La viabilité de la dette peut être évaluée à l’aide de divers indicateurs de l’encours et du service de la dette, rapportés à des indicateurs de la capacité de remboursement. Celle-ci peut être exprimée en pourcentage du PIB, des recettes d’exportation ou des recettes budgétaires :
• Les ratios dette/PIB permettent d’ajuster les indica-teurs en fonction de la taille de l’économie.
• Les ratios dette/exportations indiquent si le pays peut s’attendre à un montant de recettes en devises suffisant pour couvrir ses obligations futures au titre de sa dette extérieure.
• Les ratios dette/recettes mesurent la capacité de l’État de mobiliser des ressources intérieures pour rembourser la dette.
Pour un pays donné, la mesure la plus pertinente de la capacité de remboursement dépend des obligations qui sont les plus contraignantes. Les ratios qui rapportent l’encours de la dette à des indicateurs de la capacité de remboursement renseignent sur la charge représentée par les obligations futures du pays et reflètent donc les risques d’insolvabilité à long terme, alors que l’évolution temporelle des ratios du service de la dette indique la probabilité et le délai d’apparition possible des problèmes de liquidité.
Les ratios de viabilité de la dette sont généralement calculés sur la base de sa valeur nominale, mais la valeur actualisée de la dette rend mieux compte de la charge que représentent les paiements futurs au titre du service de la dette pour les pays qui ont accès à des financements concessionnels.
Pour élaborer de bonnes stratégies d’emprunt, il faut en outre tenir compte des conditions propres au pays. La capacité d’un pays à absorber efficacement de nouveaux financements, puis à rembourser sa dette, dépend de divers éléments, dont un grand nombre sont de nature structurelle. Parmi eux figurent la propension du secteur privé à épargner; le degré de développement financier de l’économie; la croissance de la productivité; la capacité du gouvernement à élargir l’assiette de l’impôt, à en augmenter les taux et à réduire les dépenses publiques; et l’évolution démographique.
mondial; leurs politiques et institutions ont tendance à être plus faibles, notamment dans le domaine de l’exécution des projets et de la gestion de la dette.
9.7 Pour assurer que ces caractéristiques sont bien prises en compte dans les AVD, la Banque mondiale et le FMI ont mis en place conjointement, en 2005, un cadre de viabilité de la dette pour les pays à faible revenu (CVD)5. Le CVD est une adaptation du cadre général d’analyse de viabilité de la dette (décrit plus haut) aux circonstances des pays à faible revenu. Par exemple, les projections qui en relèvent sont établies pour un horizon de vingt ans, contre cinq ans pour les autres pays, afin de tenir compte des échéances plus longues de leur dette. En outre, les indicateurs d’en-dettement de ces pays sont exprimés en valeur actualisée, car leur dette est essentiellement concessionnelle. Enfin, le cadre AVD a été élargi pour les pays à faible revenu de manière à comporter une évaluation explicite du risque de surendettement extérieur. En général, une importante composante de la dette extérieure de ces pays est la dette du secteur public.
9.8 Le CVD est avant tout un outil qui sert à aider les décideurs à trouver un équilibre entre la réalisation des objectifs de développement et le maintien de la viabilité de la dette. Il guide les travaux d’élaboration de politiques visant à prévenir l’apparition ou la réapparition du surendettement dans les pays à faible revenu6. Il s’appuie sur trois piliers :
• Une analyse prospective standardisée de la dette du secteur public et de la dette extérieure, et de leur vulnérabilité aux chocs (scénario de référence, scé-narios alternatifs et scéscé-narios de test de résistance standardisés).
• Une évaluation de la viabilité de la dette, y compris une évaluation explicite du risque de surendettement extérieur.
• Des recommandations d’une stratégie d’emprunt (et de prêt) qui limite le risque de surendettement.
9.9 Dans le CVD, les pays sont classés en trois groupes selon leurs performances économiques : performances solides, performances moyennes et performances faibles (voir le tableau 9.1)7. Des seuils indicatifs, qui varient en
5Le sigle CVD PFR aurait sans doute été plus approprié. Dans la pratique, toutefois, le sigle CVD, plus court, est largement utilisé pour désigner le cadre d’analyse de viabilité de la dette pour les pays à faible revenu.
