L’ampleur observable de l’activité du Diwan Amiri (Cour princière) de l’Etat du Qatar est très certainement à la dimension de la volonté agissante de son propriétaire Sheikh Hamad Bin Khalifa Al Thani. Mais, elle l’est sans doute aussi à la mesure de l’importance numérique de son personnel : des dizaines de conseillers75 (conseillers politiques, conseillers économiques, conseillers techniques, conseilles spéciaux, conseillers personnels,76 etc.), des directeurs de cabinets adjoints, un représentant personnel de l’Emir,77 le directeur de cabinet de l’Emir,78 le Chef du Diwan Amiri,79 le secrétaire pour le suivi des affaires,80 le
74 Les membres qui dirigent les services et les départements du Diwan Amiri font en général partie de la
famille régnante , les Al Thani.
75 Un certin nombre des conseillers de l’Emir sont d’origines étrangères.
76 Le conseiller personnel (officiel) de l’Emir est son frère Sheikh Abdalla Bin Khalifa Al Thani, Premier
ministre jusqu’en avril 2007.
77 Le représentant personnel de l’Emir est son fils Sheikh Jassem Bin Hamad Al Thani, ancien Prince
héritier, et fils ainé de Sheikha Moza.
78 Le directeur de cabinet de l’Emir est sa fille, Sheikha Hind Bint Hamad Al Thnai, la dernière fille de
64 secrétaire pour les affaires familiales81 et le chef de protocole82. D’un point de vue phénoménologique, au sens du descriptible, on note que le directeur de cabinet est, sous l’autorité bénie de l’Emir de l’Etat, le centre de gravité et l’instance stratégique de la Cour princière, et non pas celle de Chef du Diwan Amiri. Le titulaire de ce poste a assurément la pleine confiance de l’Emir de l’Etat. Que Sheikha Hind Bint Hamad Al Thani, l’actuel directeur de cabinet, soit la dernière fille de l’Emir du Qatar de sa deuxième femme Sheikha Mozah, est au moins un indice objectif de cette confiance nécessaire.
Il faut comprendre dès lors que la matière diplomatique soit un domaine éminemment stratégique et régalien, et fasse l’objet d’une attention particulière de la part du directeur de cabinet. Sheikha Hind, jeune femme née en 1984, possède un Master en Droits de l’Homme obtenu en 2007 à la London’s Global University, et elle est diplômée depuis 2006 de l’université de Duke aux Etats-Unis83. En occupant ce poste, Sheikha Hind exerce sa première expérience pratique dans le domaine politique et diplomatique. Mais elle reste entourée et assistée d’un certain nombre de cadres, notamment des conseillers, dont la tache de préparation, d’élaboration et de suivi des dossiers est aussi importante que déterminante.
En réalité, le domaine de la diplomatie au niveau du Diwan Amiri, se structure autour de la personnalité de l’Etat du Qatar en personne. L’actuel Emir souverain du Qatar Sheikh Hamad Bin Khalifa Al Thani, est né en 1952 à Doha, et après des études secondaires au Qatar, il rejoint l’Académie royale militaire de Sandhurst au Royaume-Uni. Il en sort diplômé en 197184. A son retour au Qatar, il intègre les forces armées du pays dont il ne tardera pas à devenir le commandant en chef.
79 Sheikh Abelrahman Bin Saoud Al Thani occupe le poste de Chef du Diwan Amiri depuis 2005.
80 La personne qui occupe ce poste depuis 2003 est Saad Bin Mohammad AL Rumaihi, ancien directeur
général de la télévision qatarie.
81 C’est le Sheikh Hassan Bin Khaled Al Thani qui est dans ce poste depuis 1995, l’année dans laquelle
Sheikh Hamad Bin Khalifa Al Thani est arrivée au pouvoir.
82 Le chef de protocole au sein du Diwan Amiri est le Sheikh Mohammad Bin Fahad Al Thani, personnage
très proche de l’Emir.
