Recommandations de la Cour des comptes européenne Réponses de la Commission et échéancier Synthèse
Aux fins de la surveillance du contrôle à exercer sur l’exécution du budget communautaire en matière d’actions structurelles, les systèmes qui revêtent une importance capitale sont ceux qui régissent les domaines cogérés avec les États membres. Pour la clôture des interventions 1994-1999, la Commission s’assure actuellement de la régularité des dépenses à la lumière du travail d’audit qu’elle a déjà effectué et des contrôles de programmation auxquels sont soumises les déclarations de clôture.
Elle vérifiera la fiabilité du processus de clôture dans les États membres en auditant des programmes de manière aléatoire et, s’il y a lieu, elle en tirera les conséquences financières en procédant à des recouvrements auprès des États membres. En ce qui concerne l’actuelle période 2000-2006, la Commission est parvenue à la conclusion que les États membres ont généralement accompli des progrès significatifs en matière d’amélioration de leurs systèmes. Il convient toutefois de faire mieux encore et donc de vérifier périodiquement l'efficacité des systèmes. La Commission continuera de mettre en œuvre sa stratégie d’audit pour atteindre l’objectif qu’elle s’est assigné, la mise en place d’un dispositif permettant d’établir la pertinence des paiements effectués par les Fonds. Pour les deux périodes de programmation, la Commission continue d’assurer le suivi des constatations de la Cour faites à l’occasion des précédents exercices DAS à la lumière des réponses des États membres et des audits supplémentaires effectués dans certains cas ; elle prendra s’il y a lieu les initiatives nécessaires pour rectifier le cap. Les constatations de la Cour faites à l'occasion de l'exercice DAS 2002 feront elles aussi l'objet d'un suivi. La Commission continue d’améliorer la gestion du Fonds de cohésion et elle a intensifié à cet égard son activité d’audit. Dans le cadre réglementaire pour l’après 2006, elle prendra en compte les opinions de la Cour.
Recommandation n°47 Réponse n°47
Plan d’action relatif à la gestion partagée
Il faut continuer à progresser pour mener à bonne fin la mise en œuvre des actions 4 et 12 du plan visant à porter remède aux faiblesses identifiées en 2001 dans le domaine de la gestion partagée. (point 5.9).
Plan d’action relatif à la gestion partagée
Dans le cadre de l'action 4 le plan d'action de 2001, la Commission a vérifié la conformité aux normes requises des systèmes de contrôle et de gestion mis en œuvre dans les États membres pour les Fonds structurels, elle intensifie la coordination des travaux d’audit et continue d'œuvrer pour que les États membres passent un «contrat de confiance» qui lui permettra de s’appuyer davantage sur les travaux d’audit nationaux. Elle a par ailleurs mis en place un train de mesures tendant à simplifier la mise en œuvre du règlement 1260/1999 – (JO n° C (2003) 1255).
En application de l'action 12 du plan d'action, une communication a été élaborée avec les services concernés, afin de clarifier le rôle des directeurs généraux dans le cadre de la gestion partagée (J. O. n° C (2003) 1830).
Le travail se poursuit actuellement dans le cadre du plan d'action fondé sur le rapport de synthèse relatif aux déclarations annuelles pour 2002. Dans ce contexte, la Commission approfondira l’analyse des responsabilités respectives ressortissant à la gestion partagée, afin de publier une communication et des recommandations adéquates d’ici à mars 2004. (point 5.9, voir aussi point 1.106.)
Recommandation n°48 Réponse n°48
Clôtures antérieures à la période 1994/99
La Commission devrait faire en sorte que les interventions antérieures à 1994 qui n’auraient pas encore été clôturées le soient rapidement. (point 5.15).
Clôtures antérieures à la période 1994/99
La Commission continue à suivre de très près les cas considérés dans le cadre de son plan d’action sur le RAL (reste à liquider) adopté en 2002.
