L’appropriation : une vision de l’aide, une coordination des bailleurs de fonds Au niveau international, tout ce que les bailleurs peuvent faire ce sont des

expressions d’intention. Chacun a des intérêts nationaux, chacun à des intérêts de visibilité et aussi un petit peu d’impérialisme. Donc tu ne peux pas attendre que ce soit eux qui viennent et disent voilà comment on va être gentil. Au niveau national c’est à toi, comme pays, de prendre cette expression d’intention où ils ont prétendu au moins le vouloir et dire pour moi cette expression d’intention voilà comment elle va se traduire. (Kampeta Sayinzoga, Kigali, 14.09.13) Une politique de l’aide

À la suite de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, le gouvernement a donc développé la Politique de l’Aide du Rwanda qui intègre plusieurs éléments de la Déclaration. Cette Politique se veut un cadre directeur pour la mobilisation et la gestion de l’aide. La

Politique de l’Aide a, entre autres, pour objectif d’énoncer les engagements du gouvernement quant à l’aide reçue, de préciser aux bailleurs les modalités d’aide préférées et ses attentes quant à la nature de l’aide demandée et aux conditionnalités et de clarifier le rôle des différentes instances gouvernementales. Si cette politique vise d’abord l’optimisation de l’efficacité de l’aide, l’« appropriation » en est un des principes directeurs. En clarifiant sa vision quant à l’aide au développement, le gouvernement cherche à mobiliser une aide extérieure qui ne limite pas son autonomie (GoR, 2006 : 6). Le gouvernement s’engage à utiliser l’aide conformément aux priorités établies dans la Vision 2020, la stratégie à moyen terme EDPRS soulignant que l’aide devrait également s’aligner sur ses priorités pour ainsi réellement répondre aux besoins identifiés par le gouvernement et non les donateurs. La Politique précise également les modalités d’aide préférées du gouvernement, d’abord l’appui budgétaire sans affectation d’avance des fonds à des secteurs spécifiques. L’appui budgétaire est préféré puisqu’étant versé à même le budget national, il contribue directement aux priorités déterminées par le gouvernement. Les acteurs rappellent, à ce titre, que la Déclaration de Paris met de l’avant l’appropriation, l’alignement et l’utilisation des systèmes nationaux et qu’en ce sens l’appui budgétaire représente la meilleure modalité. Il est d’ailleurs souligné ici que depuis 2005 le gouvernement poursuit le renforcement de son système de gestion des finances publiques pour garantir une utilisation des ressources à bon escient et que donc sa non-utilisation par les bailleurs via notamment l’appui budgétaire sape les capacités et les structures internes et remet ainsi en question ces principes de la Déclaration de Paris. Dans les mots d’un des répondants, l’argument fondamental quant à cette préférence pour l’appui budgétaire et l’utilisation des systèmes nationaux est :

1. You cannot know better than me what I need.

2. How to get it should also be my responsibility which means that we have to be in the driving seat. If you [donors] are in the driver’s seat you might take us where we don’t want to go. (John Rwangombwa, Kigali, 24.07.13)

Le gouvernement a aussi créé un espace de discussion réservé exclusivement aux bailleurs offrant l’appui budgétaire pour leur permettre de faire un suivi quant à l’utilisation des fonds avec la possibilité d’accès aux livres. Reconnaissant que tous les bailleurs ne sont pas à même de fournir un appui budgétaire, de par leur constitution nationale pour ce qui est des

