 octobre 1998, p. 1.
168 Décision n° 600/2002 du 22 juillet 2002, JOCE L 242, 10 septembre 2002, p. 1 ; Communication de la
Commission sur le 6ème programme d’action sur l’environnement, « Environnement 2010 : notre avenir,
notre choix » et proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le programme d’action communautaire pour l’environnement pour la période 2001-2010, COM (2001) 31 final, JOCE C 154,29 mai 2001, p. 218.
169 L’article 100 limitait les possibilités d’action car il nécessitait que le champ de l’intervention ait « un
rapport suffisamment étroit avec la concurrence ou l’établissement du marché unique » : ROMI Raphaël, Droit international et européen de l’environnement, avec la collaboration de Gaëlle Bossis et Sandrine
objets de la Communauté et faciliter le fonctionnement du marché commun170. En 1992,
le Traité de Maastricht inscrit l’environnement dans le préambule (article 2), le plaçant ainsi « au niveau du droit communautaire primaire »171 et consacre une politique
spécifique à la protection de l’environnement. L’article 130 R. de l’Acte unique européen puis l’article 174 § 1 du Traité modifié après les Traités de Maastricht et d’Amsterdam énoncent des objectifs à atteindre (1) et des principes à respecter (2).
1. Les objectifs
Le Traité instituant la Communauté européenne consacre un Titre XIX à l’environnement. L’article 174 § 1 énonce les objectifs poursuivis par la Communauté en matière d’environnement : préservation, protection et amélioration de la qualité de l’environnement, protection de la santé des personnes, utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et enfin, la promotion sur le plan international de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement. Les objectifs ainsi énumérés s’appliquent à des domaines très variés des politiques communautaires. La protection de la santé des personnes, et de la santé publique plus généralement (Titre XII du TCE) impliquent l’appréhension dans le cadre plus global de la protection de l’environnement. Dans cette optique, l’environnement est compris comme le « cadre de vie » dans lequel évoluent les hommes. La santé est menacée par ricochet : l’environnement exposé au risque de pollution, est lui-même un risque pour la santé. C’est pourquoi la protection de la santé humaine est l’un des objets récurrents des réglementations protectrices de l’environnement. On citera comme exemple récent, l’adoption du règlement communautaire REACH relatif à l’utilisation des produits chimiques en décembre 2006172 qui cite cet objectif pas moins de 101 fois. En juin 2003,
170 L'article 235 du TCE dispose : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser,
dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée, prend les dispositions appropriées ».
171 VAN LANG Agathe, op.cit., p. 30.
172 Règlement no 1907/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant
une stratégie en matière d’environnement et de santé173 fut mise en place pour
comprendre les relations de causalité entre l’environnement et la santé et développer une politique communautaire intégrée. Elle s’est traduite par la mise en oeuvre d’un plan d’action entre 2004 et 2010174 dont l’objectif est, d’une part, de réduire les effets
néfastes de l’environnement sur la santé, et d’autre part de renforcer la coopération entre les entités concernées, qu’elles soient nationales ou européennes. Trois axes de recherches sont privilégiés : la compréhension des liens de causalité entre les sources de pollutions et les effet sur la santé, le renforcement des recherches pour compléter les connaissances, l’amélioration de la communication et l’éducation à l’environnement. L’objectif d’utilisation prudente et rationnelle des ressources se répercute sur les activités d’exploitation et de production industrielle. L’utilisation des ressources doit être gérée durablement. Cela passe, par exemple, par une politique de gestion des déchets.
C’est sur cette base que sont adoptées les réglementations communautaires environnementales. La protection verticale de l’environnement se manifeste dans des domaines très variés comme la protection des ressources aquatiques175, la lutte contre la
pollution de l’air176, contre les déchets177, la protection des espèces178. La protection
instituée se veut avant tout préventive, même si, nous le verrons, certains textes concernent spécifiquement la responsabilité ou les sanctions réprimant les atteintes à l’environnement. Comme le souligne Simon Charbonneau, la complexité de la
applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive n° 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le
règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les
directives n° 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission, JOUE L 396, 20 décembre 2006, p. 1.
173 Stratégie européenne du 11 juin 2003, en matière d’environnement et de santé, COM (2003) 388 final
(non publiée au JOUE).
174 Communication de la Commission du 9 juin 2004, « Plan d'action européen 2004-2010 en faveur de
l'environnement et de la santé », COM (2004) 416, SEC (2004) 729 (non publiée au JOUE).
175 Directive n° 2000/60 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000, établissant un cadre
pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, JOCE L 327, 22 décembre 2000, p. 1, modifiée par la décision n° 2455/2001/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2001, JOCE L 331, 15 décembre 2001, p. 1.
176 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, du 21 septembre 2005, sur la qualité de
l'atmosphère, COM (2005) 447 (non publiée).
177 Directive n° 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 relative aux déchets,
JOUE L 114, 27 avril 2006, p. 9.
178 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels
protection de l’environnement implique que plusieurs textes soient applicables simultanément, entraînant une « combinaison plus ou moins cohérente de textes communautaires et nationaux »179. Quels que soient les textes applicables, ils restent
soumis à des principes communs (2).
