Les avancées de la loi de transformation de la fonction publique : les dispositifs de signalement, les mesures en faveur de l’inclusion et des

parcours professionnels des personnes en situation de handicap, l’ajout du critère de situation de grossesse dans le statut de la fonction publique, la reconnaissance des parcours des contractuels

Près de 80 ans après la création du statut des fonctionnaires, la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (TFP) vient acter une véritable évolution des pratiques en termes de lutte contre les discriminations et de valorisation de la diversité au sein de la fonction publique.

Ainsi, puisque la fonction publique se doit d’être le reflet de la société qu’elle sert, dans le respect des valeurs, notamment d’égalité, posées par la Constitution, de nombreuses mesures figurant dans la loi du 6 août 2019 ont pour vocation de réduire les discriminations et inégalités.

Il s’agit, en premier lieu, de l’obligation pour les employeurs publics de se doter de dispositifs de signalement et de traitement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes.

Cela fait référence à l’annonce du Président de la République, lors de son discours du 25 novembre 2017, touchant à l’obligation de mise en place par les employeurs publics de dispositifs de signalement, de traitement et de suivi des violences sexuelles et sexistes, réaffirmée par la circulaire du 9 mars 2018, puis par l’accord relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, signé le 30 novembre 2018.

Afin de renforcer la portée de ces mesures et d’assurer un traitement égal de l’ensemble des agents publics, l’article 80 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique insère un article 6 quater A au sein de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui prévoit la mise en place obligatoire d’un tel dispositif pour l’ensemble des administrations et qui ajoute les discriminations dans son champ, ainsi que la possibilité pour les témoins de tels actes de saisir le dispositif.

Le débat parlementaire a alors enrichi la loi avec plusieurs mesures, telles que la possibilité pour les personnes victimes d’actes de violences sexuelles ou sexistes d’être assistées dans le cadre des procédures disciplinaires engagées contre les auteurs de ces actes, de même le dispositif peut également être saisi par des témoins de tels actes.

Le décret n° 2020-256 du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes dans la fonction publique précise les conditions d’application de cette obligation.

Il est par ailleurs rappelé que le code pénal sanctionne les agissements sexistes, le harcèlement sexuel ou moral et les violences sexuelles (viol, agression sexuelle) de peines pouvant aller jusqu’à quinze ans de réclusion criminelle ou plus, en cas de circonstances aggravantes. Les faits de discrimination sont également passibles de peines de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende¹. La loi n°83-634 du 13 juillet 1983 prévoit expressément des sanctions pour les faits de harcèlement sexuel et les agissements sexistes², ainsi que de discrimination³ ; elle précise l’obligation de protection de la santé et de l’intégrité des fonctionnaires.

Une fiche explicative de la DGAFP relative à la présentation du dispositif de signalement et de traitement des actes de violence, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes dans la fonction publique est mise à la disposition des employeurs et disponible sur le portail de la fonction publique depuis juin 2020.

1 Sous certaines conditions prévues par l’art. 225-2 du code pénal, les peines sont portées à 5 ans d’emprisonnement et à 75 000 euros d’amende.

2 Art. 6 ter « est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou enjoint de procéder aux faits de harcèlement sexuel et d’agissement sexiste (l’article 6 bis interdit l’agissement sexiste définit comme « tout agissement lié au sexe d’une personne, ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant »).

3 Articles 6 et 6 bis.

Articulation entre le dispositif de signalement et de traitement et le dispositif «Sapin II»

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « Sapin II » prévoit la mise en place d’un dispositif ouvert aux

« lanceurs d’alerte », créant ainsi un régime juridique « de droit commun » pour l’alerte éthique.

Pour ce faire, l’article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983 définit le lanceur d’alerte comme une « personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance ».

Il existe un recoupement partiel entre les dispositions régissant les procédures de signalement « Sapin II » de l’article 6 ter A et celles de l’article 6 quater A de la loi du 13 juillet 1983. Pour autant, les deux dispositifs se distinguent l’un de l’autre, tant au niveau de leur champ organique (par exemple, il existe un seuil défini pour la fonction publique territoriale à partir de 10 000 habitants pour le dispositif « Sapin II », alors que le dispositif de l’article 6 quater A est accessible à tous les agents sans limitation aucune), que par les sujets traités : très large pour l’un, concernant spécifiquement la lutte contre les violences, les discriminations, le harcèlement et les agissements sexistes pour l’autre. En outre, si le dispositif « Sapin II » repose sur un principe constitutif de désintéressement emportant que le lanceur d’alerte agisse en vue de l’intérêt général, le dispositif issu de la loi de transformation de la fonction publique n’emporte pas directement et par définition ce même aspect.