bilatéraux, le gouvernement opte ensuite pour l’appui budgétaire sectoriel avec une préférence pour une mise en commun des fonds des bailleurs pour un secteur donné plutôt que pour des projets individuels au sein de ce secteur. Si le gouvernement n’encourage pas l’appui projet, celui-ci sera accepté à condition qu’il y ait alignement avec les priorités du gouvernement et que les coûts de transaction soient minimisés. Cette même exigence d’alignement sur les stratégies nationales et sectorielles concerne également les ONG internationales et locales. Le gouvernement souligne clairement sa prérogative de refuser toute aide qui implique des coûts de transaction trop élevés, des conditionnalités excessives et un alignement insuffisant sur les priorités gouvernementales. (GoR, 2006 : 9). Aussi la Politique précise que toute assistance technique doit se faire dans l’optique d’un transfert de connaissances. Nombreux sont les acteurs qui soulignent l’importance que cette assistance technique soit intégrée aux structures nationales pour assurer justement ce transfert dans un contexte où ils notent une faiblesse des capacités au niveau national tant au niveau des compétences générales que des capacités techniques. Ils indiquent une forte présence de consultants au sein des ministères qui doivent recourir à cette expertise étrangère étant donné ce déficit de compétences surtout au niveau des techniciens, les hauts cadres, ministres, secrétaires permanents, directeurs généraux étant compétents mais aussi surmenés. Cette faiblesse des compétences et donc de capacités au niveau national est notée par certains acteurs comme représentant un des importants freins aux ambitions du pays et à la mise en œuvre de ses objectifs de développement. Elle est aussi identifiée comme un obstacle à l’« appropriation » de l’agenda même du développement dans la mesure où pour ces acteurs elle signifie aussi une limite à interroger les grandes orientations et cadres de développement fixés par la communauté internationale du développement et, partant, d’y rester coincer.

Les donateurs te donnent les concepts et l’assistance technique et tu mets en œuvre. Tu penses que ça vient de toi mais en fait ce sont leurs orientations. […] Ils ont leur agenda, ils t’amènent leur expert qui fait un rapport que tu n’as pas le temps de lire ou la capacité. Ça passe et on dit que c’est « approprié ».

(Dieudonné, Kigali, 21.08.13)

Si ce renforcement des capacités est une des priorités du gouvernement qui se traduit notamment par la création du Programme Multisectoriel de Renforcement des Capacités

(PMSRC) en 2005, cadre stratégique à long terme destiné à orienter les actions gouvernementales au titre du renforcement des capacités au sein des institutions publiques et privées et des organisations de la société civile, il reste que ceci constitue un projet de longue haleine dans la mesure où il s’agit de combler des faiblesses structurelles.

Parallèlement à cette définition de sa vision de l’aide au développement, le gouvernement s’est aussi attelé à renforcer sa capacité de coordination et de gestion de l’aide au développement et de la relation avec les bailleurs, l’objectif principal étant de s’assurer que l’aide extérieure soit canalisée vers les priorités et les projets de développement à long terme du gouvernement. Dans cette perspective, différents mécanismes de coordination et de gestion ont été mis en place.

Mécanismes de coordination

We need to ensure there is coordination so as to enable us to make sure we are going where we want to go and there is no diversion. (Ronald Nkusi, Kigali, 06.09.13)

La coordination des bailleurs est vue comme un impératif dans cette volonté d’« appropriation » du gouvernement, une façon d’être dans le « siège du conducteur » et de s’assurer donc que l’aide est acheminée selon les orientations gouvernementales.

Dans cette perspective, le gouvernement notant l’absence de procédures claires pour ce qui est de la mobilisation, de la négociation et de la gestion de l’aide, a précisé dans sa Politique de

l’aide, les responsabilités des divers ministères. La coordination de l’aide est dorénavant

centralisée sous la responsabilité du Ministère des Finances et de la Planification Économique (MINECOFIN), « point focal de contrôle et de commande des bailleurs ». (Kampeta Sayinzoga, Kigali, 14.09.13) Ainsi, en 2005 a été créée au sein du Ministère, l’Unité de Financement Extérieur pour étendre le contrôle administratif du gouvernement sur la coordination de l’aide et qui constitue un guichet unique pour tous les donateurs. Si les ministères de tutelle, les districts et les autres instances gouvernementales peuvent entamer des discussions initiales avec les donateurs par rapport à des besoins d’aide identifiés dans leurs

