La spécification d’une stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SDMT) requiert une analyse détaillée des coûts et des risques du portefeuille de la dette. À cet effet, le gestionnaire de la dette doit adopter des définitions claires et pertinentes tant des coûts que des risques. Les principales mesures des coûts sont les suivantes :
• la charge d’intérêts — élément essentiel à la prépa-ration du budget;
• le ratio intérêts/PIB ou intérêts/recettes budgétaires (intérêts ajustés pour tenir compte des effets de capitalisation et d’indexation) — mesure du poids économique de la dette;
• le ratio valeur actualisée de la dette/PIB (ou dette/PIB, s’il s’agit d’une dette non concessionnelle), qui rend compte lui aussi de l’ampleur de la charge de la dette.
Les principaux indicateurs du risque de portefeuille de la dette qui sont utiles pour les gestionnaires sont décrits dans le document intitulé «Élaboration d’une Stratégie de gestion de la dette à moyen terme (SDMT) — Note d’information pour les autorités des pays», FMI et Banque mondiale (mars 2009).
Le processus d’évaluation du compromis coût–risque est en général centré sur le risque de marché (c’est-à-dire l’exposition aux fluctuations des taux de change et des taux d’intérêt); ce risque est défini comme étant l’écart potentiel du coût par rapport au niveau attendu. Cependant, une gestion efficace de la dette consiste à gérer toute une gamme de risques, no-tamment le risque de refinancement/reconduction et le risque opérationnel. Par exemple, la matérialisation du risque de refinancement (ou de reconduction) — c’est-à-dire le risque que la dette soit refinancée à un coût inhabituellement élevé ou, dans des cas extrêmes, ne puisse pas être refinancée du tout — peut conduire à des augmentations exceptionnelle-ment fortes des coûts de financeexceptionnelle-ment pour l’État, ou à une incapacité de refinancement des prêts arrivant à échéance.
Ce risque peut être aggravé par un recours excessif à cer-tains créanciers ou segments du marché pour l’obtention de financement, ou par le choix du régime de change. Dans un régime de taux de change fixes, par exemple, le risque de refinancement est beaucoup plus grand puisque le taux de change ne peut être adapté aux conditions du marché.
D. Risques budgétaires et vulnérabilité des finances publiques
9.21 Les risques budgétaires qui contribuent à la vulné-rabilité des finances publiques ne se limitent pas à ceux qui sont pris en compte dans le cadre d’analyse de portefeuille décrit ci-dessus. Au niveau le plus général, les risques budgétaires peuvent être définis comme étant les écarts potentiels entre les résultats budgétaires effectifs et at-tendus (par exemple les soldes budgétaires et la dette du secteur public). Ces écarts peuvent se produire, par exemple, parce que les budgets reposent sur des hypothèses qui, au bout du compte, ne se confirment pas ou parce que certaines opérations ont été initialement réalisées hors budget.
9.22 Parmi les sources de risque figurent les chocs imprévus sur les variables macroéconomiques (croissance économique, cours des produits de base, taux d’intérêt, ou taux de change), ainsi que les appels au titre de plusieurs types de passifs conditionnels (obligations déclenchées par un événement incertain). Ces passifs conditionnels peuvent être explicites (c’est-à-dire définis par la loi ou par contrat, comme les garanties de dette, par exemple) ou implicites (obligations morales ou attendues de l’État, liées aux an-ticipations ou pressions de l’opinion publique, telles que le sauvetage des banques ou d’entités du secteur public). Les passifs conditionnels implicites incluent le coût budgétaire potentiel des crises bancaires et des catastrophes naturelles, de la couverture des pertes des sociétés publiques ou des administrations locales, des appels de garanties, notam-ment dans le cas des partenariats public–privé (PPP), et des obligations futures à long terme au titre des prestations de sécurité sociale.
1. La déclaration des risques budgétaires 9.23 Dans la première étape d’un processus exhaustif d’analyse et de gestion des risques budgétaires, le FMI recommande d’établir et de publier une Déclaration des risques budgétaires, qui sera soumise à l’organe législatif avec le budget annuel19. Cette déclaration a pour fonction principale d’offrir un cadre facilitant la compréhension et la gestion des passifs conditionnels et, de manière plus générale, d’aider les pouvoirs publics à déterminer le niveau des risques à assumer.
9.24 La Déclaration des risques budgétaires doit inclure une liste complète des risques auxquels s’expose l’État, assortie de la probabilité de matérialisation de chaque risque, ou d’autres types d’évaluation connexes — dans la mesure où ces renseignements sont disponibles et leur
19Voir «Fiscal Risks: Sources, Disclosure, and Management», IMF’s Departmental Paper No. 09/01, janvier 2009.
divulgation ne crée pas un aléa moral. Cette déclaration a nécessairement un caractère non limitatif et en partie qualitatif (plutôt que purement statistique) puisque le volume de renseignements disponible sur les différents types de risques varie.
