Os fatores que compõem o ambiente interno incluem integridade e valores éticos, a filosofia da direção e o estilo gerencial, estrutura organizacional e de governança e políticas e práticas de recursos humanos, de forma que a avaliação desse componente levou em consideração a verificação ou não desses fatores no âmbito do Departamento de Orçamento e Finanças, local onde a pesquisa foi desenvolvida.
Quanto ao aspecto integridade e valores éticos foi verificado que o mesmo é observado parcialmente na instituição, e por consequência no Departamento onde ocorreu a pesquisa, pois a análise documental não detectou nenhum indício de irregularidades de grandes proporções, indicando que a gestão da entidade dá exemplo ao determinar apuração de responsabilidades em situações de conflitos de servidores ou no desaparecimento de bens em
geral, sendo que nesse caso os sinistros verificados sempre foram de pequeno vulto. Dessa forma, a gestão deixa claro que não aceita e nem compactua com qualquer situação caracterizada como desvio de conduta.
No entanto, o IFNMG tem como ponto negativo o fato de não ter instituído um código de conduta próprio, conforme previsto no Art. 24 do Decreto 6.029/2007 e Art. 35 da Resolução 10 de 29 de setembro de 2008, que respeite suas características e especificidades, ausência que o obriga a adotar o Código de Ética dos Servidores do Poder Executivo Federal (BRASIL, 2007a, 2008b).
A entidade conta ainda com uma comissão de ética instituída, órgão de caráter consultivo e que já teve suas competências detalhadas na seção 4.2, sendo verificado, porém, que a portaria 375/2013, divulgada no site da entidade como ato normativo que nomeia seus membros, encontra se com data de vigência expirada, o que denota que pode estar ocorrendo deficiências no acompanhamento e divulgação dos atos administrativos (IFNMG, 2013c).
Essa parcialidade detectada no aspecto integridade e valores éticos coaduna com os dados obtidos nas entrevistas, pois conforme a resposta do entrevistado EB o que se observa quanto ao aspecto integridade e valores éticos é que os servidores após ingressarem no quadro de pessoal do IFNMG, passam por uma capacitação, recebendo uma gama de informações, para que estejam aptos para trabalhar de maneira íntegra e agindo com ética, afirmando ainda que segue e tem por base o código de ética de órgãos superiores.
Quanto ao aspecto filosofia e estilo gerencial da direção, o Tribunal de Contas da União (2012), lembra que atitudes pouco prudentes e desconsiderações de aspectos de controle interno por parte da gestão, não só elevam os níveis de riscos como também degenera o ambiente interno. As melhores práticas de controle interno para o setor público recomendam quanto a esse aspecto que a gestão tenha compromisso a respeito dos controles internos, apoiando ações e recomendações das unidades de controle e transmitindo a mensagem sobre a importância dos controles internos, de modo que os demais membros da entidade observem tais atitudes e passem a agir de forma comprometida com as medidas de controle.
As percepções dos entrevistados, relativas ao aspecto filosofia e estilo gerencial da direção não são muito favoráveis, indicando que a gestão do IFNMG é pouco comprometida com as questões de controle interno, conforme foi verificado a partir dos fragmentos das verbalizações dos entrevistados EB, EH, EI, EL, EM, EN e EO.
O entrevistado EB informa “[...] que os controles internos não são adequados para monitorar as atividades da execução financeira uma vez que os considera incipientes, além de informar que os CI não estão normatizados e divulgados na entidade”.
Enquanto isso, EH relata “[...] que há uma preocupação excessiva com as rotinas de execução e em contra partida uma desvalorização de outras áreas, como as de contabilidade e controle”
Por sua vez EI relata “[...] que não há condições de somente um servidor desenvolver integralmente as responsabilidades atribuídas ao Núcleo de Controle sem o apoio de uma equipe de trabalho”.
EK afirma “[...] que não tem um setor de controle interno na instituição...” enquanto para o entrevistado EL “[...] a instituição tem um setor de controle interno, porém o mesmo está vinculado à pró-reitoria de administração, não tendo ainda iniciados seus trabalhos, pois está em fase de estruturação com os servidores se inteirando sobre o assunto e não estão em condições de realizar esse controle”.