Cependant, il est pleinement possible en pratique pour un employeur public ayant mis en place la procédure de recueil des signalements «Sapin II» de la développer, en application de l’article 6 quater A, par des procédures d’orientations complémentaires, afin d’être considéré comme ayant mis en œuvre le dispositif de signalement prévu par le décret. La différence n’exclue donc nullement l’articulation concrète entre le dispositif nouveau et le dispositif déjà existant, voire l’articulation possible de deux dispositifs déjà en place, par-delà les recoupements constatés.

De façon générale, au regard de l’existence de divers dispositifs comme, par exemple, des cellules d’écoute et d’alerte, telles que définies par le cahier des charge des labels Diversité et Egalité professionnelle , l’arrêté que l’employeur public a vocation à adopter devra s’attacher à préciser l’articulation entre l’existant et les nouveaux canaux requis, afin de conférer au dispositif ainsi complété la pleine couverture du champ exigé.

Enfin, l’arrêté instituant le dispositif de signalement et de traitement n’a pas vocation à préciser la totalité du dispositif dans chacun de ses détails, détails qui ont bien plutôt vocation à figurer dans une note de service.

En second lieu, la loi comporte des mesures en faveur de l’inclusion et des parcours professionnels des personnes en situation de handicap.

Beaucoup de progrès ont été accomplis dans la fonction publique depuis une quinzaine d’années en matière d’emploi des personnes en situation de handicap.

Nous pouvons nous féliciter d’un taux d’emploi en constante progression depuis 2006 : il s’élève à 5,83 % en 2019 contre 3.74 % en 2006, année de la mise en place du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). En moyenne, chaque année, près de 30 000 personnes en situation de handicap trouvent le chemin de l’emploi au sein de l’un des trois versants de la fonction publique. Plus de 260 000 agents publics sont aujourd’hui bénéficiaires de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés dans la fonction publique.

Nous pouvons également nous réjouir de l’amélioration continue de la prise en charge ou de la compensation du handicap qui est proposée à ces personnes afin de faciliter l’exercice de leurs missions dans une diversité d’environnements professionnels. La mobilisation des employeurs publics en vue de maintenir dans l’emploi des agents publics en situation de handicap doit également être soulignée, comme l’attestent les quelques 16 000 actions de maintien dans l’emploi engagées en 2019 avec l’appui du FIPHFP.

La politique du handicap constitue l’une des grandes priorités du quinquennat, comme l’a rappelé le Président

Comités interministériels au handicap (CIH) ont permis de définir une feuille de route ambitieuse dans ce domaine, et d’en suivre régulièrement la mise en œuvre⁴.

Des progrès restent néanmoins à accomplir en vue de tendre vers une politique plus inclusive des ressources humaines. Dans cette perspective, la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 permet de franchir une nouvelle étape.

Nourrie par la concertation préalable engagée avec les représentants des organisations syndicales et des employeurs publics et enrichie par les propositions de la mission d’information de la commission des lois du Sénat sur la politique du handicap dans la fonction publique, le volet handicap de la loi renforce les obligations des employeurs publics, en particulier en ce qui concerne le parcours professionnel et l’accès à des postes de responsabilité des agents en situation de handicap.

La loi de transformation de la fonction publique crée également de nouveaux droits à destination des agents en situation de handicap. Elle consacre sur le plan légal le positionnement et les missions du référent handicap en instituant un droit pour l’agent de consulter un tel référent, chargé de l’accompagner tout au long de sa carrière et de coordonner les actions menées en sa faveur par l’employeur, notamment en matière d’insertion professionnelle et de maintien dans l’emploi. Un droit à la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail lors d’une mobilité professionnelle, dont les modalités de mise en œuvre ont été déclinées par le décret n° 2020-523 du 4 mai 2020 relatif à la portabilité des équipements contribuant à l’adaptation du poste de travail et aux dérogations aux règles normales des concours et des procédures de recrutement, a également été créé.