6Le CVD a des objectifs différents de ceux des analyses de viabilité de la dette effectuées dans le cadre de l’Initiative en faveur pays pauvres très endettés (PPTE) en ce que cette dernière vise essentiellement à ramener la charge d’une dette existante à un niveau soutenable.
7Selon l’indice d’évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN) de la Banque mondiale.
fonction de la catégorie, sont fixés à la charge de la dette.
Les seuils correspondant aux pays les plus performants sont les plus élevés, indiquant ainsi que, dans les pays qui ont de bonnes politiques, l’accumulation de la dette pose moins de risque.
9.10 Actuellement, les évaluations ne sont faites que pour le surendettement extérieur. Il est certes possible de calculer des ratios similaires pour la dette du secteur public, mais il n’existe pas de seuils généralement acceptés pour l’évaluation du risque de surendettement total du secteur public. Cela tient en partie aux différences conceptuelles qui existent entre dette extérieure et dette intérieure. Cependant, le CVD prend également en compte le risque posé par l’accumulation de dettes intérieures tout en reconnaissant que ce risque est de nature différente8.
9.11 Pour évaluer le risque de surendettement extérieur, on compare les indicateurs de la charge de la dette extérieure aux seuils indicatifs qui sont fonction des performances économiques9. Ces seuils reposent sur l’observation empi-rique selon laquelle le niveau d’endettement extérieur que les pays à faible revenu peuvent tolérer dépend de la qualité de leurs politiques et de leurs institutions10, qui est mesurée par l’indice d’évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN) établi tous les ans par la Banque mondiale.
9.12 Le CVD distingue quatre catégories de risques de surendettement extérieur11 :
• Risque faible : Tous les indicateurs de la charge de la dette sont bien au-dessous des seuils.
8Voir FMI et IDA, 2006b.
9Pour les DTS, seules les obligations sous forme d’intérêts sur la dette nette — c’est-à-dire dans le cas où les avoirs en DTS sont inférieurs aux allocations cumulées — sont prises en compte dans l’AVD.
10Voir Kraay et Nehru, 2006; FMI et IDA, 2004a, 2004b, 2004c, 2005 et 2008.
11Voir FMI et IDA, 2008.
Tableau 9.1. Seuils de la charge de la dette extérieure dans le Cadre de viabilité
de la dette (CVD)
Valeur actualisée de la
dette en % des/du Service de la dette en % des/du Exporta
tions PIB Recettes Exporta
tions Recettes Performances
faibles 100 30 200 15 25
Performances
moyennes 150 40 250 20 30
Performances
solides 200 50 300 25 35
• Risque modéré : Les indicateurs de la charge de la dette sont inférieurs aux seuils dans le scénario de référence, mais les tests de résistance montrent que les seuils sont dépassés en cas de chocs exo-gènes ou de brusque infléchissement des politiques macroéconomiques.
• Risque élevé : Un ou plusieurs indicateurs de la charge de la dette dépassent les seuils dans le scénario de référence.
• Surendettement : Le pays éprouve déjà des difficultés de remboursement.
9.13 Depuis sa mise en place en 2005, le CVD est devenu un outil efficace d’analyse de la viabilité de la dette dans les pays à faible revenu. De nombreux donateurs, prêteurs et emprunteurs l’utilisent activement pour déterminer le montant et le type de financement qui ne compromettent pas la viabilité de la dette du secteur public ou de la dette extérieure à long terme et le progrès vers la réalisation des objectifs de développement. Par ailleurs, le CVD aide les autres prêteurs à coordonner et à mettre en œuvre des poli-tiques de prêt viables. Par exemple, en janvier 2008, le Groupe de travail de l’OCDE sur les crédits et garanties de crédit à l’exportation (CGE) a souscrit à un ensemble de principes et de règles visant à assurer la viabilité des prêts aux PFR12.