Especificamente quanto ao perfil da gestão, EL relata que os gestores ainda estão um pouco incipientes, demonstram desconhecimento a respeito do CI o que leva os mesmos a não dá a devida importância para o tema. A falta de conhecimento relativo ao CI tem levado os gestores a terem uma atuação aquém do que se espera para a construção de um CI adequado.
O entrevistado EM diz que instituir o controle interno é uma preocupação da alta gestão, só que devido a uma carência de pessoal, somente em 2016 conseguiu nomear uma pessoa para instituir o controle interno, mas que é impossível fazer uma ação dessa magnitude, em uma instituição enorme, com apenas um servidor. Foi feito alguns manuais, mas isso é a parte primária do controle. A alta gestão está sensível a isso, percebe a necessidade, só que é muito custoso, demorado, pois depende da demanda de pessoal para instituir isso e principalmente pela falta de conhecimento que a maioria deles tem em relação aos controles internos.
O entrevistado EN disse que chegou a uma conclusão, a partir de trabalhos realizados na entidade, que falta conhecimento por parte dos gestores a respeito de controles internos e da importância do monitoramento para o efetivo funcionamento da instituição.
O entrevistado EO relata que falta mais um pouco de conscientização por parte dos gestores, quanto à importância dos controles internos, de sua formalização, de instituir procedimentos para padronizá-los. Pensa que muitos dos problemas que acontecem na instituição são por falta do controle interno e que se tivesse formalizado através de manuais de
procedimentos, mapeamento de processos, gerenciamento de riscos, acredita que os problemas seriam mais fáceis de serem resolvidos. Destaca que há certa vontade de mudança quanto a isso, no entanto, fica aparente certa inexperiência, talvez até pela formação dos gestores, pois a maioria deles vem da área da docência em detrimento a uma área gerencial. De forma adicional, a pesquisa documental reforça que existe uma postura de pouco compromisso por parte dos gestores, quando se trata de controles internos. Isso fica evidente quando, a partir da análise do documento Relatório de Auditoria RA20160501, onde os auditores responsáveis pelo trabalho destacam que boa parte das solicitações enviadas não foi atendida ou tiveram o atendimento fora do prazo, além de uma série de respostas detectadas como fora dos padrões no mesmo documento (IFNMG, 2016b), o que constitui em uma limitação à avaliação dos controles internos administrativos da entidade.
O Relatório de Auditoria RA20160501 resulta em um Plano de Providências em forma de recomendações, visando sanar as deficiências verificadas, sendo que em uma delas foi solicitada a inserção do tema controle interno na pauta das reuniões da alta gestão, iniciando assim, um efeito persuasivo em relação aos demais servidores (IFNMG, 2016b).
O aspecto Estrutura Organizacional e de Governança é considerado pelo TCU (2012) como a base para o planejamento, a execução, o controle e para correção de rumos de suas atividades. Devem ser estabelecidas áreas de autoridade e responsabilidade e linhas de subordinação e procedimentos para monitorar resultados, favorecer o cumprimento da missão e o alcance dos objetivos da entidade, além de prever riscos e gerenciar o controle interno.
Através da pesquisa documental foi verificado que a entidade atende de forma quase que satisfatória esse aspecto, uma vez que conta com um organograma, possui publicado seu Estatuto, um Regimento Geral, além de Regimentos específicos para cada unidade integrante, documentos necessários que definem a estrutura organizacional e delimitam as linhas de autoridade e responsabilidade para os órgãos e setores integrantes do IFNMG.
A entidade é constituída por um Conselho Superior, o Colégio de Dirigentes, Auditoria Interna, além de vários outros órgãos na forma de diretorias, câmaras, conselhos gestores, comitês e comissões, sendo que todos se encontram amplamente detalhados em termos de competências e responsabilidades nos regulamentos internos, dando a ideia de que a entidade possui uma estrutura de governança adequada. Como documento, a entidade conta ainda com um organograma de toda sua estrutura organizacional, no entanto, insere-se, conforme a Figura 7, a estrutura organizacional da Proad, onde consta o Departamento de Orçamento e Finanças, local de realização da pesquisa.