2. Les principes
L’article 174 § 2 du Traité, repris à l’article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne180, dispose que la politique de l’environnement « est fondée sur
les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, et sur le principe du pollueur- payeur ». Par souci de clarté, nous étudierons ces principes dans l’ordre énoncé.
a. Les principes de prévention et de précaution
Le principe de prévention, comme le principe pollueur-payeur et le principe de correction par priorité à la source, fut consacré dès l’Acte unique européen en 1986181
alors que le principe de précaution a attendu 1992182 pour être introduit comme
fondement de la politique environnementale.
179 CHARBONNEAU Simon, Droit communautaire de l’environnement, L’Harmattan, coll. Logiques
Juridiques, 2006, Paris, p. 97.
180 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, JOUE C 115, 9 mai 2008 p. 47.
181 Article 130 R § 2 du TCEE modifié par l’ Acte unique européen, 28 février 1986, JOCE L 169, 29 juin
1987, p. 1.
182 Traité sur l’Union européenne, 7 février 1992, JOCE C 191, 29 juillet 1992, p. 1 (version
Le principe de prévention
Le principe de prévention est apparu en droit communautaire, dans le deuxième programme d’action en matière d’environnement183. Le préambule souligne qu’il
convient de « renforcer le caractère préventif de la politique de l'environnement et d'accorder une attention particulière à la protection et à la gestion rationnelle de l'espace , du milieu et des ressources naturelles ». Le troisième programme constate que « la politique communautaire de l'environnement a évolué progressivement vers une politique globale et préventive »184.
Le principe de prévention peut être défini comme « la logique préventive [qui] suppose (…) la connaissance du risque menaçant tel ou tel élément de l’environnement, ce risque pouvant être qualifié de certain, contrairement à celui appréhendé dans le cadre du principe de précaution »185. La prévention est donc une action « anticipatrice
et a priori »186. Simon Charbonneau ne considère pas le principe de correction par
priorité à la source comme un principe indépendant, mais plutôt comme un complément du principe de prévention187. Le principe de correction par priorité à la source a été
appliqué par la Cour de Justice des Communautés européennes, notamment en matière de déchets. Dans une jurisprudence du 17 mars 1993188 concernant la libre circulation
des déchets, la Cour a estimé que « des exigences impératives tenant à la protection de l’environnement »189 pouvait justifier des exceptions au principe de libre circulation des
marchandises. Elle a reconnu que « le principe de correction, par priorité à la source des atteintes à l’environnement » implique que chaque entité locale prenne les mesures
183 Résolution du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des
États membres, réunis au sein du Conseil, du 17 mai 1977, concernant la poursuite et la réalisation d' une politique et d' un programme d' action des Communautés européennes en matière d' environnement, JOCE C 139, 13 juin 1977, p. 1.
184 Point 4 de l’introduction de la résolution du Conseil des Communautés européennes et des
représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 7 février 1983, concernant la poursuite et la réalisation d' une politique et d' un programme d' action des Communautés européennes en matière d' environnement (1982-1986), JOCE C 46, 17 février 1983, p. 1.
185 VAN LANG Agathe, Droit de l’environnement, op.cit., p. 70.
186 PRIEUR Michel, Droit de l’environnement, Dalloz, Précis, 5ème éd., 2004, Paris, p. 71. 187 CHARBONNEAU Simon, op.cit., p. 64.
188 CJCE, 17 mars 1993, Commission c/ Conseil, aff. C-155/91, rec. CJCE 1993, p. I-939. 189 Idem, point 13.
adéquates pour assurer « la réception, le traitement et l’élimination de ses propres déchets »190. Cette jurisprudence illustre les répercussions des objectifs
environnementaux poursuivis dans les textes fondamentaux sur les principes fondant le marché commun et notamment leurs politiques sectorielles.
Concrètement, l’application du principe de prévention permettra de prendre en compte les incidences de certains projets sur l’environnement en dressant des études d’impact et en réalisant des évaluations d’incidences191. Elle consistera à fixer des seuils
de rejets192, à instituer des procédures d’autorisation ou de déclaration de certaines
activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement. C’est ainsi que fut adoptée en 1982, la première directive Seveso193, tirant son nom de la catastrophe industrielle
italienne, dont l’objectif est de prévenir les accidents majeurs. On constate ainsi que l’élaboration des normes juridiques relatives aux grands principes du droit de l’environnement peut être contextualisée. L’étude de différentes législations protectrices de l’environnement démontre qu’une certaine part de ces dispositions trouvent leur origine dans les grandes catastrophes194.
Ces principes supposent qu’il n’y ait pas d’incertitudes sur les risques encourus. Pourtant, l’expérience nous montre que les risques sont loin d’être connus exhaustivement et le principe de prévention ne semble plus être tout à fait adapté au rythme soutenu des évolutions technologiques. C’est pourquoi les Traités se fondent également sur le principe de précaution.
190 Idem, point 14.
191 Voir infra, Première partie, Titre 1, Chapitre 2, Section 1, § 2, A., 1. « Les évaluations
environnementales », p. 143 s.