Néanmoins, une part importante des dossiers de pré-1994 fait l'objet de procédures contentieuses ou judiciaires en cours ou de présomptions d'irrégularités, ce qui justifie leur absence de clôture (point 5.15)
Recommandation n°49 Réponse n°49
Clôtures de la période 1994/99
En ce qui concerne les clôtures relatives à la période de programmation 1994-1999, la Commission a continué en 2002 d’effectuer des contrôles portant sur les systèmes relevant du règlement (CE) n° 2064/97. Si des améliorations ont été enregistrées, il est toutefois apparu que de graves faiblesses subsistaient au stade où les déclarations finales de dépenses auraient déjà dû intervenir. Voilà pourquoi la Commission devrait s’assurer de la légalité et de la régularité des dépenses y afférentes. (point 5.18.). L’audit de la Cour des comptes a toutefois révélé que la Commission envisage d’effectuer des contrôles seulement après les paiements finals. Les recouvrements auront lieu après la clôture si des dépenses inéligibles sont détectées. C’est seulement dans des cas exceptionnels que la Commission procédera à des contrôles de la dépense déclarée dans les États membres avant le paiement final. (point 5.21)
Clôtures de la période 1994/99
La Commission, en tout état de cause, a multiplié les audits portant sur les dépenses effectuées dans les États membres pendant la période de programmation avant le début du processus de clôture, audits dont elle a porté les résultats à la connaissance des États membres. La Commission a en définitive adopté en matière d’audit une approche en trois phases, devant permettre d’établir la légalité et la régularité des dépenses considérées:
-première phase : les audits des systèmes, qui ont été effectués avant la clôture, relativement à l’application du règlement 2064/97;
-deuxième phase: le contrôle de programmation des déclarations de clôture visé à l’article 8 du règlement 2064/97 dans le cadre du processus de clôture, opération qui porte notamment sur tous les résultats issus des audits et sur les irrégularités signalées ;
-troisième phase : les audits de clôture effectués sur place ou par sondage portant sur les programme, sur la base des déclarations visées à l’article 8 et autres documents relatifs à la clôture, l’objectif étant d’établir la fiabilité des procédure de clôture dans les États membres ainsi que la légalité et la régularité des paiements finals effectués. (point 5.18)
Les conséquences à tirer de l’approche d’audit donneront lieu, le cas échéant, à des recouvrements auprès des États membres. La Commission considère que c’est là une bonne stratégie, qui a le mérite d'éviter les graves retards auxquels on s'exposerait en entreprenant des audits à grande échelle portant sur des dépenses déclarées, avant le paiement final.
Lors de la clôture, la Commission examine également les rapports finals d'exécution. (Points 5.21 et 5.54).
Echéancier prévisionnel pour la finalisation des audits de dépenses 1994-1999 (phase 3 de l'approche d'audit présentée): après 2004.
Recommandation n°50 Réponse n°50
Mise en œuvre de la période 2000/06
Eu égard aux faiblesses des systèmes détectées par la Cour (voir 5.26 à 5.33), la Commission devrait donner la priorité
Mise en œuvre de la période 2000/06
La Commission est résolue à poursuivre les audits de systèmes pendant les années à venir, en procédant à des tests
absolue à l’achèvement, dans les meilleurs délais, de ces contrôles de systèmes, en appliquant en tant que de besoin les dispositions réglementaires exigeant une interruption des paiements lorsque l’on constate, quant à la gestion des systèmes de contrôle, de graves irrégularités ou d’importantes défaillances susceptibles d’engendrer des irrégularités systémiques. (point 5.24) La Commission a déjà effectué de nombreux paiements intermédiaires (environ 15 % de la dépense totale pour la période 2000-2006) sans s'être assurée que les systèmes nationaux de surveillance et de contrôle fonctionnent conformément aux exigences requises. (point 5.33)
de validation de l'efficacité des systèmes mis en oeuvre.
(point 5.24, mais aussi points 5.32 et 5.55). La Commission interrompt ou suspend les paiements lorsqu’il y a lieu.
Concernant la période de programmation 2000-2006, la stratégie d'audit de la Commission va vers un concept d'audit intégré et est fondée sur une collaboration accrue et effective avec les autorités de contrôle nationales. (Point 5.54.)