Figura 7 – Organograma da PROAD
Fonte: IFNMG (2017b).
Os dados obtidos por meio das entrevistas evidenciam que há deficiência quanto ao aspecto da estrutura organizacional e governança, no que diz respeito às definições de autoridade e responsabilidade, uma vez que ao serem interpelados sobre a definição clara de atribuições e responsabilidades, os entrevistados se posicionaram de formas variadas, o que indica falta de conhecimento de alguns, por deficiências na divulgação e repasse dessas informações para os servidores. Esse fato pode ser verificado a partir das respostas de cada um dos entrevistados a seguir:
O entrevistado EB relata que o setor de execução financeira não conta com manual próprio, porém a entidade tem o regimento tanto da Reitoria como o regimento geral, que estabelece tais atribuições e responsabilidades. Quanto aos responsáveis pelas atividades de execução, penso que recebem orientações claras relativas às suas responsabilidades, tanto da própria instituição como das setoriais do MEC.
O entrevistado EC assegura por sua vez que os responsáveis pela execução das atividades financeiras não recebem orientações claras quanto às suas responsabilidades.
O entrevistado ED tem posição diferente ao informar que recebem as informações parcialmente, acreditando ser necessário um trabalho mais amplo para dar maior visibilidade quanto às responsabilidades de cada um e criar manuais de padronização das rotinas
desenvolvidas.
Os entrevistados EE e EF informam que os servidores recebem informações claras quanto às suas responsabilidades.
Por fim, o entrevistado EG diz que as informações são repassadas de forma parcial, o trabalho é repassado pelos próprios servidores do setor.
O Tribunal de Contas da União ao ministrar o curso de avaliação de controle interno em junho de 2012, aborda as Políticas e Práticas de Recursos Humanos como um dos fatores a serem verificados no ambiente interno, pois considera que a qualidade dos servidores afeta diretamente esse ambiente e por consequência todos os demais componentes, uma vez que dizem respeito à execução das atividades de controle.
Com base nessas informações os órgãos de controle têm recomendado às entidades públicas que adotem políticas e práticas para promover, recompensar, disciplinar e demitir, sendo que as mesmas devem passar por um amplo processo de divulgação de modo amplo e claro.
Diante disso, as entidades públicas devem considerar em seus processos de seleção aspectos relativos a conhecimentos e competências prévias, necessárias para o desempenho das funções, além de procedimentos para formar, avaliar e promover. Deve ainda ocorrer o estabelecimento de programas de capacitação e treinamento continuo, de modo muito especial para os servidores novos, iniciantes na carreira, que devem passar por um processo de familiarização com a cultura e procedimentos da entidade.
As avaliações de desempenho devem contemplar critérios vinculados aos objetivos e metas fixados no plano estratégico da organização, além de ter atrelados a elas itens como promoções, recompensas, remoções e redistribuições. Servidores em processo de avaliação devem receber estímulos, aconselhamento e sugestões de melhorias sobre seu desempenho.
Como pontos positivos, a entidade conta com um Manual do Servidor, instrumento necessário para disseminar informações necessárias para a vida funcional da instituição (IFNMG, 2016a); possui também o Programa Institucional de Desenvolvimento dos Servidores (IFNMG, 2013a). Esses instrumentos visam estabelecer diretrizes para o planejamento e a execução de ações para o desenvolvimento profissional dos servidores como capacitações, por exemplo, e há ainda o Programa Institucional de Atenção à Saúde e Qualidade de Vida dos Servidores, que tem por objetivo oferecer diretrizes para a elaboração
de projetos voltados para a melhoria da satisfação dos servidores no trabalho, abrangendo a promoção a saúde, qualidade de vida e o relacionamento com a instituição de modo geral.
A entidade realiza seminários de integração, normalmente ocorrendo nos momentos de posse de novos servidores na instituição, com o objetivo de apresentar informações sobre a vida funcional, sobre o próprio Instituto e as atividades que serão desenvolvidas pelos novos servidores.
