Un aperçu des plans

96. Les droits français et suisse de la planification territoriale s’appuient tous deux sur des instruments juridiques particuliers pour organiser le développement du territoire et l’utilisation du sol. Ces instruments sont, de manière générale, dénommés, en France, « document de planification »³⁰³, voire « document d’urbanisme »³⁰⁴, et, en Suisse, « plan d’aménagement »³⁰⁵ (en allemand,

[directeur cantonal] » (ch. 3.2.1 § 1). Plus précisément, selon l’EM-LATC/VD, la « possibilité pour le Grand Conseil de déléguer au Conseil d’Etat certaines adaptations du plan est explicitement prévue dans la loi, ce qui va dans le sens d’une plus grande souplesse et d’une simplification » (ch. 3.2.1 § 1).

295 Infra n° 508 ss.

296 Infra n° 654 ss.

297 Infra n° 693 ss.

298 Les règlements des communes du district de Nyon se trouvent à partir des liens relatifs à chaque commune, disponibles in : http://www.nyon.ch/fr/ville/district-de-nyon-0-3229 <8.7.2016>.

299 Règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du 13 juin 1983, directement disponible in : http://www.nyon.ch/multimedia/docs/2009/04/rpe-nyon.pdf <8.7.2016>, ainsi que le plan général d’affectation de Nyon disponible dans le géoportail de la ville de Nyon in : http://www.nyon.ch/fr/vivre/urbanisme-construction/zones-daffectation-1150-5707 <8.7.2016>.

300 Ledit règlement communal ainsi que le plan d’affectation y relatif – dénommé plan de zones – sont disponibles in : http://www.prangins.ch/ sous les rubriques « Prangins Officiel » puis « Lois et règlements »

<8.7.2016>.

301 Ledit règlement communal, le plan de zone y relatif ainsi que des plans d’affectation spéciaux sont disponibles in : http://www.gland.ch/gland-officiel/reglements-communaux.html <8.7.2016>.

302 Ledit règlement communal, le plan général d’affectation ainsi que d’autres plans d’affectation sont disponibles in : http://www.rolle.ch/net/Net_Rolle.asp?NoOFS=5861&Sty=&NumStr=43 sous les rubriques

« Services techniques » puis « Urbanisme » respectivement « Police des constructions » <8.7.2016>.

303 PLANCHET (2013), p. 310 ; GODFRIN (2013b), p. 949 ; GODFRIN (2013c), p. 745.

304 JACQUOT / PRIET (2015), n° 120 ; JACQUOT (2013a), p. 320 ss ; JÉGOUZO (2013), p. 134 ; GODFRIN (2013b), p. 950 ; GODFRIN (2013c), p. 746s ; JÉGOUZO (2011), p. 902.

Première partie : Le contexte juridique

Raumplan³⁰⁶)³⁰⁷. Dans le cadre de cette recherche, nous utilisons l’expression générale de plan (ou plan spatial³⁰⁸ ou plan territorial³⁰⁹) pour nous référer aux instruments juridiques de la planification territoriale français et suisses.

97. Tant en droit français qu’en droit suisse, il existe deux sortes de plans spatiaux : les plans spatiaux stratégiques (ou d’orientation) et les plans spatiaux d’affectation du sol. Ils se distinguent par leur fonction. Les plans stratégiques définissent les orientations générales du développement territorial à long terme³¹⁰ et résultent de la planification stratégique (ou directrice)³¹¹. Les plans régissant l’affectation du sol divisent le territoire en différentes zones d’affectation³¹², opération connue sous le terme de « zonage »³¹³, et fixent sur chacune le type d’utilisation ; ils découlent de la planification d’affectation (ou réglementaire)³¹⁴. 98. Les plans stratégiques peuvent, à leur tour, se subdiviser en deux catégories selon l’autorité qui les élabore : les plans stratégiques de l’Etat central et les plans stratégiques des collectivités publiques infra-étatiques. Parmi les premiers, nous comptons, en France, la directive territoriale d’aménagement et de développement durables (ci-après : DTADD ; art. L113-1 ss CUrb/FR, art. L102-4 ss nCUrb/FR) établie par l’Etat central et, en Suisse, les conceptions et les plans sectoriels de la Confédération suisse (art. 13 LAT/CH). Quant aux plans stratégiques locaux, la France dispose du schéma de cohérence territoriale (ci-après : SCOT ; art. L122-1-1 ss CUrb/FR, art. L141-1 ss nCUrb/FR) relevant de la compétence des collectivités locales. En Suisse, il existe, d’un côté, le plan directeur cantonal (art. 6 ss LAT/CH) applicable sur tout le territoire du canton et, d’un autre côté, des plans directeurs régional ou communal ne couvrant qu’une partie du canton et ressortant des communes (art. 10 LaLAT/GE ; art. 35 ss LATC/VD).