En corollaire, de nouveaux outils innovants et expérimentaux sont mis à la disposition des employeurs publics : - Dispositif ouvrant la possibilité, à titre dérogatoire et pour une durée limitée, aux bénéficiaires de l’obligation d’emploi en apprentissage au sein du secteur public d’être titularisés directement dans un corps ou cadre d’emplois de la fonction publique, décliné sur le plan réglementaire par le décret n° 2020-530 du 5 mai 2020.

Le développement de l’apprentissage représente ainsi non seulement un levier majeur de l’élévation du niveau de qualification et de développement des compétences des personnes en situation de handicap, mais également une voie de recrutement à part entière venant en appui de la mobilisation des employeurs publics en faveur de l’emploi direct des personnes en situation de handicap. Cet outil, en faisant du contrat d’apprentissage une voie possible de recrutement pérenne, doit également contribuer à permettre d’atteindre l’objectif réitéré, depuis 2017, de 6 % de recrutements d’apprentis en situation de handicap.

- Dispositif permettant, à titre dérogatoire et pour une durée limitée, l’accès par la voie du détachement d’un fonctionnaire, bénéficiaire de l’obligation d’emploi, à un corps ou cadre d’emplois de niveau supérieure ou de catégorie supérieure, décliné sur le plan réglementaire par le décret n° 2020-569 du 13 mai 2020.

La mise en œuvre de ce dispositif doit permettre, en complément de la clarification des aménagements pouvant être mis en œuvre dans le cadre des procédures de recrutement de droit commun, de surmonter certains freins au développement du parcours professionnel des fonctionnaires en situation de handicap.

La mise en œuvre de ces mesures qui concourent au développement d’une gestion plus inclusive des ressources humaines s’insère pleinement dans le cadre des outils de pilotage communs aux secteurs public et privé que représente notamment la convention multipartite de mobilisation pour l‘emploi des personnes handicapées qui représente un cadre d’action de référence et permet de créer une synergie entre les différents acteurs de l’insertion professionnelle et du maintien en emploi autour d’une stratégie nationale partagée.

Dans ce contexte, le renforcement du rôle de conseil et d’accompagnement des employeurs publics dans leur mobilisation et leur appropriation de ces nouveaux outils issus de la loi de transformation de la fonction publique représente un axe majeur de la feuille de route commune 2020-2024 que représente la convention d’objectifs et de gestion (COG), conclue entre le FIPHFP, la Caisse des dépôts, gestionnaire administratif de l’établissement publique, et l’Etat.

4 https://handicap.gouv.fr/IMG/pdf/feuille_de_route_cih_2020_vd.pdf

La sphère publique, et en premier lieu l’Etat, se doit d’apporter sa contribution au soutien de l’emploi des personnes en situation de handicap par une mobilisation accrue.

Le Manifeste pour un Etat inclusif du 3 décembre 2019 a, à cet égard, permis de formaliser le devoir d’impulsion et d’exemplarité de l’Etat en la matière, en particulier s’agissant de l’amélioration de l’accès à l’emploi et de l’accompagnement des parcours, mais aussi du développement de carrière des agents publics en situation de handicap. Les employeurs publics peuvent s’appuyer sur les bureaux de la formation professionnelle tout au long de la vie (FORMPRO) et du recrutement et des politiques d’égalité et de diversité (REDIV) rattachés à la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ainsi que sur le Fonds pour l’Insertion des Personnes Handicapées dans la Fonction publique (FIPHFP).

Dans le prolongement du CIH du 16 novembre 2020, le Premier ministre a souhaité, donner une nouvelle impulsion à la mobilisation des employeurs publics. Ainsi par circulaire en date du 17 novembre 2020, il a invité la communauté interministérielle à redoubler d’efforts afin d’améliorer le recrutement et le parcours professionnels des personnes en situation de handicap.

Cette mobilisation attendue s’inscrit également dans le cadre du déploiement des outils issus de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, dont la mise en œuvre rapide doit favoriser une gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique de l’Etat plus inclusive. Le Premier ministre a demandé à la ministre de la transformation et de la fonction publiques d’organiser le suivi de renforcé de cette mobilisation.

Ainsi un dialogue avec chacun des départements ministériels a été organisé au premier semestre 2021 par le ministère de la transformation et de la fonction publiques afin de définir, sur la base d’un diagnostic partagé, des objectifs ambitieux en matière de recrutements, d’apprentissage et d’évolution des parcours professionnels des personnes en situation de handicap, et de développer les outils et dispositifs de nature à faciliter l’atteinte des objectifs, en particulier s’agissant du renforcement du déploiement et de la professionnalisation des référents handicap. Ces propositions et engagements feront l’objet d’une présentation au CIH programmé en juillet 2021.