No entanto, foram detectadas deficiências a partir da análise dos dados obtidos nas entrevistas assim como na pesquisa documental. Apesar de a entidade contar com um manual do servidor, o mesmo traz uma série de informações relativas a benefícios, deveres e obrigações, sendo que as mesmas já estão amplamente detalhadas em uma série de legislações (IFNMG, 2016a). A entidade pode contar com um instrumento mais dinâmico, que trate, por exemplo, de critérios de seleção de pessoal em processos de remoção e redistribuição para posterior lotação nos setores do órgão. Tal instrumento pode prever ainda mecanismos para considerar competências e conhecimentos prévios dos servidores com objetivos de direcioná- los para os setores que desenvolvem atividades que tenham maior afinidade.
A pesquisa documental mostra também que as avaliações de desempenho não contemplam critérios que vinculem os objetivos e metas definidos pela entidade, nem observam itens relacionados com as promoções, recompensas, remoções e redistribuições, não sendo encontrado ainda, nas fichas de avaliações analisadas, registros relativos a estímulos, conselhos e sugestões sobre o desempenho de cada servidor.
4.3.2 Fixação de Objetivos
A fixação de objetivos, segundo orientação do TCU (2012) é necessária para favorecer o cumprimento da missão das organizações, sendo que para o COSO (2007), a fixação desses objetivos deve ocorrer antes que a administração possa identificar os eventos em potencial que poderão afetar a sua realização.
Do enunciado podem ser inferidas algumas características necessárias para fixar objetivos: a primeira delas deixa clara a necessidade de que as definições devem ser prévias, a fim de identificar os potenciais riscos associados a cada um dos objetivos, a segunda diz que
os objetivos devem ser explícitos e alinhados com a missão da entidade, o que permite também identificar ocorrências indesejadas capazes de impedir ou dificultar sua consecução e por último, que definir objetivos é condição indispensável para o gerenciamento de riscos, pois é a partir daquele procedimento que surge bases para identificar, avaliar e oferecer respostas aos riscos.
O modelo COSO orienta que devem ser fixados objetivos para todos os níveis da organização, desde o mais alto escalão até atingir os setores, processos e atividade, devendo estabelecer ainda, para cada objetivo, procedimentos padrões para que possam ser atingidos, além da criação de indicadores capazes de mensurar os resultados alcançados.
Normalmente no setor público os objetivos originam-se dos programas de governo e são previstos em legislações como aquelas relacionadas com os Planos Plurianuais (PPA) ou com os Orçamentos Anuais (LOA). No entanto, o detalhamento dos objetivos é feito pela administração de cada órgão público, devendo fazer parte do respectivo planejamento estratégico.
As orientações do COSO informam ainda que os objetivos devem ser desdobrados em ações e metas pela direção e gerência, em um nível tático, até chegar aos planos de ações ou de trabalho, no nível operacional.
Ao confrontar os dados extraídos através das entrevistas e pesquisa documental com as orientações teóricas, infere-se que tal componente é atendido parcialmente, pois os objetivos aparecem estabelecidos apenas no nível estratégico da organização, não chegando ao nível tático e operacional, não sendo perceptível o desdobramento desses objetivos em planos de ação ou de trabalho para favorecer a execução das tarefas e rotinas.
O planejamento estratégico do IFNMG consta de seu PDI, vigente para o período 2014 - 2018 onde estão relacionados oito objetivos estratégicos previstos para a Proad, sendo que dois deles, de forma específica, são inerentes ao processo de execução financeira, pois tratam do aperfeiçoamento da gestão dos recursos orçamentários disponíveis. Foi observado também o estabelecimento de objetivos a partir dos programas de Governo constantes das Leis orçamentárias anuais (IFNMG, 2013a). No entanto, esses objetivos não integram o PDI 2014 – 2018 ou em outro normativo interno.