83 Site officiel du Diwan Amiri : www.diwan.gov.qa. 84 Site officiel du Diwan Amiri : www.diwan.gov.qa.
65 En 1977, il est désigné officiellement prince héritier et accède au poste de ministre de la défense. Douze ans plus tard, il prend la tête du Haut Conseil au Plan, chargé de l’édification d’un Etat moderne.
A la tête des forces armées depuis deux décennies, Sheikh Hamad n’a eu aucun mal à accéder au pouvoir en juin 1995. Rompu aux affaires de l’Etat, il avait toutes les compétences requises pour conduire de vastes réformes à l’intérieur du pays mais aussi pour élaborer, avec ses plus proches collaborateurs, les contours d’une politique destinée à sortir le pays de l’anonymat et à garantir sa sécurité.
Si le coup d’Etat fut bien accueilli par les Américains, ce ne fut pas le cas des monarchies voisines qui désapprouvèrent ce coup de force allant même jusqu’à aider l’Emir déchu dans sa tentative, rapidement avortée, de reprendre le pouvoir en février 199685.
Il est nécessaire de préciser que le Diwan Amiri contient également le bureau du Prince héritier, Sheikh Tamim Bin Hamad Al Thani, deuxième fils de l’Emir et de sa deuxième femme Sheikha Mozah. En effet, Sheikh Tamime remplace dans ce poste et depuis 2003, son grand frère Sheikh Jassem. Cela renforce l’hypothèse de l’importance de la place qu’occupe la Première dame du pays Sheikh Mozah. Ces donnés suscitent quelques interrogations, et réclament un regard plus profond sur la Constitution permanente qatarie, pour connaître les compétences du Chef de l’Etat, et ainsi mieux comprendre les prérogatives de l’Emir.
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Paragraphe II : Les Compétences et prérogatives de l’Emir du Qatar
conformément à la Constitution
« L’Emir est le Chef de l’Etat. Sa personnalité est inviolable, et son respect est
un devoir », ainsi commencent les dispositions du deuxième chapitre de la
Constitution relative « à l’Emir »86.
Il faut souligner que malgré les importantes querelles doctrinales sur la question, la diplomatie et les relations internationales demeurent encore pour une large part des relations d’Etats. Aussi est-ce à juste raison que l’Emir du Qatar, en sa qualité de Chef d’Etat, est la clé de voûte, le chef d’orchestre et la figure emblématique de son pays au regard de l’étranger, c’est-à-dire du point de vue diplomatique.
Cette observation est valable pour tous les régimes politiques d’inclination ou d’obédience présidentielle, tel que celui du Qatar (régime politique monarchique), lui-même inspiré de la cinquième république française (régime politique républicain).
Les compétences et prérogatives Constitutionnelles de l’Emir de l’Etat du Qatar tiennent principalement sur trois dispositions, qui sont les véritables sources d’une pratique diplomatique développée. Il s’agit précisément de l’article 66, qui dispose que « L’Emir représente l’Etat à l’intérieur et à l’extérieur et dans toutes les
relations internationales ». Ainsi que de l’article 67, qui indique pour sa part que
« L’Emir doit s’acquitter des fonctions suivantes : 1. Elaborer la politique
publique de l’Etat avec l’aide du Conseil des ministre ; […] ; 4. Accréditer les chefs des missions diplomatiques et consulaires ; […] ». Et enfin de l’article 68 qui
précise que « L’Emir conclut les traités et les accords par un décret […] et en
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aucun cas un traité ne contient des conditions secrets en contradiction avec ses conditions publiques ».
Voilà de façon formelle et précise la roche juridique d’où sourd la rivière diplomatique qatarie, avec ses méandres, mais aussi avec ses cohérences. Et à ces trois principales dispositions Constitutionnelles il est possible d’ajouter celle de l’article 71, qui prescrit la responsabilité prééminente de l’Emir « La guerre
défensive doit être déclarée par un décret de l’Emir, et la guerre d’agression est interdite ». La dimension diplomatique est ici lisible lorsque la disposition interdit
la guerre d’agression, et n’autorise la guerre défensive que par le biais d’un décret de l’Emir.