Recommandation n°51 Réponse n°51
Clôtures de la période 2000/06: FSE
S'agissant de la même période et d'un programme du FSE, la Commission n'a pas arrêté les paiements au titre d'un type d'aide pour lequel les systèmes étaient jugés trop faibles, bien que l'unité d'audit et de contrôle de la direction générale eût recommandé l'interruption du paiement en application des dispositions réglementaires pertinentes. (point 5.25)
Clôtures de la période 2000/06: FSE
La direction générale de l'emploi et des affaires sociales a procédé au second paiement intermédiaire relatif à ce programme, en raison de l'obligation générale d'effectuer le paiement dans un délai de deux mois et du caractère encore préliminaire des constatations. Elle a prévu un audit de suivi devant permettre de vérifier les améliorations annoncées par les autorités galloises en ce qui concerne leurs systèmes de gestion et de contrôle. (point 5.25, adapté)
Recommandation n°52 Réponse n°52
Mise en œuvre du règlement 438/2001
En ce qui concerne la mise en œuvre du règlement 438/2001, il n'a toujours pas été remédié à certaines faiblesses identifiées par la Cour. (point 5.29)
Mise en œuvre du règlement 438/2001
Pour ces cas, la Commission examine les observations de la Cour et les réponses des autorités nationales. Elle prendra les mesures nécessaires, y compris le cas échéant la réalisation de missions d’audit sur place. (point 5.29)
Recommandation n°53 Réponse n°53
Mise en œuvre du règlement 438/2001: contrôles opérés par les États membres
Le règlement impose aux États membres l'obligation d'organiser des contrôles couvrant au moins 5 % de la dépense éligible totale, contrôles fondés sur un échantillon représentatif des opérations approuvées. À la fin de 2002, s'agissant des programmes visés par l'audit de la Cour, ou bien des États membres n'avaient pas encore commencé à effectuer ces contrôles, ou bien ils y procédaient en assurant un taux de couverture nettement inférieur au chiffre précité de 5 %. Le règlement dispose que les États membres doivent faire en sorte que ces contrôles soient distincts des procédures de mise en œuvre des paiements concernant les opérations, mais il est apparu à deux reprises que tel n'était pas le cas. (point 5.30)
Mise en œuvre du règlement 438/2001: contrôles opérés par les États membres
La Commission, a d'autre part identifié le démarrage tardif des contrôles par sondage indépendants comme une des principales faiblesses des systèmes de gestion et de contrôle pour 2000-2006, et c'est pourquoi elle a invité les États membres à agir sans tarder pour y remédier. La Commission renvoie à la note d'informations sur les contrôles par sondage qui sera jointe à la nouvelle version des manuels d'audit concernant les Fonds structurels et le Fonds de cohésion (document CDRR/03/0034/00).
Dans les cas où la Cour juge inadéquate la séparation des contrôles, la Commission prendra des mesures pour vérifier l'exactitude des informations fournies par les États membres selon lesquelles une séparation adéquate serait maintenant en place. (Point 5.30.)
Recommandation n°54 Réponse n°54
des bénéficiaires finals
La Cour a affectué des tests de validation des résultats issus des audits des systèmes, effectués dans les États membres, relatifs à la mise en œuvre du règlement 438/2001. Voici les erreurs les plus fréquentes qui retentissent sur l'éligibilité des dépenses: prise en considération d'actions ou de personnes sans rapport avec les programmes concernés; omission de certains revenus (recettes générées, etc.) lors du calcul du coût net des projets; pluralité de déclarations pour une même dépense, absence de pièces justificatives pour certaines dépenses, utilisation de taux arbitraires pour la ventilation des coûts; erreurs de calculs; infractions diverses aux règles communautaires. (point 5.40) Les erreurs de caractère formel demeurent semblables à celles observées les années précédentes: pièces justificatives non conservées;
cofinancement non assuré pour certaines dépenses;
manquements divers aux règles communauraires.
(point 5.41)
des bénéficiaires finals
La Commission n'ayant pas encore pu achevé l'examen de toutes les réponses émanant des États membres, elle procédera, le moment venu, aux recherches et aux corrections qui s'imposent. (point 5.40) Les réponses des États membres relatives aux erreurs formelles signalées seront analysées et feront l'objet du suivi nécessaire.
(point 5.41)
Echéancier prévisionnel pour la réalisation du suivi: courant 2004.