secteurs d’activité respectifs, les discussions quant à la négociation des programmes d’assistance avec ces instances et les donateurs sont pilotées par le MINECOFIN qui cosigne également avec l’organisme gouvernemental financé les accords finalisés. Le MINECOFIN à travers son Unité de Financement Extérieure mène aussi au préalable les réunions techniques avec les instances gouvernementales concernées afin d’évaluer les projets à financer et d’accorder leur position en vue des discussions avec les bailleurs. Il n’y donc pas de négociation bilatérale directe entre les bailleurs et les instances gouvernementales, tous les acteurs devant passer par le MINECOFIN. Les acteurs expliquent que cette ligne de conduite et ce canal unique facilite la gestion de l’aide garantissant le contrôle du gouvernement à la fois sur les flux d’aide que leur utilisation à bon escient et sur les activités des bailleurs. L’objectif est de limiter l’éparpillement des ressources et des activités des bailleurs qui a parfois caractérisé la période d’urgence et de transition, permettant, ainsi, au gouvernement d’avoir une vision claire du financement reçu, de son utilisation et, conséquemment, ainsi outillé de mieux orienter sa planification.

Dans ce même souci de coordination et de gestion de l’aide au développement, une politique a été élaborée pour les ONG internationales (IONG). Pour s’assurer que la majeure partie du soutien apporté par celles-ci bénéficie réellement à la population, cette politique limite leurs dépenses de fonctionnement à 35 % de leur budget, le reste devant être destiné à leur mission principale. (James Musoni, Kigali, 25.07.13) Les acteurs expliquent cette décision comme découlant du fait qu’après 94, la plupart du budget de ces organismes était consacré à leur fonctionnement, les bénéficiaires n’en recevant qu’environ 30 %. Pour garantir que la majorité du budget des IONG soient consacrés à leur mission, celles-ci doivent, de par cette politique, annuellement, présenter leur budget et déclarer leur plan d’action et leur rapport annuel au ministère de tutelle avec lequel elles travaillent. Dans la mesure où la plupart des projets sont mis en œuvre au niveau des districts, ces rapports doivent aussi être soumis au Forum d’action conjointe de développement (JADF) qui réunit tous les partenaires de développement au niveau du district et y coordonne les activités de développement.

En outre, pour faciliter cette coordination de l’aide, le gouvernement a également mis en place en collaboration avec les bailleurs une Structure de coordination, d’harmonisation et

d’alignement de l’aide (ACHA). Celle-ci établit un système d’interaction à différents niveaux entre le gouvernement et les donateurs constitué de forums de dialogue interreliés. Au plus haut niveau de coordination se trouve le Groupe de Coordination des Partenaires du Développement (DPCG) qui réunit les chefs de mission des agences bilatérales et multilatérales sur le terrain et les hauts fonctionnaires du gouvernement, secrétaires permanents et directeurs généraux ainsi que les représentants de la société civile et du secteur privé. Cette instance est le principal forum de dialogue sur le terrain quant à la coordination de l’aide au Rwanda, à l’harmonisation de l’appui des bailleurs, son alignement aux priorités du gouvernement et au progrès dans le respect des principes de la Déclaration de Paris. Elle tient des rencontres formelles bimensuelles et une retraite annuelle. Le DPCG chapeaute deux autres organes : le Groupe d’Harmonisation et de Soutien au Budget (BSHG) et les Groupes de travail sectoriels. Créée en 2003, le BSHG est l’organe de dialogue entre le gouvernement et les bailleurs offrant un appui budgétaire direct ou un appui à la balance des paiements sur les questions de stabilité macro-économique et de gestion des finances publiques. Étant donné la nature de ces appuis non affectés, le BSGH est également un mécanisme de redevabilité pour garantir l’utilisation appropriée et transparente de cet appui. Les Groupes de travail sectoriels (clusters) établis depuis 2002 regroupent les fonctionnaires des différents ministères et les bailleurs pour des discussions techniques plus spécifiques portant sur le budget, la planification sectorielle (transversale) et la priorisation dans la planification stratégique et les programmes de développement. Toute cette structure est complétée par la Rencontre entre le Gouvernement du Rwanda et ses Partenaires au Développement (DPM) qui est un forum stratégique de haut-niveau entre le gouvernement et ses partenaires au développement réunissant annuellement les représentants de haut niveau du gouvernement, des bailleurs bilatéraux et multilatéraux avec ou sans mission résidente au Rwanda ainsi que les représentants des ONG internationales et nationales, du secteur privé et de la société civile. Ce forum de dialogue porte sur les priorités en matière de politiques, les besoins de financement et les orientations stratégiques du partenariat gouvernement-bailleurs. (Minecofin, 2007) Les acteurs notent que le développement étant un processus, cela suppose des discussions continuelles. Ces fora offrent un cadre pour ces discussions sous la gouverne du gouvernement, tous les groupes étant présidé et co-présidé respectivement par le gouvernement et un bailleur. Selon eux, dans la mesure où l’aide est mue par les intérêts des

