Antidumping et antisubventions

1.1.1.1. Contexte international

Au niveau international, les pratiques commerciales déloyales, comme le dumping et les subventions, sont considérées comme une entrave à l'ouverture des marchés depuis 1947 déjà, année où a été signé le premier accord GATT. En effet, ce dernier contenait certaines dispositions spécifiques permettant aux pays membres de prendre des mesures de défense contre ces pratiques lorsqu'elles causaient un préjudice important à leur industrie nationale.

Depuis, des efforts considérables ont été faits pour harmoniser les règles relatives aux instruments commerciaux. Ainsi, lors du dernier cycle de négociations du GATT (cycle de l'Uruguay), qui a débouché sur la création de l'OMC et la conclusion d'accords détaillés en matière antidumping et antisubventions, l'accent a été mis sur les règles de procédure ainsi que sur les conditions matérielles à remplir pour pouvoir prendre des mesures de défense. La Communauté a activement participé aux négociations portant sur la fixation de ces critères, qu'elle a intégrés dans sa propre législation.

1.1.1.2. Législation communautaire

La première législation antidumping et antisubventions de la Communauté a été promulguée en 1968 et a été modifiée depuis à plusieurs reprises. Les textes législatifs de base (CE et CECA) en la matière, actuellement applicables dans la Communauté, sont entrés en vigueur entre les mois de mars 1996 et d'avril 1998 et sont conformes aux accords antidumping et antisubventions adoptés lors des négociations du GATT/de l'OMC. Les textes de base sont:

– le règlement (CE) n° 384/96 du Conseil du 22 décembre 1995 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne⁴

– le règlement (CE) n° 2026/97 du Conseil du 6 octobre 1997 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres de la Communauté européenne⁵

– la décision n° 2277/96/CECA de la Commission du 28 novembre 1996 relative à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne du charbon et de l'acier⁶

4 JO L 56 du 6.3.1996, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n° 2238/2000 du Conseil (JO L 257 du 11.10.2000, p. 2)

5 JO L 288 du 21.10.1997, p. 1

6 JO L 308 du 29.11.1996, p. 11. Décision modifiée en dernier lieu par la décision n° 435/2001/CECA de la Commission (JO L 63 du 3.3.2001, p. 14)

– la décision n° 1889/98/CECA de la Commission du 3 septembre 1998 relative à la défense contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres de la Communauté européenne du charbon et de l'acier⁷ Ces règlements et décisions sont ci-après dénommés «texte(s) législatif(s) de base».

La législation communautaire contient certaines dispositions visant à garantir l'application équilibrée des règles antidumping et antisubventions en vigueur à toutes les parties intéressées. Il s'agit, entre autres, des dispositions relatives à l'examen de l'intérêt de la Communauté et à la règle du droit moindre, qui vont au-delà des obligations découlant de l'OMC.

L'examen de l'intérêt de la Communauté est une clause d'intérêt public prévoyant que des mesures ne peuvent être prises que si leur institution n'est pas contraire à l'intérêt général de la Communauté, ce qui exige une analyse des divers intérêts économiques en jeu, notamment ceux de l'industrie communautaire, des utilisateurs, des consommateurs et des intermédiaires.

La règle du droit moindre requiert l'institution, par la Communauté, de mesures à un niveau inférieur à celui de la marge de dumping ou de subvention, si ce droit moindre suffit à éliminer le préjudice subi par l'industrie communautaire.

1.1.2. Pratiques de dumping et subventions passibles de mesures compensatoires -conditions matérielles à remplir pour instituer des droits

1.1.2.1. Dumping et subventions

Le dumping s'entend généralement d'une différenciation de prix entre les divers marchés ou de la vente d'un produit à un prix inférieur à son coût de production. La législation communautaire en matière antidumping définit le dumping comme la vente d'un produit dans la Communauté à un prix inférieur à sa «valeur normale».

Cette dernière correspond normalement au prix de vente réel sur le marché intérieur du pays exportateur. En conséquence, un pays recourt à des pratiques de dumping lorsque les prix sur son marché intérieur sont supérieurs à ses prix à l'exportation (différenciation des prix).

Si les ventes intérieures ne sont pas représentatives, notamment parce qu'elles n'ont été effectuées qu'en quantités limitées, la valeur normale peut être établie autrement, par exemple sur la base des prix pratiqués par d'autres producteurs sur le marché intérieur ou du coût de production. Dans ce dernier cas, une société recourt à des pratiques de dumping lorsque ses prix à l'exportation sont inférieurs aux coûts de production.

Dans la plupart des cas où les pratiques de dumping ne sont pas isolées, le marché est caractérisé par un certain cloisonnement. Ce dernier peut s'expliquer, entre autres, par des dispositions réglementaires ou par les préférences des consommateurs. En conséquence, les exportateurs sont protégés, au moins dans une certaine mesure, de la concurrence internationale sur leur marché intérieur.