Recommandation n°55 Réponse n°55
Intensification du suivi de la DAS 1998/99
En ce qui concerne le suivi des observations antérieures sur des dépenses inéligibles relatives aux déclarations d'assurance 1998 et 1999, il y a eu des cas où on ne disposait pas de preuves attestant que la dépense en cause avait été remboursée ou exclue de la déclaration finale de dépenses.
Dans d'autres cas, la Commission assurait le suivi, qu'elle ne menait cependant pas à son terme une fois qu'elle avait reçu des informations des États membres concernés. Il est aussi arrivé que la Commission fût dans l'impossibilité de donner suite parce que les États membres concernés n'avaient pas envoyé les informations nécessaires. Il faut également signaler un programme clôturé, à propos duquel la Commission a fait connaître sa position finale à l'État membre en 2002, mais qui n'a pas encore donné lieu à l'établissement d'un ordre de recouvrement. (point 5.45)
Intensification du suivi de la DAS 1998/99
Les cas auxquels la Commission n'a pas encore pu donner toutes les suites utiles faute d'informations émanant des États membres se rapportent à des programmes remontant à la période 1994-1999, que l'on est actuellement en train de clôturer. la Commission donnera les suites nécessaires lors de la clôture de ces deux programmes.
En ce qui concerne les programmes clôturés visés par la Cour, la concertation qui s'est poursuivie avec l'État membre se concrétisera par une correction fondée sur une décision actuellement en cours d'élaboration. (point 5.45)
Recommandation n°56 Réponse n°56
Suivi des cas d'erreur apparente identifiés dans la DAS entre 1998 et 2000
La Cour a constaté des améliorations dans la procédure de suivi. Il subsiste toutefois un certain nombre de cas, liés aux déclarations d'assurance 1998, 1999 et 2000, dont le suivi a été soit trop tardif, soit inadéquat ou incomplet. Comme par le passé, il a été constaté que les investigations de la Commission vont rarement au-delà de l'analyse des échantillons examinés par la Cour. (Points 5.44-5.52.)
Suivi des cas d'erreur apparente identifiés dans la DAS entre 1998 et 2000
Dans les cas remontant à la DAS 1998-2000, ou bien la Commission a déjà donné les suites qui s'imposent, ou bien elle le fera sous peu (parfois dans le cadre de la clôture des programmes 1994-1999), ou bien le suivi est encore en cours. Pour plus de précisions, voir les réponses données par la Commission aux points 5.43-5.51. Si la résolution des cas en question prend plus de temps qu'on ne le souhaiterait, cela ne signifie pas nécessairement que les services de la Commission n'en assurent pas convenablement le suivi. Il ne faut pas perdre de vue que le suivi de tels cas implique souvent des échanges d'informations avec les autorités nationales et avec les bénéficiaires des Fonds concernés dans les États membres. Lorsque se présentent des cas très clairs de problèmes systémiques, la Commission donne effectivement les suites qui s'imposent, par exemple dans le domaine des marchés publics en Espagne. À noter en outre
que la Commission planifie ses propres audits en tenant compte autant que faire ce peut des constatations de la Cour.
(points 5.47 et 5.52, et résumé des engagements concernant les cas considérés).
Recommandation n°57 Réponse n°57
Suivi du rapport spécial n° 15/2000 (Fonds de cohésion) La Commission est tenue d'établir si les projets répondent aux critères fixés au règlement. Il n'y a pas toujours eu suffisamment d'éléments probants attestant que les investigations approfondies nécessaires à cet effet avaient été effectuées. (point 5.57, 1er tiret.)
Suivi du rapport spécial n° 15/2000 (Fonds de cohésion) Le pesonnel de la direction générale de la politique régionale utilise un manuel de procédure très précis, régulièrement mis à jour. Ce manuel insiste sur toutes les exigences découlant des règlements et sur la nécessité de garder trace du travail effectué. La Commission travaille sans relâche à promouvoir des améliorations dans ces divers domaines. (point 5.57)
Recommandation n° 58 Recommandation n° 58
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
La méthode d'analyse constitue un des critères sur lesquels se fonde la décision d'octroyer un concours communautaire. Le traitement et le calcul des variables socio-économiques utilisées dans l'analyse diffèrent d'un projet à l'autre. La Commission n'a toujours pas établi de lignes directrices suffisamment précises pour encourager l'harmonisation des méthodes utilisées et pour améliorer la comparabilité des analyses. (point 5.57, 3e tiret)
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
La Commission s'efforce de normaliser les analyses coûts-avantages et elle a mis à jour en décembre 2002 le guide de l'analyse coûts-avantages en ce qui concerne les projets du FEDER, du Fonds de cohésion et de l'ISPA. Elle a tenu plusieurs réunions avec les autorités nationales pour améliorer la méthodologie des analyses coûts-avantages.