En tous les cas, la diplomatie –état d’esprit permanent- devient diplomatie de crise dès lors que la société internationale est saisie ou se saisit de la situation critique prévalant dans le pays. Quant à la déclaration de guerre, il s’agit bien dans l’esprit du législateur qatari de conflit armé contre un autre Etat, adversaire direct ou dans le cadre d’une coalition internationale.
Il ne peut s’agir de guerre civile, malgré la massification du phénomène à l’échelle internationale. Du reste, parler de déclaration de guerre dans le cadre infra étatique est sujet à controverse du point de vue politologue, puisque par définition, la guerre civile signifie la rupture de la cohésion nationale, la suspension de la légalité Constitutionnelle. C’est le procès de la légitimité politique et institutionnelle. Cela dit, le Qatar n’a connu jusqu’ici ni guerre interétatique, ni guerre infra étatique, En revanche, il a déjà participé à des opérations internationales de maintien de la paix87. Le Qatar a également été partie en 1991 à la guerre contre l’Iraq sous une coalition internationale de trente-quatre pays, pilotée par les Etats-Unis et soutenue pat l’ONU.
87 L’Etat du Qatar a envoyé en 2006, 300 de ses soldats pour participer à la Force Intérimaire des Nations
Unies au Liban (FINUL), afin de maintenir la paix dans ce pays, selon la résolution 1701 du Conseil de sécurité de l’ONU, qui a mis fin de 34 jours de guerre entre Israël et le parti libanais Hézbullah en juillet 2006.
68 Pour revenir sur les compétences qu’on pourrait qualifier de systématiques en vertu de leur inscription Constitutionnelle, il s’agit d’une part des prérogatives en matière d’accréditation et d’autre part des prérogatives en matière de conventions internationales.
L’Emir, Chef de l’Etat, est à la fois instance accréditante et accréditaire des représentants diplomatiques.
En tant qu’instance accréditaire d’abord, les envoyés des autres Etats et des organisations internationales sont accrédités auprès de lui. En théorie, l’Emir peut refuser l’accréditation d’un envoyé étranger auprès du Qatar. En pratique, aucun cas du genre n’est connu, et on peut dire que cette latitude de l’Emir confine davantage à une virtualité, tant elle est tenue par le principe de réciprocité diplomatique et aux jeux délicats des cartes géopolitiques et stratégiques. Mais il arrive que l’Emir demande, sous des formes variées, le départ d’un diplomate jugé incommodant, et/ou de fermer un poste diplomatique d’un Etat sur le sol qatari.
Il en fut ainsi du bureau commercial de l’Etat hébreu, tenu par deux diplomates Israéliens de 1996 à 200988.
En tant qu’instance accréditante ensuite, l’Emir nomme par décret les ambassadeurs et les représentants extraordinaires auprès des Etats étrangers ou des organisations internationales. A ce titre, il paraphe les lettres de créances et de rappel des ambassadeurs.
En matière de nomination, l’Emir dispose en principe d’unpouvoir discrétionnaire. Il nomme les hommes et les femmes89 susceptibles de fidélité et capables de traduire sa politique étrangère auprès des Etats étrangers et des
88 Rabi Uzi, Qatar's Relations with Israel: Challenging Arab and Gulf Norms, The Middle East Journal,
Volume 63, N° 3, Summer 2009, pp. 443-459.
89 Sheikha Alyaa Bint Ahmad Bin Saif Al Thani, est la première femme Qatarie qui fut promue au rang
d’ambassadeur le 1er avril 2010. Sheikha Aliya exerce actuellement ses fonctions diplomatiques à la
69 organisations internationales. Il fait indifféremment appel aux personnels politiques, aux hauts fonctionnaires, aux diplomates de carrière, etc.
S’agissant de conventions internationales, il est important de signaler que la Constitution permanente de l’Etat du Qatar, entrée en vigueur le 9 juin 2005, contient un article qui clarifie l’engagement de l’Etat devant la communauté internationale. Ainsi, l’article 6 dispose que « L’Etat respecte les chartes et les
traités internationaux, et s’efforce de mettre en œuvre tous les pactes, les chartes et les traités internationaux auxquels il fait partie ».