99. S’agissant des plans d’affectation du sol, le droit français en connaît deux sortes : le plan local d’urbanisme (ci-après : PLU ; art. L123-1 ss CUrb/FR, art. L151-1 ss nCUrb/FR) et la carte communale (art. L124-1 ss CUrb/FR, art. L160-1 ss nCUrb/FR) élaborés tous deux par les autorités locales. Ces deux plans s’excluent mutuellement, c’est-à-dire si l’un existe, l’autre ne peut exister sur le même

305 Art. 2 al. 1 LAT/CH ; BESSE (2010), p. 113 ss ; ZEN-RUFFINEN / GUY-ECABERT (2001), n° 185 ; Message du Conseil fédéral suisse concernant la loi sur l'aménagement du territoire du 31 mai 1972 - FF 1972 I 1441 ss, p. 1467 ss.

306 HÄNNI (2016), p. 94 ; RUCH (2010), n° 393 ss ; WALDMANN / HÄNNI (2006), ad art. 2 n° 16 ; ZEN-RUFFINEN / GUY-ECABERT (2001), n° 185.

307 Pour la distinction entre plan et planification, cf. HÄNNI (2016), p. 93 ss ; MOOR / POLTIER (2011), p. 550 ss ; WALDMANN / HÄNNI (2006), ad Vorbemerkungen Art. 6-12 n° 3s et n° 9 et ad art. 2 n° 15 ; ZEN-RUFFINEN / GUY-ECABERT (2001), n° 185 ; TSCHANNEN (1999b), n° 5 ; FLÜCKIGER (1996), p. 11 ss. S’agissant de la question de la nature juridique du plan, cf. HÄNNI (2016), p. 96 ss ; MOOR / POLTIER (2011), p. 523 ss ; BESSE (2010), p. 113 ss ; WALDMANN / HÄNNI (2006), ad art. 14 n° 24s ; MOOR (1999b), n° 4 ss ; FLÜCKIGER (1996), p 45 ss.

308 Cf. TANQUEREL (2011a), n° 1088.

309 Cf. MOOR / POLTIER (2011), p. 544 ; FLÜCKIGER (1996), p. 21 ss et 35s.

310 TANQUEREL (2006), p. 38.

311 JACQUOT / PRIET (2015), n° 126 ss et 162 ss.

312 LEBRETON (2006), p. 51s.

313 JACQUOT / PRIET (2015), n° 286.

314 JACQUOT / PRIET (2015), n° 256 ss.

Chapitre 2 : Le champ juridique

territoire (art. L124-1 CUrb/FR, art. L160-1 nCUrb/FR). En Suisse, les plans d’affectation du sol se classent en deux groupes : les plans généraux d’affectation et les plans spéciaux d’affectation (art. 12 et 13 LaLAT/GE ; art. 43 ss LATC/VD). Les premiers déterminent les affectations générales des zones, les seconds concernent soit des périmètres précis soit des objets ponctuels. Les plans généraux d’affectation sont, dans la quasi-totalité des cantons, de niveau communal, Genève faisant exception à cette règle.

100. Nous allons comparer les plans français, genevois et vaudois dans la deuxième partie³¹⁵ en fondant notre analyse sur leur objet et leur procédure d’adoption. Avant cela, il est intéressant de relever les deux points suivants.

101. D’une part, l’existence de plans spatiaux dans les deux ordres juridiques n’implique pas nécessairement une obligation de planifier le territoire, c’est-à-dire de couvrir tout le territoire national par des plans spatiaux³¹⁶. En Suisse, une telle obligation existe. L’article 2 alinéa 1 LAT/CH impose aux autorités une obligation de couvrir tout le territoire par des plans spatiaux³¹⁷. Cela ne signifie cependant pas l’établissement d’un plan fédéral s’étendant à l’ensemble du pays. Un tel instrument n’existe pas en 2015, le territoire suisse faisant l’objet d’une juxtaposition de vingt-six plans directeurs cantonaux³¹⁸. Sur le plan politique, un projet de territoire³¹⁹ couvre toute la Suisse, mais il ne constitue pas un instrument juridique. En France, il n’existe pas d’obligation de planifier le territoire. En l’absence d’un plan local d’urbanisme approuvé (ou, dans certains cas, d’un plan d’occupation des sols)³²⁰, s’appliquent les règles générales de l’urbanisme prévues aux articles L111-1 ss et R111-1 ss CUrb/FR (art. L111-1 § 3 CUrb/FR, art. L111-1 ss nCUrb/FR)³²¹. Les périmètres dépourvus de plan sont en particulier réglementés par le règlement national d’urbanisme (RNU) prévu aux articles R111-2 ss CUrb/FR³²² (art. L111-1 ss et art. R111-1 ss nCUrb/FR).