192 Directive n° 96/61/CE du 24 septembre 1996 relative à la prévention, à la réduction intégrée de la
pollution (IPPC), JOCE L 257, 10 octobre 1996, p. 26.
193 Directive n° 82/501/CEE du 24 juin 1982, dite SEVESO concernant les risques d’accidents majeurs de
certaines activités, JOCE L 230, 5 août 1982, p. 1.
Le principe de précaution
Contrairement au principe de prévention, le principe de précaution prend en compte des menaces « potentielles, incertaines, hypothétiques, toutes celles à propos desquelles aucune preuve tangible ne permet d’affirmer qu’elles se concrétiseront »195.
Reconnu dans la déclaration de Rio196, le principe de précaution occupe une place
centrale dans la thématique des risques et illustre les limites de la connaissance et des menaces qu’engendrent les activités humaines. Le principe de précaution est uniquement mentionné pour la protection de l’environnement. Cependant, le principe d’intégration posé par l’article 6 du TCE a pour effet de faire rayonner les principes de l’article 174 § 1 dans les autres politiques communautaires. Le principe de précaution doit donc être pris en compte dans les autres domaines d’activités tels que la protection de la santé (il en fut ainsi avec l’adoption du règlement REACH, les organismes génétiquement modifiés ou l’encéphalite spongiforme bovine).
Si sa portée a fait l’objet de discussions, le principe de précaution est désormais pleinement appliqué par le juge qu’il soit communautaire ou national et fait partie du contrôle de légalité. La Cour de Justice des Communautés Européennes a pu interpréter la directive communautaire de 1990 relative aux organismes génétiquement modifiés197
à la lumière du principe de précaution198, ce qu’elle avait déjà fait auparavant lors de la
crise de la « vache folle ». A l’époque, certains Etats membres et pays tiers avaient adopté des mesures proscrivant l’importation de bovins et de viande bovine du
195 DE SADELEER Nicolas, Les principes du pollueur-payeur, de prévention et de précaution. Essai sur
la genèse et la portée juridique de quelques principes du droit de l’environnement, Bruylant, coll.
Universités francophones, Bruxelles, 1999, p. 36., cité in VAN LANG Agathe, Droit de l’environnement,
op.cit., p. 54.
196 Principe n° 15 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, Conférence des
Nations-Unies sur l'environnement et le développement, 3-14 juin 1992, Rio (Brésil). Publiée in PRIEUR Michel et DOUMBE-BILLE Stéphane (dir.), Recueil francophone des Traités et textes internationaux en
droit de l'environnement, Bruylant, 1998, Bruxelles, 33-36. Le texte de la déclaration est également
disponible sur le site internet des Nations-Unies, onglet « Conférences et évènements », puis « Archives », puis « Conférences 2007-1992 », puis « 1992 » : www.un.org
197 Directive n° 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire
d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement, JOCE L 117, 8 mai 1990, p. 15.
198 CJCE, 21 mars 2000, Association Greenpeace France et a. c/ Ministère de l’Agriculture et de la
Pêche, aff. C-6/99, rec. CJCE, 2000, p. I-1651 ; comm., HERMON Carole, RJE, n° 4, décembre 2000,
Royaume-Uni. La Commission européenne décida alors d’adopter une décision199
interdisant l’exportation de bovin, de viande bovine et de tout produit dérivé du territoire du Royaume-Uni vers les Etats membres et les pays tiers. Le Royaume-Uni soutenait devant la CJCE, que cette décision constituait un obstacle au principe de libre circulation des marchandises. Pour trancher le litige, la Cour200 considère qu’ « il doit
être admis que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l'existence ou à la portée de risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées »201 en renvoyant à l’article 130 R § 1 du TCE, comportant
notamment une référence au principe de précaution.
La Commission, par une communication du 2 février 2000202, a tracé les
contours du principe de précaution et précisé les lignes directrices de son utilisation. Elle exige trois conditions pour recourir au principe (§ 5.1) : des effets potentiellement négatifs identifiés, l’évaluation des donnés scientifiques disponibles et l'étendue de l'incertitude scientifique. Mais face aux difficultés d’application de ce principe, il fut nécessaire d’en développer un troisième, permettant ainsi une juste réparation des atteintes à l’environnement (b).
b. Le principe pollueur-payeur
Le principe pollueur-payeur a pour particularité de sous-tendre deux aspects. D’une part, il constitue le mode de réparation des atteintes à l’environnement passant le plus souvent par une restauration du milieu. D’autre part, il implique une responsabilité « écologique ».
199 Décision 96/239/CE de la Commission, du 27 mars 1996, relative à certaines mesures d'urgence en
matière de protection contre l'encéphalopathie spongiforme bovine, JOCE L 78, 28 mars 1996, p. 47.
200 CJCE, 5 mai 1998, Royaume-Uni c/ Commission, aff. C-157/96, rec. CJCE, 1998, p. I-2211. 201 Idem, point 63.
202 Communication de la Commission du 2 février 2000 sur le recours au principe de précaution, COM
Le principe