9.25 Même une simple identification des risques budgétaires contribuera à une prise de décisions plus éclairées en matière de gestion des risques et aura pour effet de promouvoir une réaction plus rapide et plus en douceur (par exemple, des mesures correctives pourront être identifiées à l’avance).
9.26 Bien que les risques puissent être correctement identifiés sans être divulgués, un engagement de rendre publiques les informations sur les risques budgétaires aura pour effet de soumettre l’évaluation de ces risques à un examen plus approfondi. Une politique transparente de divulgation devrait accroître l’exactitude et la couverture des informations sur les risques.
2. Analyse des risques budgétaires
9.27 Une évaluation des risques budgétaires aide les pouvoirs publics à définir une stratégie de gestion de la dette (et des autres passifs et des actifs), sous une forme ou une autre, et à choisir les instruments devant entrer dans un portefeuille à long terme et ceux à abandonner20. Il est certes possible d’analyser les risques budgétaires pris indi-viduellement, mais certains risques peuvent se compenser en partie ou survenir dans des circonstances différentes.
9.28 Pour avoir une idée du risque global qui pèse sur la solvabilité du secteur public, il importe d’évaluer les différents risques en même temps. Il faut pour cela analyser les scénarios alternatifs. Cette analyse, comme celle de la viabilité de la dette, devrait porter notamment sur les effets d’une évolution des variables macroéconomiques, mais elle devrait également déterminer les résultats d’hypothèses concernant la probabilité de matérialisation de divers passifs conditionnels, et les prix et taux de recouvrement des actifs financiers figurant au compte de patrimoine des administrations publiques.
9.29 L’établissement de statistiques exactes du secteur public est une étape essentielle de ce processus d’évaluation :
• La couverture institutionnelle des statistiques servant à évaluer les risques budgétaires devrait être aussi large que possible de façon à inclure toutes les activités ayant une incidence potentielle sur les finances publiques (y compris les activités quasi budgétaires). Dans toute
20Voir «Disclosing Fiscal Risks in the Post-Crisis World», IMF Staff Position Note SPN/09/18, juillet 2009.
la mesure du possible, ces statistiques devront donc couvrir également les autres entités du secteur public (par exemple les unités extrabudgétaires, les sociétés publiques non financières, la banque centrale et les autres sociétés financières publiques) qui, même si elles sont exclues de la définition de l’administration centrale ou des administrations publiques, peuvent présenter des risques budgétaires significatifs.
• Le champ de ces statistiques devrait lui aussi être aussi vaste que possible et inclure des données sur les flux aussi bien que sur les encours dans un compte de patrimoine détaillé du secteur public (au moyen d’un cadre intégré, tel que celui du système des sta-tistiques de finances publiques [SFP]). En outre, des informations devraient être diffusées sur les passifs conditionnels implicites et explicites (à titre d’exemple, voir le tableau 5.12 sur les passifs conditionnels expli-cites et les obligations nettes au titre des prestations futures de sécurité sociale).
• Pour donner une évaluation exacte de la situation financière du secteur public, il convient d’accorder une attention particulière à la qualité des statistiques, notamment pour ce qui est de l’estimation de la valeur de marché des actifs et passifs.
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Ce chapitre présente les activités d’organismes interna-tionaux intervenant dans divers domaines de la dette du secteur public, tels que l’établissement et la diffusion de données, la gestion de la dette et la communication de données, les principes méthodologiques, l’assistance technique et la formation.
A. Introduction
10.1 Les organismes internationaux ci-après participent à l’établissement de statistiques de la dette du secteur public :
• Banque des règlements internationaux (BRI).
• Secrétariat du Commonwealth (ComSec).
• Banque centrale européenne (BCE).
• Eurostat.
• Fonds monétaire international (FMI).
• Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
• Secrétariat du Club de Paris.
• Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED).
• Banque mondiale.
10.2 Les informations présentées dans ce chapitre pro-viennent des organisations en question. Parmi les activités de ces dernières figurent la publication des statistiques de la dette du secteur public ou de certaines de ses composantes.
Leurs activités s’étendent à l’établissement de normes sta-tistiques, à l’assistance technique et à la formation, ainsi qu’à la gestion de la dette.
10.3 L’annexe à ce chapitre présente des informations détaillées sur le système d’enregistrement de la dette du ComSec et le système de gestion et d’analyse financière de la dette (DMFAS) de la CNUCED.