9.14 Le CVD améliore l’accès aux informations sur la situation d’endettement des PFR, ainsi que leur qualité, leur comparabilité et leurs délais d’obtention. Les CVD pour les PFR sont publiés chaque année sur les sites In-ternet du FMI et de la Banque mondiale13. Des mises à jour régulières des AVD permettent aux parties prenantes de baser leurs décisions sur les faits les plus récents et les aident à détecter l’apparition de vulnérabilités et à en assurer la surveillance dès les premiers signes. Depuis la fin de 2009, l’établissement de plafonds d’endettement dans les programmes appuyés par le FMI repose largement sur les résultats des AVD. Plus précisément, les pays dont les vulnérabilités d’endettement sont faibles (au sens de l’AVD) disposent d’une marge de manœuvre plus grande pour déterminer leurs stratégies d’emprunt, notamment au regard des emprunts non concessionnels.
9.15 L’efficacité du CVD dépend de son adaptabilité et de l’ampleur de son utilisation. Le FMI et la Banque mondiale assurent un suivi continu de l’évolution des financements dans les pays à faible revenu et adaptent les éléments du cadre d’analyse en fonction des nouveaux défis. Par exemple, le CVD prend en compte l’impact des investissements du secteur public sur la croissance et le
12Voir OCDE, 2008.
13Voir http://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/lic.aspx et http://
www.worldbank.org/debt.
rôle des envois de fonds comme source de financement extérieur, et prévoit une démarche souple pour le traitement de la dette extérieure des sociétés publiques14.
C. Analyse de portefeuille et stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SDMT)
9.16 La SDMT, conçue par la Banque mondiale et le FMI, offre un cadre permettant d’élaborer une stratégie efficace de gestion de la dette du secteur public, c’est-à-dire de parvenir à la composition recherchée du portefeuille de la dette du secteur public tenant compte d’une analyse des coûts et risques et des préférences du gouvernement au regard du compromis coût–risque. La SDMT est un outil d’évaluation et de gestion des risques associés à diverses compositions de la dette; elle facilite la coordination avec la conduite des politiques de finances publiques et monétaire et renforce la transparence. Elle rend opérationnels les objectifs de gestion de la dette des autorités nationales — qui sont, par exemple, d’assurer que les besoins de financement et les obligations de paiement du gouvernement sont satisfaits au coût le plus faible possible en conformité avec un niveau prudent de risque. Le cadre de la SDMT fait ressortir la nécessité de disposer de données fiables en matière de gestion de la dette du secteur public15.
9.17 Pour élaborer des stratégies efficaces de gestion de la dette à moyen terme, il faut prendre en considération un certain nombre d’interconnexions importantes (voir le graphique 9.1). En théorie, la stratégie de la dette à moyen terme devrait s’inscrire dans un cadre global comportant les éléments suivants :
• analyse de viabilité de la dette;
• éléments du cadre économique élargi;
• analyse coûts–risques des diverses stratégies de financement possibles;
• plan d’emprunt annuel visant à rendre la stratégie opérationnelle durant l’exercice budgétaire immédiat;
• plans de développement du marché.
9.18 Pour déterminer la stratégie de gestion de la dette à suivre, il est nécessaire d’évaluer les résultats de diverses stratégies au regard de leur incidence sur les coûts et risques
14Voir les documents pertinents sur le site : http://www.imf.org/
external/pubs/ft/dsa/lic.aspx).
15Les Conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale ont adopté le cadre de la SDMT en mars 2009. Ce cadre est décrit dans le document intitulé «Élaboration d’une Stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SDMT) — Note d’information pour les autorités des pays».
Graphique 9.1. Interconnexions à prendre en compte dans l’élaboration de stratégies efficaces de gestion de la dette à moyen terme
Analyse des coûts et des risques
Élaboration de la Stratégie de la dette à moyen terme (SDMT)
Cadre macroéconomique/
Viabilité de la dette
Sources de financement/
Développement du marché
Plan d'emprunt annuel
Informations relatives aux coûts et aux risques Contraintes macroéconomiques,
contraintes de marché ou autres contraintes
Initiatives de développement du marché
Informations relatives aux coûts et aux risques
Cohérence/ Contraintes Contraintes de demande/
Facteurs de prix
Prévisions budgétaires
Facteurs de développement du marché Palette d'instruments
souhaitée
Le processus d'élaboration de la Stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SDMT) comporte 8 étapes : 1. Identifier les objectifs de gestion de la dette du secteur public et le champ d'application de la SDMT.