(point 5.57)
Recommandation n° 59 Recommandation n° 59
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
S'agissant des projets générateurs de recettes, la Commission n'est pas parvenue à se mettre d'accord sur une méthodologie commune permettant de calculer les futurs revenus nets et d'évaluer les effets de ceux-ci sur les taux de cofinancement.
À la lumière des projets qui ont été examinés, on a constaté que les taux de cofinancement continuent d'être consentis sur la base de justifications généralement insuffisantes. Faute d'un ensemble de règles claires et transparents qui permettraient de déterminer les taux de cofinancement, il y a des inégalités de traitement entre les États membres, de sorte que la Commission n'est pas en mesure de garantir que les ressources financières disponibles sont utilisées au mieux.
(point 5.57, 4e tiret.)
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
La Commission vient de publier de nouvelles orientations relatives à la normalisation des méthodes permettant de prendre en compte les recettes dans les taux de cofinancement des projets du Fonds de cohésion. Le nouveau guide de l'analyse coûts-avantages visé dans la réponse au tiret précédent expose les principes à appliquer aux analyses financières servant de base à la détermination du taux de cofinancement, y compris le revenu, la valeur résiduelle et les taux d’actualisation. En avril 2003, la Commission a rappelé par écrit aux États membres la nécessité d'observer ces principes et de fixer certains paramètres pour le calcul des taux de cofinancement. L'objectif du Fonds de cohésion est de stimuler vigoureusement le développement économique. Le revenu net est l'un des facteurs dont il convient de tenir compte lors de la détermination du taux de cofinancement des projets, mais le règlement ne prescrit cette prise en compte que dans l'éventualité d'un revenu net important. En pratique, il y a rarement des différences importantes entre les États membres en matière de taux de cofinancement de projets similaires, et la Commission s'efforce en général de fixer les taux de cofinancement au niveau le plus bas possible en fonction des circonstances, en vue de l'utilisation maximale des ressources disponibles.
(point 57)
Recommandation n°60 Réponse n°60
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
Nombreuses restent les décisions modifcatives qui ne respectent pas le délai fixé au règlement. S'il y a lieu d'arrêter une décision modificative, cela tient d'ailleurs souvent à l'introduction de nouveaux éléments qui n'étaient pas directement liés au projet. L'objectif général, c'est de faire en sorte que les États membres améliorent la préparation de leurs demandes concernant les projets, car la nécessité d'arrêter des décisions modificatives résulte souvent de demandes fondées sur des études préliminaires insuffisantes.
(points 5.59-5.60)
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
Les raisons pour lesquelles il arrive que le délai de trois mois imparti pour les décisions modificatives ne soit pas respecté sont les mêmes que pour les décisions initiales. Elles ressortissent principalement à des complexités techniques et à des présentations médiocres. La Commission souscrit au principe selon lequel il conviendrait de faire une nouvelle demande pour la prise en compte d'éléments nouveaux qui ne sont pas directement liés au projet initial. (Point 5.59.)
Recommandation n°61 Réponse n°61
Suivi du rapport spécial n° 15/2000
Dans le nouveau règlement sur le Fonds de cohésion, il serait bon de prévoir l'inclusion de divers éléments dans le rapport final relatif à un projet, et en particulier une description claire des travaux effectués ainsi qu'une première évaluation des chances que l'on a d'atteindre les résultats escomptés.
Dans la majorité des rapports finals examinés, ou bien ces éléments étaient omis, ou bien ils n'étaient pas correctement traités. Dans certains cas, les travaux effectués d'après la
Dans la majorité des rapports finals examinés, ou bien ces éléments étaient omis, ou bien ils n'étaient pas correctement traités. Dans certains cas, les travaux effectués d'après la