En temps de paix comme en temps de guerre, les relations diplomatiques se déroulent au travers de diverses rencontres, de divers échanges et de multiples discussions. Tous ces pourparlers sont désignés dans le jargon internationaliste par le terme de négociation.
Si les diplomates, notamment les techniciens et autres professionnels de la politique internationale, continuent d’occuper massivement les théâtres des négociations internationales, les Chefs d’Etats et de gouvernements s’y illustrent par une présence de plus en plus significative, lors des sommets90. L’essor sans cesse croissant de ces derniers s’explique par un certain nombre de paramètres.
Le premier de ces paramètres, conséquence de la mondialisation et des nouvelles technologies de l’information et de la communication, est l’extrême rapidité de circulation et de transmission planétaires des informations. Dans ce contexte de quasi virtualisation de l’espace, le temps de la décision doit être réduit au minimum, d’autant que l’opinion, dans sa diversité quasi instantanément informée, alimente les spéculations et les pressions. Ainsi, les Chefs d’Etats et de gouvernements, responsables devant leurs peuples respectifs, se résolvent-ils à participer directement à ces rencontres internationales. Or celles-ci, et c’est le deuxième paramètre d’explication, influencent de plus en plus fortement la vie intérieure des Etats, jusqu’aux compétitions électorales. Ces sommets deviennent
70 ainsi de véritables enjeux de pouvoir. Il n’est guère rare de voir des leaders politiques rechercher l’éclat ou même la querelle diplomatique afin de résorber l’inconfort de la situation intérieure. Du reste, ces sommets donnent lieu à de véritables « concours de beauté politique », de charisme, de vision politique, bref de leadership, où chacun veut figurer sur les meilleurs pages de l’événement et de l’histoire, tant les sujets abordés sont nobles et médiatiques : sécurité, développement durable, paix, démocratie, progrès social, droits de l’Homme, guerre contre le terrorisme, etc. Que ne dispute-t-on, aux uns eu aux autres, la clairvoyance, les prouesses politiques, voir le messianisme !
L’Emir de l’Etat du Qatar Sheikh Hamad Bin Khalifa Al Thani, est passionné par la politique internationale, par la diplomatie. Il est intéressant de trouver un Chef d’Etat dans le monde arabe qui s’investisse fortement dans ce domaine.
Ce sont en général les ministres des Affaires étrangères et les Premiers ministres qui s’occupent de ces affaires. Mais au Qatar il y a une véritable diplomatie princière ; on peut même dire que la diplomatie qatarie est essentiellement princière. La quête d’une reconnaissance internationale, tel est l’un des moteurs de l’immense activité diplomatique de Sheikh Hamad Bin Khalifa Al Thani, et au- delà du succès des réunions des sommes à travers le monde.
Les négociations internationales, conduites directement ou indirectement par l’Emir, peuvent déboucher sur la conclusion d’accords dont le Chef de l’Etat s’assure de la mise en œuvre et garantit le respect. Lorsque ces accords prennent la forme plus solennelle de traités, ils supposent l’observation de trois étapes successives : la négociation, puis la signature et enfin la ratification. D’une manière ou d’une autre, le chef de l’Etat intervient dans chacune des étapes du traité, conformément à l’article 68 de la Constitution présenté précédemment. La notion de traité traduit un accord international conclu par écrit entre Etats, et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière.
71 Il est opportun de considérer les deux premières étapes de la procédure, c’est-à- dire la négociation et la signature des traités. Il est en effet dans les prérogatives de l’Emir, et sa qualité de Chef de l’Etat, de négocier les traités puis de les signer. Car, par définition, le traité est une sorte de modus vivendi entre les membres signataires. A ce titre, il est le cadre d’un certain nombre de droits et libertés, mais aussi l’assignation à un certain nombre de devoirs et obligations internationaux. Parce que l’Etat sera engagé par un traité, il est de bon sens que celui-ci soit négocié et signé par l’Emir, meilleure représentation, s’il en est, de l’Etat et de la Nation.