2. Identifier la stratégie actuelle de gestion de la dette et analyser les coûts et les risques de la dette existante.
3. Identifier et analyser les sources de financement potentielles, y compris leurs caractéristiques en matière de coûts et de risques.
4. Identifier les prévisions et les risques du scénario de référence dans les domaines clés des politiques publiques – budgétaire, monétaire, extérieure et de marché.
5. Examiner les facteurs structurels clés à plus long terme.
6. Identifier les arbitrages coût–risque à long terme, et évaluer et classer les différentes stratégies possibles.
7. Examiner, avec les autorités chargées des politiques budgétaires et monétaires, les implications des différentes stratégies possibles de gestion de la dette et les conditions de marché.
8. Présenter et conclure un accord sur la SDMT.
(voir l’encadré 9.3 et le graphique 9.1). Le coût de chaque stratégie doit être évalué, pour les principales variables macroéconomiques et de marché, selon un scénario de référence et selon divers scénarios de risques. Pour assurer la robustesse du choix de la stratégie et des futures décisions d’emprunt connexes, il est essentiel que les scénarios de risques soient bien définis et reflètent une bonne compréhen-sion du cadre macroéconomique. Il importe, par exemple, de bien comprendre la manière dont l’interaction entre les taux d’intérêt et de change nominaux et l’inflation influe
sur des ratios fondamentaux tels que le ratio intérêts/PIB et le ratio valeur actualisée de la dette/PIB.
9.19 Les besoins de données pour la spécification d’une SDMT sont relativement contraignants. Les pays doivent avoir en place un bon système d’enregistrement de la dette afin de disposer d’une base de données exacte, cohérente et complète sur la dette intérieure et extérieure contractée ou garantie par l’État. Un bon système d’enregistrement de la dette doit permettre d’obtenir facilement les infor-mations suivantes16 :
• une décomposition correcte de l’encours de la dette nominale selon diverses caractéristiques, dont la composition en monnaies, la ventilation par type de créancier, selon l’échéance initiale et résiduelle, par type de concessionnalité et par catégorie d’instrument (y compris par type de taux d’intérêt);
• les calendriers des remboursements de principal et des paiements d’intérêts, agrégés sur diverses caté-gories de dette;
• certains indicateurs de portefeuille de base, tels que la durée moyenne jusqu’à l’échéance17, la durée moyenne jusqu’à la révision du taux d’intérêt18, la proportion des dettes en monnaies étrangères, la part de la dette à taux d’intérêt variables, etc.;
• les calendriers de paiement d’intérêts et d’amortis-sement des prêts et titres individuels, ainsi que les ordres de paiement correspondants.
9.20 En principe, le système devrait être en interface avec d’autres systèmes essentiels tels que i) le système de paiement utilisé pour les paiements du service de la dette; ii) le système de gestion des transactions, le cas échéant; iii) le système d’adjudication (s’il est distinct du système de gestion des transactions), et iv) le ou les systèmes d’information de gestion financière de l’État et de comptabilité publique.
16Voir aussi le chapitre 10 du présent Guide.
17La durée moyenne jusqu’à l’échéance mesure la durée moyenne pondérée jusqu’à l’échéance de tous les paiements de principal dans le portefeuille. Elle indique la durée moyenne jusqu’à la reconduction du portefeuille de la dette. Un raccourcissement de cet indicateur suggère que le portefeuille fait l’objet de reconductions plus fréquentes et se trouve donc plus exposé aux chocs de refinancement.
18La durée moyenne jusqu’à la révision du taux d’intérêt mesure la durée moyenne pondérée jusqu’à la prochaine révision du taux d’in-térêt de tous les paiements de principal dans le portefeuille de la dette.
Pour les obligations à coupon zéro et à coupons fixes, elle correspond à l’échéance résiduelle de l’obligation. Pour les obligations à taux variable, il s’agit de la durée jusqu’à la prochaine révision du coupon. Comme il exprime une moyenne, cet indicateur donne des informations de long terme sur les changements de la durée moyenne jusqu’à la révision du taux. Un raccourcissement de cet indicateur suggère que le portefeuille est en moyenne soumis à un nouveau taux d’intérêt de façon plus fréquente et se trouve par conséquent plus exposé aux chocs de révision du taux.
Encadré 9.3. Évaluation du compromis