7 JO L 245 du 4.9.1998, p. 3

L'octroi de subventions peut avoir des effets similaires à ceux de la vente à des prix faisant l'objet d'un dumping. Une subvention s'entend d'un soutien direct des pouvoirs publics ayant pour effet de conférer un avantage aux producteurs ou aux exportateurs (exemples: dons, exonérations de droits ou taxes, prêts préférentiels à des taux inférieurs à ceux du marché, régimes de promotion des exportations, etc.), le tout visant à permettre aux exportateurs de vendre à bas prix dans la Communauté.

1.1.2.2. Préjudice important et lien de causalité

Pour prendre des mesures contre ces pratiques commerciales déloyales, il ne suffit pourtant pas que les sociétés exportent leurs produits vers la Communauté à des prix faisant l'objet d'un dumping ou de subventions. En effet, des mesures ne peuvent être instituées que si ces exportations causent un préjudice important aux producteurs communautaires, ces derniers ne pouvant plus concurrencer les exportateurs à armes égales.

Le préjudice est généralement mis en évidence par le fait que les importations faisant l'objet d'un dumping et/ou de subventions augmentent en volume sur une certaine période et que les prix à l'importation sont inférieurs aux prix de vente de l'industrie communautaire. Par conséquent, cette dernière est obligée de réduire sa production et ses prix, si bien qu'elle perd des parts de marché, réalise des pertes ou doit licencier.

Dans les cas extrêmes, les exportateurs peuvent essayer d'éliminer des producteurs communautaires viables en recourant à une politique tarifaire d'éviction. Quoi qu'il en soit, il doit être tenu compte, lors de l'examen du préjudice, de tous les facteurs pertinents pour déterminer si l'industrie communautaire subit un «préjudice important».

Une autre condition préalable à l'institution de mesures est l'existence d'un lien de causalité, à savoir que le préjudice doit être causé par le dumping ou les subventions.

Cette condition est remplie lorsque le préjudice subi par l'industrie communautaire coïncide avec l'augmentation des importations faisant l'objet d'un dumping ou de subventions. Il est important de noter que les importations faisant l'objet d'un dumping ou de subventions ne doivent pas constituer la seule cause du préjudice.

1.1.2.3. Intérêt de la Communauté

Enfin, il doit être démontré que l'application de mesures n'est pas contraire à l'intérêt général de la Communauté. À cet égard, il convient de prendre en considération les intérêts de tous les opérateurs économiques susceptibles d'être affectés par les résultats de l'enquête.

1.1.3. Procédure

Les enquêtes suivent les règles de procédure fixées dans les textes législatifs de base.

Ces règles garantissent la transparence, l'équité et l'objectivité de la procédure en accordant des droits importants aux parties intéressées. En outre, les résultats des enquêtes sont publiés au Journal officiel, la Communauté étant tenue d'y justifier ses décisions. Enfin, il est garanti que les affaires sont évaluées en fonction de leur bien-fondé, la Commission n'hésitant pas à clore celles pour lesquelles les conditions prévues pour l'institution de mesures ne sont pas réunies.

Alors que chaque enquête diffère par les produits et les pays concernés, toutes les affaires suivent les mêmes règles de procédure. Toutefois, certaines règles préférentielles s'appliquent aux pays d'Europe centrale et orientale et à la Turquie.

Les règles concernant les nouvelles affaires sont résumées ci-dessous.

Ouverture

Une affaire commence normalement par le dépôt d'une plainte dûment étayée par l'industrie communautaire fabriquant le produit visé ou un produit similaire. Après en avoir été saisie, la Commission détermine si la plainte contient des éléments de preuve suffisants pour justifier l'ouverture d'une procédure. Pour ce faire, elle publie au Journal officiel un avis d'ouverture qui invite toutes les parties intéressées, y compris les utilisateurs et, au besoin, les organisations de consommateurs, à participer et à coopérer à la procédure. Un questionnaire détaillé est envoyé aux producteurs des pays exportateurs et de la Communauté, aux négociants (surtout aux importateurs) et aux autres parties intéressées, comme les utilisateurs. Ces parties sont également informées de leur droit de demander à être entendues et d'avoir accès aux dossiers non confidentiels, ce qui les aidera à défendre leur point de vue.

Déroulement de l'enquête jusqu'à l'institution de mesures provisoires

Après réception des réponses au questionnaire, les agents de la Commission effectuent des enquêtes sur place auprès des parties ayant coopéré.

Le but premier de ces visites est de vérifier si les informations fournies dans les questionnaires sont fiables. Les informations vérifiées sont ensuite utilisées pour calculer ou déterminer la marge de dumping et les facteurs de préjudice que sont, notamment, la marge de sous-cotation des prix et le niveau d'élimination du préjudice. Ces calculs portent souvent sur des milliers de transactions et nécessitent une analyse approfondie des coûts de production.

Les résultats des calculs ainsi que d'autres conclusions sont résumés dans un document de travail sur la base duquel il est décidé, après consultation des États membres au sein du comité consultatif, d'instituer des mesures provisoires ou de clore la procédure. Dans un cas comme dans l'autre, la décision relève, à ce stade, de la responsabilité de la Commission.