Afin d’encourager les communes à planifier leur territoire, les articles L111-1-2 et L122-2 CUrb/FR (art. L111-3 et L142-4 nCUrb/FR) prévoient la règle de la constructibilité respectivement urbanisation limitée, en l’absence de PLU ou de carte communale opposables aux tiers, respectivement en l’absence d’un SCOT applicable.

Selon l’article L111-1-2 CUrb/FR (art. L111-3 ss nCUrb/FR), en l’absence d’un PLU ou d’une carte communale, les projets de construction, qui se trouvent en dehors des parties déjà urbanisées de la commune, sont limités à certains cas exhaustivement

315 Infra n° 390 ss.

316 TANQUEREL (2006a), p. 42 ; LEBRETON (2006), p. 58s ; PRIET (2006), p. 219.

317 HÄNNI (2016), p. 108 ss ; RUCH (2010), n° 408 ss ; WALDMANN / HÄNNI (2006), ad art. 2 n° 8 ss ; TSCHANNEN

(1999b), n° 2 ss.

318 Le plan directeur cantonal est décrit aux n° 480 ss infra.

319 Le projet de territoire suisse est décrit au n° 116 infra.

320 Le plan local d’urbanisme (PLU) a remplacé le plan d’occupation des sols (POS). Il est décrit aux n° 539 ss infra.

321 SOLER-COUTEAUX / CARPENTIER (2015), n° 121 ss.

322 Quelques règles du RNU s’appliquent aussi aux territoires dotés d’un plan local d’urbanisme (art. R111-1 let. a a contrario CUrb/FR). C’est par exemple le cas de l’article R111-15 CUrb/FR (art. R111-26 nCUrb/FR), qui exige le respect des principes généraux du code de l’environnement pour l’octroi de permis de construire.

Première partie : Le contexte juridique

énumérés dans le CUrb/FR³²³. L’article L122-2 alinéa I CUrb/FR (art. L142-4 nCUrb/FR) prévoit que, dans les communes dépourvues de SCOT, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d’ouvrir à l’urbanisation des zones à urbaniser délimitées après le 1^er juillet 2002 ou des zones naturelles, agricoles ou forestières.

Une restriction similaire est prévue pour les secteurs inconstructibles des cartes communales (art. L122-2 al. I ch. 3 CUrb/FR, art. L142-4 ch. 2 nCUrb/FR). Ces limitations s’appliquent, pour le moment, à certaines communes et, dès le 1^er janvier 2017, elles s’étendront à toutes les communes (art. L122-2 al. IV CUrb/FR)³²⁴. Enfin, comme en Suisse, il n’existe pas de plan spatial couvrant l’ensemble du territoire français.

102. D’autre part, on observe une approche législative commune dans la manière d’orienter le contenu des plans spatiaux. Ceux-ci doivent concrétiser les objectifs généraux posés par les réglementations françaises et suisses de la planification territoriale (art. L110 et art. L121-1 CUrb/FR, art. L101-1 et L101-2 nCUrb/FR ; art. 1 et 3 LAT/CH). Les objectifs généraux constituent les principes directeurs de la planification territoriale et revêtent une certaine force normative dans la mesure où les plans spatiaux doivent les respecter et les concrétiser, notamment dans le cadre de pesées d’intérêts³²⁵. Parmi ces objectifs, on constate que les deux systèmes juridiques partagent une même préoccupation en matière de gestion économe ou mesurée du sol, de répartition judicieuse entre les espaces urbanisés et les espaces naturels ainsi que de protection générale de l’environnement (art. L110 et art. L121-1 CUrb/FR, art. L101-1 et L101-2 nCUrb/FR ; art. 73 et 75 Cst./CH et art. 1 et art. 3 LAT/CH).

L’activité de planification territoriale vise, tant en droit français qu’en droit suisse, la réalisation des objectifs du développement durable (art. L121-1 ab initio CUrb/FR, art. L101-2 ab initio nCUrb/FR ; art. 2 al. 2 et art. 73 Cst./CH)³²⁶. Par ailleurs, on observe aussi un souci commun sur les besoins de la population en matière d’habitat et de transports collectifs (art. L110 et art. L121-1 CUrb/FR, art. L101-2 nCUrb/FR ; art. 1 et art. 3 LAT/CH).