Além disso, as entrevistas demonstram relativa falta de conhecimento dos objetivos estabelecidos, como também asseguram a falta de previsão de objetivos que contemplem o setor de execução financeira. Tal fato pode ser verificado a partir da interpelação feita aos
entrevistados quanto à existência de fixação e divulgação de objetivos para a entidade e setores, sendo que as respostas foram as seguintes:
O entrevistado EB relata que há sim a definição de objetivos, pois tem o PDI e nele consta o planejamento que é trabalhado na entidade, porém afirma que não há definição de procedimentos padrão para o alcance dos objetivos, assim como não tem indicadores específicos para medir o seu alcance.
O entrevistado EC assegura que não há objetivos estabelecidos formalmente para o setor de execução financeira da entidade, temos apenas objetivos gerais através do PDI.
O entrevistado ED por sua vez considera que há o estabelecimento de objetivos, mas de forma parcial, através do regimento interno e o plano de ação que estipulam esses objetivos de forma geral, mas não tem planos específicos para o setor financeiro estabelecendo objetivos para o processo de execução financeira.
Já os entrevistados EE, EF, EH e EI disseram não ter conhecimento a respeito de objetivos definidos para o setor de execução financeira.
O que tem em comum nos dados extraídos das entrevistas com aqueles da pesquisa documental é que fica evidente o estabelecimento de objetivos gerais, porém essa previsão não alcança os setores, processos e atividades, revelando uma falta de sinergia entre os níveis de planejamento da entidade, o estratégico, o tático e o operacional, o que vai impactar negativamente todos os demais componentes do modelo COSO, especialmente a identificação, avaliação e respostas aos riscos. Fica evidente também que o processo informacional precisa sofrer adequações em seus mecanismos de divulgação, a fim de certificar que as informações alcancem aqueles agentes a quem estão atribuídas as responsabilidades e competências.
4.3.3 Identificação de Eventos
Segundo a norma ISO NBR 31000, a identificação de riscos é o processo de busca, reconhecimento e descrição de eventos e envolve a identificação das fontes de risco, das causas e das consequências potenciais dos eventos (ABNT, 2009).
As fontes de riscos, de maneira mais específica são todos os sujeitos, objetos ou situações que têm o potencial para originar um evento, podendo ser representadas dentro de uma organização pelas pessoas, processos, sistemas, infraestrutura, tecnologias e eventos externos.
A causa potencial de um evento é composta pelas vulnerabilidades inexistência, inadequação e insuficiência, associadas a uma fonte de risco representada pelas pessoas, processos, sistemas, infraestrutura, tecnologia e eventos externos. Assim, são exemplos de causas: pessoas sem capacitação, processos mal concebidos, deficiências ou inexistência de controles internos, instalações inadequadas, obsolescência tecnológica dentre outras.
A consequência é o resultado de um evento que afeta os objetivos. Um mesmo evento pode levar a uma série de consequências, que podem ser expressas qualitativa ou quantitativamente e podem ter efeitos positivos ou negativos sobre os objetivos.
Diante disso, pode ser considerado como um evento de risco inerente ao contexto externo do IFNMG, as mudanças ocorridas a todo instante nas políticas governamentais, representadas pelos contingenciamentos de recursos e que impactam fortemente os objetivos da instituição. Tal evento traz por consequência direta a impossibilidade de manutenção e implantação de cursos pela instituição, afetando todo o ambiente econômico e social em que o IFNMG está inserido.
Como evento interno pode ser citado a possível liberação de empenho, liquidação e pagamento a um fornecedor, sem a devida previsão contratual, tendo por causas a falta de supervisão dos serviços aliada a inexistência da segregação de funções, servidores sem capacitação, ineficiências e deficiências nos controles, dentre outras que poderiam ser elencadas nesse caso.
Considerando as características e exemplos do componente Identificação de Riscos, o foco desse item direciona para os dados extraídos das entrevistas bem como para a pesquisa documental, no sentido de verificar a presença e o funcionamento daquele componente no ambiente do IFNMG.
Tendo por base as deficiências já elencadas anteriormente, de modo especial no componente ambiente de controle, onde foi detectada a falta de uma estrutura adequada para que o sistema de controle interno tenha condições, dentre outras possibilidades, de atuar de forma integrada, verificou que esse sistema não conta com mecanismos necessários para que