En pratique, le chef de l’Etat n’est pas toujours personnellement et physiquement acteur des pourparlers qui mènent aux conventions internationales. En général, c’est lors des rencontres bilatérales ou multilatérales où des sujets d’aspects et d’intérêts divers sont débattus que l’Emir négocie en personne. Il est entendu que le Chef de l’Etat est systématiquement accompagné de collaborateurs politiques, de membres du gouvernement et d’experts. Ceux-ci approfondissent, le cas échéant, la réflexion sur les différents dossiers abordés. Les négociations bilatérales ou multilatérales auxquelles il prend personnellement part mettent en lumière le charisme – au sens wébérien du terme – de l’Emir sur la scène internationale. C’est un véritable baromètre de notoriété et d’audience internationales.
Les contributions de l’entourage l’Emir sont déterminantes en ce qu’elles facilitent la tâche d’appréciation de l’Emir, quand elles ne permettent pas tout simplement l’aboutissement des conclusions. Mais il n’est pas rare que « la tâche ouvrière » des collaborateurs princières ne parviennent pas à des points d’accord. En toute hypothèse, le Chef de l’Etat, détenteur ultime du « treaty making power », se prononce de façon résolutoire pour approuver un accord ou pour surseoir à une négociation.
Cela dit, pour un certain nombre de motifs, le Chef de l’Etat peut se décharger de la négociation et de la signature des conventions internationales. Il peut s’agir
72 de raisons matérielles : l’agenda national et/ou international est chargé par exemple. Il peut s’agir également de raisons protocolaires : l’échelle d’importance accordée aux négociations ou aux négociations d’en face. Dans ces cas-là, le Chef de l’Etat se fait représenter, et à travers lui l’Etat, par des personnalités expressément désignées par ses soins : ce sont des émissaires spéciaux et des envoyés extraordinaires de l’Emir.
Il faut noter qu’en dehors des réunions bilatérales et multilatérales, ou en leur sein, l’action de l’Emir se déploie aussi bien dans un espace formel et transparent que dans un environnement informel où la confidence et le secret sont de rigueur. Ce cadre quasi ésotérique est diversement appelé diplomatie informelle, diplomatie souterraine, diplomatie de couloirs, etc. Précisément, dans ce second versant de la diplomatie, l’Emir se fait le plus souvent représenter par des personnalités moins attendues au regard de leurs fonctions officielles : ce sont de véritables « missionnaires » du Chef de l’Etat.
Dans le cadre de la diplomatie formelle et médiatique ou médiatisée, les représentants de l’Emir sont souvent comptés parmi les membres du gouvernement auxquels s’adjoignent des experts, des hauts fonctionnaires, civils ou militaires. Soucieux de la cohérence de sa diplomatie, le Chef de l’Etat définit le canevas et donne des directives à ses représentants, qui dès lors ont les pleins pouvoirs91 pour engager l’Etat du Qatar.
91 Selon la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des Traités (art. 2, al. C), « les pleins pouvoirs sont
un document émanant de l’autorité compétente d’un Etat et désignant une ou plusieurs personnes pour représenter l’Etat pour la négociation, l’adoption ou l’authentification du texte d’un Traité, pour exprimer le consentement de l’Etat à être lié par un Traité ou pour accomplir tout autre acte à l’égard du Traité ». Et (art.7), « En vertu de leurs fonctions et sans avoir à produire de pleins pouvoirs, sont considérés comme représentants leur Etat :
a) Les Chefs d’Etat, les Chefs de gouvernement et les Ministres des Affaires étrangères, pour tous les actes relatifs à la conclusion d’un Traité ;
b) Les Chefs de missions diplomatiques, pour l’adoption du texte d’un Traité accréditant et l’Etat accréditaire ;
c) Les représentants accrédités des Etats à une conférence internationale ou auprès d’une organisation internationale ou d’un de ses organes, pour l’adoption du texte d’un Traité dans cette