bailleurs, ces cadres qui sont aussi des lieux de prise de décision offrent au gouvernement la possibilité de minimiser la déviation quant à ses priorités.

Outre ces fora de discussion, les acteurs indiquent aussi qu’étant donné la dépendance à l’aide du gouvernement à hauteur de 45 % de son budget national, la coordination de l’aide reste au cœur de ses activités et canalise donc beaucoup d’énergie. Le gouvernement a, ainsi, décidé d’indiquer aux bailleurs des périodes précises de rencontre et les périodes silencieuses où aucune rencontre n’est possible parce qu’occupé avec ses autres priorités, budget, planification ou autres réunions. Les visites non coordonnées des bailleurs provenant des sièges qui distraient le gouvernement sont également limitées, le gouvernement n’acceptant pas les visites non annoncées quatorze jours à l’avance. De plus, dans le même ordre d’idée de minimiser la dispersion et la fragmentation de l’aide, la duplication des efforts et donc le non- alignement avec les priorités du gouvernement, celui-ci a instauré une division du travail des donateurs, le Donor Division of Labour (DoL). L’idée du DoL a d’abord été discutée lors de la DPM de février 2010. S’en est suivi des consultations et des négociations auprès de tous les bailleurs individuellement. Les résultats de celles-ci et la répartition des bailleurs par secteurs ont été présentés au DPCG de juillet 2010 lors duquel cette Division a été adoptée. Le DoL est un cadre de gestion des activités des différents bailleurs de fonds présents au Rwanda, et ce, dans l’objectif de rationnaliser leurs actions. Ce cadre limite les champs d’intervention des donateurs à trois secteurs d’activités, et ce, en fonction de leur avantage comparatif en termes de leur expertise et expérience internationalement, de leur mandat, de leur bilan dans leurs secteurs d’activité, de leur capacité à accorder l’aide selon les modalités privilégiées par le gouvernement, de leur performance quant aux indicateurs d’efficacité de l’aide. Si les bailleurs sont limités à trois secteurs, leur participation passive à des secteurs auxquels ils offrent un soutien sans y être assigné est permise à travers des partenariats silencieux avec les bailleurs y œuvrant, le gouvernement ne voulant pas laisser passer des opportunités de financement. À ce titre, le gouvernement note que le DoL ne doit pas se traduire en une diminution de l’enveloppe totale d’aide accordée au Rwanda d’où la flexibilité et l’approche pragmatique. L’objectif du DoL est d’assurer une meilleure répartition des interventions dans les différents secteurs afin de favoriser leur développement équitable et de préserver un leadership national quant à l’agenda de développement (Minecofin, 2010 : 4). Ceci découle notamment du fait

qu’après une revue des activités des bailleurs, le gouvernement a constaté une concentration et une congestion des bailleurs dans certains secteurs du EDPRS aux dépens d’autres ce qui compromet un appui et une mise en œuvre équilibrés des différentes priorités du gouvernement. Comme le note un des acteurs nationaux,