Déroulement de l'enquête jusqu'à l'institution de mesures définitives

Après publication au Journal officiel d'un règlement de la Commission instituant des droits provisoires, les parties intéressées qui le demandent reçoivent toutes les informations utiles leur permettant de vérifier les calculs de la Commission et de présenter leurs observations. Des commentaires peuvent également être formulés au cours d'une audition. Ces allégations et commentaires provisoires sont pris en considération par la Commission pour préparer un deuxième document de travail, définitif cette fois.

Après notification des conclusions définitives et consultation des États membres sur le deuxième document de travail, la Commission saisit le Conseil d'une proposition précisant s'il convient ou non de confirmer les mesures provisoires et d'instituer des mesures définitives. Une autre possibilité est que la Commission accepte des engagements offerts par des exportateurs qui s'engagent à respecter des prix minima.

En général, dans ce dernier cas, aucun droit n'est appliqué aux sociétés dont les engagements sont acceptés.

Le Conseil statue sur la proposition de la Commission à la majorité simple, ce qui signifie qu'au moins huit États membres doivent y être favorables. Le règlement instituant les droits définitifs et portant ou non perception des droits provisoires est publié au Journal officiel.

Au vu des conclusions, il peut aussi être décidé de clore une affaire sans instituer de mesures. La procédure décrite ci-dessus (communication, observations, auditions, document de travail) s'applique aussi dans ce cas. Les affaires sont généralement closes par décision de la Commission adoptée après consultation des États membres.

Calendrier

La procédure décrite ci-dessus est soumise à des délais contraignants. Ainsi, une décision instituant des droits provisoires doit être prise dans un délai de neuf mois à compter de l'ouverture de la procédure, la durée totale d'une enquête étant, quant à elle, limitée à quinze mois (treize pour les procédures antisubventions). Cela entraîne de grosses contraintes de calendrier, compte tenu, notamment, des consultations internes et de la nécessité de publier en même temps les règlements et les décisions dans toutes les langues communautaires.

Les mesures antidumping et les mesures compensatoires restent normalement en vigueur pendant cinq ans et peuvent prendre la forme de droits ou d'engagements convenus avec les exportateurs. Les mesures sont instituées à l'échelle nationale, mais le traitement individuel, c'est-à-dire l'application d'un droit spécifique à une société, peut être accordé aux exportateurs qui ont coopéré tout au long de l'enquête.

Au cours de cette période de cinq ans, les parties intéressées peuvent, dans certaines conditions, demander le réexamen des mesures ou le remboursement des droits antidumping acquittés. Les mesures peuvent également être suspendues pour une certaine période en fonction de certains critères.

Les textes législatifs de base prévoient des réexamens administratifs et distinguent les réexamens intermédiaires, les réexamens au titre de nouvel exportateur et les réexamens au titre de l'expiration des mesures. Ces procédures ne sont habituellement ouvertes que sur la base d'éléments de preuve étayés et ne s'étendent généralement pas au-delà de 12 mois.

Le réexamen au titre de l'expiration vise à déterminer si l'expiration des mesures risque d'entraîner la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice.

Pendant la période de cinq ans d'application des mesures, la Commission peut procéder à un réexamen intermédiaire qui lui permet d'examiner si les circonstances concernant la subvention/le dumping et le préjudice ont sensiblement changé ou si les mesures existantes ont produit les effets escomptés et éliminé le préjudice. Enfin, les textes législatifs de base prévoient qu'un réexamen sera effectué pour déterminer

des marges individuelles pour de nouveaux exportateurs dans le pays exportateur concerné.

Contrôle juridictionnel

Les droits procéduraux des parties, notamment la possibilité pour elles d'être entendues et leur accès aux dossiers non confidentiels, sont respectés tout au long de la procédure; un système de contrôle juridictionnel est prévu pour s'en assurer. Le pouvoir de contrôle des affaires antidumping et antisubventions relève du Tribunal de première instance et de la Cour de justice à Luxembourg. En outre, les États membres de l'OMC ont toujours la possibilité d'invoquer le mécanisme de règlement des différends prévu par cette organisation.

1.1.4. Services antidumping et antisubventions de la Commission

En 2001, les enquêtes antidumping et antisubventions relevaient encore, parmi d'autres attributions, des directions B et C de la direction générale Commerce ayant la responsabilité de la politique commerciale extérieure. Alors que la direction C s'occupait des enquêtes sous l'angle du dumping et des subventions, la direction B traitait des aspects du préjudice et de l'intérêt de la Communauté. En outre, l'unité 1 de la direction B était responsable des aspects de politique pour les deux directions, tandis que l'unité 1 de la direction C assurait le suivi des activités des pays tiers en matière de procédures antidumping, antisubventions et de sauvegarde. Une restructuration a eu lieu en avril 2002 et une direction unique couvrant tous les instruments de défense commerciale a été créée.