Par-delà les actions en faveur de la promotion de parcours professionnels des personnes en situation de handicap exempts de toute discrimination, il faut souligner que la loi du 6 août 2019 est venue ajouter le critère de la situation de grossesse aux critères prohibés de discrimination dans le statut de la fonction publique.

Le débat parlementaire a enrichi la loi avec plusieurs mesures dont la reconnaissance de l’état de grossesse comme critère de discrimination au sein du statut général des fonctionnaires.

En effet, l’état de grossesse est ajouté à l’article 6 du la loi du 13 juillet 1983, qui fixe les critères de discrimination ne permettant aucune distinction entre les agents.

Par ailleurs, le jour de carence en cas de congé maladie, introduit pour les agents publics par la loi de finances pour 2018, ne s’applique plus aux femmes enceintes, dès lors qu’elles ont déclaré leur situation de grossesse à leur employeur.

En vue de réduire les écarts dans le déroulement de la carrière entre les femmes et les hommes, la loi du 6 août 2019 prévoit que les fonctionnaires placés en congé parental ou en disponibilité de droit pour élever un enfant de moins de huit ans conservent leurs droits à l’avancement. Le maintien des droits peut avoir lieu pendant une durée maximale de cinq ans pour l’ensemble de la carrière. Ces périodes sont assimilées à des services effectifs dans le corps ou le cadre d’emplois. Un décret du 5 mai 2020 porte application de cette mesure.

La loi de transformation de la fonction publique vient également modifier des dispositions relatives au congé parental des fonctionnaires et à la disponibilité pour élever un enfant.

L’article 85 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 et le décret n° 2020-529 du 5 mai 2020 pris en application de cette loi modifiant les dispositions relatives au congé parental des fonctionnaires et à la disponibilité pour élever un enfant, ont créé un dispositif visant à réduire les inégalités de traitement entre les agents en maintenant les droits à l’avancement de l’agent lors d’une disponibilité pour élever un enfant de moins de

8 ans ou d’un congé parental. Dans chacun de ces deux cas, le maintien des droits peut avoir lieu pendant une durée maximale de 5 ans pour l’ensemble de la carrière de l’agent. Ces droits à avancement concernent les droits à avancement d’échelon et de grade.

Enfin, la loi est venue faciliter les recrutements et la reconnaissance des parcours des agents contractuels.

Les articles 15 et 16 de la loi de transformation de la fonction publique ont respectivement prescrit la mise en place d’une procédure transversale de recrutement des agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents ainsi que l’ouverture des emplois de direction des trois versants de la fonction publique aux personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaires.

Ces mesures permettent à la fois à l’administration de s’adjoindre de nouvelles compétences en recrutant des personnes issues d’autres secteurs d’activité et d’offrir de nouvelles perspectives de carrière aux agents contractuels déjà présents au sein de la fonction publique, lesquels représentent environ 20 % des effectifs de celleci.

L’article 15 de la loi du 6 aout 2019 vise à garantir l’égal accès aux emplois publics pour les emplois permanents dans les trois versants de la fonction publique, conformément à l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Pris en application de l’article 15, le décret n° 2019-1414 du 19 décembre 2019 relatif à la procédure de recrutement pour pourvoir les emplois permanents de la fonction publique ouverts aux agents contractuels prévoit des modalités objectives et transparentes pour la sélection des futurs agents publics en mettant notamment l’accent sur les grands principes généraux qui doivent guider la procédure de recrutement : non-discrimination, mise en œuvre de la procédure de manière identique pour tous les candidats à un même emploi, transparence, critères d’appréciation des candidatures fondés sur les compétences, les aptitudes, les qualifications et l’expérience professionnelles, le potentiel.

L’extension de la faculté de faire appel à des agents contractuels dans la fonction publique prévue par la loi de transformation de la fonction publique s’accompagne ainsi d’une formalisation de modalités objectives et transparentes pour la sélection des futurs agents publics, conçues de sorte à ne pas rigidifier les pratiques existantes de recrutement, tout en garantissant les exigences du principe constitutionnel d’égal accès aux emplois publics. Ce faisant, cette formalisation s’inscrit aussi dans l’amélioration des processus de recrutement dans la fonction publique.