With the Donor Division of Labor we want to be able to master our aid delivery. Ownership means that aid is to support our development which entails looking into how to efficiently deploy aid for our development. DoL is ‘Beating donors in line’’. (Ronald Nkusi, Kigali, 6.09.13)

Si les acteurs-donateurs rencontrés soulignent qu’il n’y a pas beaucoup de pays qui structurent une division du travail des bailleurs et organisent ceux-ci autour de leurs priorités, les acteurs- nationaux notent, toutefois, que cette volonté d’« appropriation » que représente cette Division est sapée par la fait que les bailleurs, surtout bilatéraux, ne garantissent pas la prévisibilité de l’aide accordée. Souvent les changements de gouvernement dans les pays donateurs s’accompagnent de changement de priorités ce qui a un impact sur les flux d’aide.

You can maintain principle of ownership if you are a strong government but donors can kill it with predictability of aid. You own your program but have no capacity to implement it. (John Rwangombwa, Kigali, 24.07.13)

Pour les acteurs nationaux, dans ce contexte de dépendance à l’aide, si l’élaboration d’une politique ou d’un programme par le gouvernement peut être un signe d’« appropriation », celle-ci n’est pas assurée dans l’absolu puisque sa mise en œuvre dépend aussi de la prévisibilité de cette aide, prévisibilité qui est l’apanage des bailleurs.

Mécanismes de responsabilisation mutuelle

Dans cet effort de coordination des bailleurs destiné à les amener à aligner leur aide sur les priorités du gouvernement, le gouvernement a aussi élaboré un Processus d’évaluation conjoint de la performance autant de lui-même que des bailleurs, ayant pour objectif de garantir une responsabilisation mutuelle (mutual accountability). Ce processus comporte respectivement le Cadre d’évaluation de la performance des donateurs, le Donor

Performance Assessment Framework (DPAF) et le Cadre d’évaluation de la performance du pays, le Country Performance Assessment Framework (CPAF). Ces évaluations de la performance s’inscrivent dans l’esprit de la Déclaration de Paris qui encourage la responsabilisation mutuelle des bailleurs et du gouvernement via une évaluation mutuelle de leurs progrès dans la mise en œuvre de leurs engagements respectifs. Pour le gouvernement, elles permettent de porter un regard sur les engagements des uns et des autres, d’identifier les défis et les contraintes quant à leur matérialisation et de pouvoir en discuter de façon informée. À la lumière des principes et des indicateurs de la Déclaration de Paris signés par tous, le DPAF accorde des points aux bailleurs quant à leur mise en œuvre de ces principes dans le contexte du Rwanda et le respect des engagements quant à la qualité et au volume d’aide. Le pointage de tous les bailleurs est mis en ligne et leur est donc accessible ainsi qu’à leurs sièges sociaux. Les résultats du DPAF sont discutés au sein des rencontres du DPCG. Pour les acteurs, l’idée ici est d’exercer une certaine pression sur les bailleurs pour que ceux-ci respectent leurs engagements et stimuler une pression par les paires, personne ne voulant figurer au dernier rang. Le DPAF est aussi une pression morale et une affirmation politique. Comme l’indique l’un des acteurs :

Il y a aussi une dimension politique. Vous posez toujours des jugements sur nous à titre de pays bénéficiaires. Nous allons faire de même et poser des jugements sur vous comme bailleurs. (Kampeta Sayinzoga, Kigali, 14.09.13)

Il s’agit donc de remettre en question ce monopole des bailleurs de l’évaluation et d’asseoir aussi le contrôle du gouvernement sur ses processus. Un des acteurs nationaux se souvient que du temps où il assistait aux réunions de l’OCDE d’évaluation des principes de la Déclaration de Paris, sur cent délégués, seule une dizaine provenait des pays récipiendaires concluant que les bailleurs finalement s’auto-évaluaient. (John Rwangombwa, Kigali, 24.07.13) Si le gouvernement évalue les bailleurs, il s’astreint à la même discipline via le CPAF. Celui-ci